当前扶贫攻坚的客观困境及体制缺陷破解分析

许安拓 姚景浡 丁崇泰

内容提要：改革开放40年来，中国的扶贫工作成果斐然，从“粗放扶贫”到如今的“精准扶贫”更是质的进步。但是，当下扶贫攻坚碰到“硬骨头”，客观形势严峻，政府扶贫机制尚不成熟，多方合作机制不完善。我们必须要根植于贫困地区客观环境，实事求是地从政府扶贫的落实机制和政府与其它主体的合作机制入手，加快形成科学有效的制度体系。一是要进一步加大扶贫支持力度，二是完善政府自身的落实机制，提高扶贫效率和质量，三是要在“精准扶贫”的思路和机制上进一步创新，尤其是需要集合各方力量，优势互补，放大协同效应。

随着2020年的逐渐临近，全面建成小康社会迫在眉睫，脱贫攻坚成为重中之重。在2015年11月27日召开的中央扶贫开发工作会议上，习近平同志指出消除贫困是全面小康的应有之义，发展成果理应由人民共享，这既是社会主义的根本原则，也是党对人民庄重的政治承诺。从“粗放扶贫”到“精准扶贫”，我国扶贫工作成效显著，但目前精准扶贫也进入到“啃硬骨头、攻坚拔寨”的关键节点，迫切需要我们进一步加大扶贫力度，同时深化扶贫体制改革。本文基于我国扶贫工作的背景及现状，分析了当下精准扶贫的客观困境和机制缺陷，并探讨了扶贫攻坚的政策启示。

一、扶贫攻坚背景分析

自1978年改革开放至今40年来，中国的扶贫工作获得了世界的一致认可，居民收入不断提高，生活水平及公共服务显著改善，贫困人口逐年下降。根据国家统计局公布的数据，按照世界银行1.9美元每人每天的贫困标准，1978-2017年间，中国的农村贫困发生率从97.5%下降到了3.1%，贫困人口规模从7.7亿人降到了3046万人，脱贫总人口占到同期世界脱贫人口的七成以上。

国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》明确提出，2020年作为脱贫攻坚的最后时刻，务必要实现国家标准下农村贫困人口整体脱贫，全面消灭连片贫困县和贫困村，实现不让一个贫困群众掉队。

（一）从“粗放扶贫”到“精准扶贫”

按照扶贫的开展方式和精细程度，中国的扶贫工作可简单划分为两大阶段，第一阶段是1978-2012年，可称为“粗放扶贫”；第二阶段是2013年至今，可称为“精准扶贫”，其划分节点的依据是2013年习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时提出“精准扶贫”这一概念。不可否认，粗放式扶贫取得了显著成效，但是也出现了各种各样的问题，其中最突出的便是扶贫资金和资源使用的低效和浪费（周兰、吴声风，2018），甚至出现虚报、瞒报、谎报等问题，致使很多该帮扶的困难居民没有得到帮助，有些人凭借关系、人情却占用了紧缺的扶贫资源，这不仅加剧了社会不公，也使得扶贫效果大打折扣（庄天慧、陈光燕、蓝红星，2015）。为了从根本上解决这一问题，为了在扶贫难度逐年增加的背景下把扶贫资源用在刀刃上，习近平总书记适时地提出了“精准扶贫”这一概念，并在之后提出“六个精准”①“六个精准”指的是，对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。，使得精准扶贫的内涵和外延更加清晰，其操作性、执行性显著提升。

表1 “十三五”时期贫困地区发展和贫困人口脱贫主要指标

（二）“精准扶贫”面临更大挑战

在以习近平同志为核心的党中央领导下，从我国实施精准扶贫脱贫战略以来，贫困群众和贫困地区的生活面貌焕然一新，脱贫攻坚事业取得了显著成效（Y Liu、S Cong、Y Li，2015），但随着脱贫攻坚进入深水区，扶贫事业更多是“硬骨头”工作，扶贫深度和难度更大。经济变量一般遵循边际回报递减这一经济规律，我国的扶贫投入和扶贫成效也呈现出这一规律。国务院扶贫办党组书记、主任刘永富表示，从粗放扶贫到精准扶贫，随着扶贫逐渐进入“深水区”，原来出台一项政策就能让一批人富起来的时期逐渐成为过去，减贫难度逐年加大。这意味着为了让相同规模的人口脱贫，我们需要的投入越来越大。1978年至2012年间，我国的农村贫困发生率从97.5%下降至10.2%，累计下降了87.3个百分点，平均每年下降2.6个百分点，而2013年至2017年间，这一指标从8.5%降至3.1%，累计下降5.4个百分点，平均每年下降1.4个百分点，明显小于前期数额，意味着当下精准扶贫将面临更大挑战。

二、扶贫攻坚的客观困境及体制缺陷

（一）扶贫攻坚的客观困境

目前扶贫工作遇到了“硬骨头”。总体而言，表现为开发式扶贫难以形成产业，救助式扶贫缺乏资金，致使内生性扶贫和外生性扶贫同时陷入困境。具体而言，许多困难地区的公路、桥梁等基础设施极不完善，自来水、电、煤气等生活服务极不方便，教育、医疗卫生水平极其低下，土壤田地十分贫瘠，农田水利设施相当陈旧，这使得扶贫产业无法落地，贫困居民创收能力差、生活水平低。

客观来看，党的十八大以来扶贫已进入攻坚期，当前的扶贫更是进入啃硬骨头阶段，面临的问题可谓是难中之难。一是扶贫目标人群规模巨大，贫困原因更加棘手。党的十八大以来社会各界在扶贫攻坚上取得很大成果，但是截至2017年底，全国仍有3046万的贫困人口。必须每年脱贫1000万左右人口，才可在2020年完成脱贫攻坚任务，特别是从剩余贫困人口结构看，多是长期患病、残疾人及孤寡老人，甚至还有一些虽四肢健全但却以贫困为荣、不思进取的懒汉。这类贫困群众自身技能和文化水平低，自身能力不足。二是扶贫目标地区自然条件恶劣，经济基础薄弱，财政资金匮乏。目前全国的深度贫困区有300多个，贫困人口超过1000万，贫困发生率在20%以上的有1.5万个贫困村。诸如西藏部分地区、四川藏区及云南怒江州等地区，由于自然条件恶劣，土壤贫瘠，多发地质灾害，非常不利于生产生活，致使当地居民无法从事高附加值的工作，更无法形成现代化的产业。由于自然条件恶劣，当地基础设施的修建和公共服务供给成本高昂，同时由于经济基础薄弱，当地政府的财政资金极其匮乏，这使得基础设施和各类民生工程的供给难上加难。

（二）政府落实机制不合理，“精准扶贫”难落地

政策的生命力在于落实，离开了落实，再好的政策也只能成为摆设。由于落实机制设置不合理，目前精准扶贫政策的落实仍存在以下几类问题。第一，考核重速度轻质量。由于精准扶贫工作更加精细化，实施起来慢，不如粗放式扶贫短平快。有的地方短期拿不出具体可行的精准扶贫策略，在重速度轻质量的考核下，为了按期完成任务，还是重走大水漫灌式的老路。此外，产业扶贫等长效的、内生性的扶贫机制见效慢，有的地区没有花时间、花精力去因地制宜地挖掘困难群众的主观能动性，还是简单直接的靠发钱发物的短期扶贫，没有真正实现内生扶贫。还有部分地区为加快扶贫速度，对扶贫对象未进行“三保障”测评就宣布脱贫，事实上是伪脱贫，过于急功近利。第二，考核重形式轻实质。由于考核指标过于看重形式而忽略实质，使得产业扶贫等政策很多只停留在计划书上，根本没有形成具体可落实的政策，更没有切实地形成产业并带动就业。此外，由于考核机制不完善，部分地区钻了空子，没有严格遵照扶贫申请标准和审核机制，只是走流程，表现出严重的形式主义作风。第三，考核重前期轻后期。由于考核指标偏重前期，使得部分地区缺乏整体观，只重视短期的救助式扶贫，不注重长期的开发式扶贫，只注重短期脱贫成效，缺乏对建档立卡户的动态监测，对后期扶贫的重视不足，没有在技术、信息及教育方面提供后续服务，不能很好地防范返贫风险。第四，扶贫责任划分不明晰。由于责任不明晰，落实出问题了也难以追溯到确切的责任人。整体来看，对于扶贫工作，中央政府和地方政府之间、上下级政府之间、同级政府之间、各个部门之间的事权和支出责任划分不清晰，未能形成好的激励相容机制（左停、杨雨鑫、钟玲，2015）。具体来看，各级党委、政府主体责任不够具体细化，尤其是第一书记的职责落实还有所欠缺。我国目前大部分贫困人口都生活在农村，国家的扶贫政策落实主要在基层，对贫困群众最了解的也是当地的村干部和第一书记，但是部分地区第一书记责任不明确，走过场走形式，没有真正发挥第一书记应有的作用。第五，配套制度不完善。由于农村土地制度不合理，土地产权分割、流动性差，一方面致使产业用地供给不足，扶贫产业难落地，另一方面，困难居民无法获得资产收益。同时，由于社保制度不完善，异地搬迁的困难群众难以享受到同等待遇的社会保障服务，使得扶贫效果大打折扣。此外，金融制度、产业制度也有很多不合理之处阻碍扶贫政策落地。第六，财政资金支出效率低。目前财政资金的使用精准性、针对性不强，且呈现出碎片化的特征（辜胜阻、李睿、杨艺贤、庄芹芹，2016），致使资金支出效率低，进一步加剧了资金不足的问题，影响了扶贫政策的落实。

（三）政府与其它主体的合作机制不科学，社会力量难积聚

由于没有形成良好的合作机制，使得合作深度和广度均不够，合作不够协调，扶贫各方未能真正各司其职、各尽其责、各显其能、优势互补。从当前扶贫任务的艰巨性和紧迫性来看，任何一个问题的解决都不是单独一方能完成的。从责任主体来看，贫困群众的脱贫是政府的责任，也是社会的责任，更是贫困群众自身的责任。从能力禀赋来看，扶贫各方都有各自的优势和劣势，如果优势不能互补，扶贫就无法形成合力，更无法产生协同放大效应。政府是扶贫的主导，是协调各方的关键环节，但是目前，政府与其它主体的合作不够协调，致使其他主体的作用没有完全发挥出来。

第一，困难群众的主体作用未完全发挥出来。由于政府与扶贫对象合作不够协调，致使困难群众的主体作用未充分发挥出来。扶贫之重在于扶智和扶志，基层干部没有激发群众脱贫意识和积极性，即真正激发内生动力，让群众真正可以依靠自己的双手创造属于自己的幸福生活。有些贫困居民的根本问题不是贫困，而是落后，是思想观念落后。群众对脱贫认识不到位，脱贫意愿不强烈，出现上热下冷的情况。在产业扶贫和结对扶贫的过程中，群众积极性不高，出现干部跑断腿群众撇撇嘴的情况。部分群众会出现装病装穷，坐等政策饭的情况。部分“等靠要”贫困户思想既不积极，行动亦不主动，直接向干部索要资金和低保名额。要挖“穷根”，最根本的是要让居民形成劳动光荣、勤劳致富的理念。事实上，正是由于激励机制不到位，政府及社会其他扶贫主体没有动力去做好宣传、教育、沟通工作，更没有动力去激发困难群众的信心和斗志，只是流于形式，侧重于完成量化的指标，部分困难群众也没有动力脱贫，致使扶贫未能走进困难群众的心里。

第二，市场资源产业扶贫的基础性作用没有完全发挥出来。产业扶贫是精准扶贫的核心（刘建生、陈鑫、曹佳慧，2016），扶贫的长效机制必须是依据市场的力量形成稳定的产业，从而带动稳定的就业，在此基础上政府的各项保障和救助才有意义。但现在，部分地区扶贫过于注重短期效应，没有使长期效应和短期效应相配合，没有把每一个贫困群众纳入到市场化的扶贫产业中。虽然市场是产业形成的主导力量，但是由于扶贫产业的特殊性，没有政府的引导和支持，市场很难发挥其作用。正是由于合作沟通机制不畅通，政府没能很好地发挥引导和支持作用，基础设施等先行资本没有完善，致使各类实体企业难以进入，同时也导致银行惜贷。由于信息高度不对称，政府、实体企业、金融中介三方无法协调作用，最后使得扶贫产业只能原地踏步。

第三，政府与事业单位及其他社会力量的合作不协调。扶贫是民生问题的一个焦点，其实质是解决困难群众的就业、医疗、教育、养老等民生问题，但是很多民生服务的供给来自各个事业单位及其他社会力量。单就教育而言，为了解决困难群众子女的教育问题，政府需要与学校密切合作。举例来说，如果困难群众异地搬迁，其子女上学必须一并随迁，一定数额的学生数量增加对迁入地学校的工作开展将造成很大的影响，这意味着师资、住宿场地、教学设施等一系列资源的配套跟进，除了要保障这些学生的教学，还得保障这些学生的心理健康、安全问题等等。没有政府的支持，学校事实上独木难支。除此之外，困难群众的疾病治疗、卫生保障，也离不开政府与医院等机构的密切合作。事实上，除了客观的资金匮乏外，正是由于各种配合不够协调，使得扶贫所要求的民生服务供给不足、质量不佳。

三、扶贫攻坚政策启示

目前扶贫攻坚已进入深水区，一方面客观困难无法避免，另一方面主观制度设计仍待完善。基于以上分析，我们迫切地需要进一步加大扶贫力度，同时从政府自身的落实机制和政府与其它主体的合作机制这两方面入手，形成更加科学有效的制度体系。具体而言，笔者给出了以下几点政策建议。

（一）加大各项转移支付力度，重点向深度贫困地区、民生关键领域倾斜

第一，加大中央政府对贫困地区地方政府的纵向转移支付。进一步加大对贫困地区的一般性转移支付，在精准识贫的基础上重点支持深度贫困区域。同时，要进一步加大各类专项转移支付力度，重点支持贫困地区水、电、汽、网、水利设施、道路桥梁等关键领域的建设。此外，要积极拓宽扶贫开发资金来源，如继续完善福利彩票收益分配机制，进一步增加扶贫专项资金投入。

第二，加大富裕区域对贫困地区的横向转移支付。为了更好地让先富带动后富，在扶贫攻坚的关键节点，我们要进一步加大富裕地区对贫困地区的“横向转移支付”，继续深入探索地区间“互帮对子”等互助式扶贫模式，合理借鉴、推广成功案例的宝贵经验。

第三，加大企业、各类事业单位、各类社会组织以及广大群众对贫困地区、困难群众的转移支付。众人拾柴火焰高，我们要加大宣传力度，向社会传递共同富裕的发展理念，进一步强化企业的社会责任，特别是继续加强国企尤其央企对贫困地区的定点帮扶。此外，广泛推广结对帮扶模式，积极号召各事业单位、各类社会组织以及广大群众贡献扶贫力量。

（二）完善政府自身的落实机制，提升扶贫质量和效率

第一，优化奖惩考核体系设计。我们要适当减少速度类指标，增加质量类指标；要适当削弱过程类指标，强化结果类指标；要适当放松短期类指标，加强长期类指标。

第二，强化责任落实。整体来看，要完善各级政府之间、各个部门之间的财权、事权和财力的匹配机制，构建科学有效的激励相容机制。具体来看，要将责任细化到个人并强化问责机制，尤其是要强化党政一把手负总责的责任制和落实第一书记职责。

第三，完善配套制度。保障扶贫政策落地，要进一步深化体制改革，打破体制藩篱，尤其是完善与扶贫相关的农村土地制度及社会保障制度等配套制度，前者是为了盘活存量土地资产，增加和完善产业用地，促进贫困居民增收，后者是为了完善基本公共服务均等化，保障困难居民的基本权益。

第四，提高资金使用效率。宏观来看，中央政府要盘活各类存量资金，统筹预算资金，深化预算体制改革，降低财政支出的碎片化，提升财政整体支出效率。微观来看，各个支出单位要提升支出的精准性和针对性，把钱用在刀刃上，最大化有限扶贫资金的支出效用。

（三）加强政府与其它主体的配合，积极放大协同效应

第一，加强政府与扶贫对象的合作，引导和激励困难群众的主体作用。一方面要鼓励扶贫工作人员不仅仅在物质上扶贫，更要通过各种形式的宣传、教育和沟通使脱贫深入人心。另一方面，政府可对困难群众设置适度的奖惩措施，奖励勤劳脱贫的先进个体，惩罚不思进取的贫困户，让困难群众从思想上树立劳动光荣、勤劳致富的理念，并通过机制设计有效规避扶贫中的各类道德风险。

第二，加强政府与市场的合作，支持和引导市场发挥产业扶贫的基础性作用。政府与市场的合作最核心的交汇点就是形成稳定的扶贫产业，带动稳定的就业，从而实现从外生性扶贫向内生性扶贫的转变。为了形成扶贫产业，需要从三方面合作。在资金上，单纯的财政资金对于扶贫缺口无异于杯水车薪，因此要以财政资金为引导，以产业资金为主体，以银行信贷资金、保险资金为补充，可因地制宜地推广PPP模式，开辟政府与社会资本的创新合作渠道。在政策上，要财政政策先行，产业政策跟进，金融政策补充，其他政策配合。在信息上，要构建良好的沟通机制，如举办以“精准扶贫”为主题的多方会谈，邀请各级政府官员、国企及民营企业家、金融界人士、专家学者、一线扶贫工作者及困难群众代表等多方参与，加强信息交流和共享，相互理解，相互促进，降低信息不对称性，群策群力为扶贫把脉。

第三，加强政府与事业单位及其他社会力量的合作，提升民生服务供给质量。为了提高民生服务的供给质量，政府需要与学校、医院、天然气公司、自来水公司、电力公司等事业单位密切配合。由于实际情况千差万别，具体的合作方式需要具体情况具体分析，但是可以在政府扶贫开发领导机构的引导下协调各方力量，针对困难群众子女的教育问题、困难群众因病致贫和因病返贫问题以及水、汽、电的供给问题等，在多方沟通的基础上，给出针对性的解决办法。