浙江支持科普事业发展的财政实践及思考

严 琦 徐 越 王镓利

内容提要：科学技术的进步和普及是促进科技创新、推动社会进步的一个内在动力，也是实现中国从制造业大国向创新型国家转型的基础。浙江省长期以来贯彻“科教强省”战略，在推动科普事业发展方面，形成了许多具有很强的理论性、实践性、操作性的“浙江经验”。本文总结分析了浙江省财政支持科普的做法与工作成效，并在此基础上，对如何提高资金使用效率、提升科普工作的实际成效与公众感知度、促进全民联动的大科普环境形成等方面进行了思考并提出建议。

科学普及、科技创新是实现创新发展的两翼，为加快建成“创新强省”，浙江以系统化思维和联动式方法推动创新发展，狠抓科学普及薄弱“一翼”，不断加大科普投入①本文所指的科普投入，主要包含机构运行、科普活动、青少年科技活动、学术交流活动、科技馆站等方面的费用以及其他科学技术普及支出。具体涉及的支出科目为“206科学技术支出”下面的“20607科学技术普及”。，努力发挥政策最大效应，形成工作最大合力，营造良好的科普氛围，力促各项科普工作全面持续推进。新时期，为更好地发挥科普在“两个高水平”浙江建设中的助推作用，需进一步完善投入机制，找准投入重点，提升投入绩效，切实提高科普覆盖均衡度、工作成效及公众感知度，促进全民联动的大科普环境形成。

一、财政支持科普的做法和取得的成效

（一）政策体系不断完备

为推动浙江省科普工作的有序有效开展，财政切实发挥引导和保障作用，因时因势就科普的薄弱环节进行了扶持倾斜，就科普的重点环节给予了有力的保障支撑，构建了保障有重点、力度有强化、分配较科学的财政政策体系。纵观历年的财政科普政策，在2004年出台的《浙江省省级科学普及专项经费管理办法》统领下，分别于2014年、2016年围绕学术智力活动、省学会服务科技创新及科学素质提升，制定和完善了专项资金管理办法，引入了“因素法”分配原则，强化了资金的绩效考核，通过扶持重点的调整和分配机制的完善，有力支撑了浙江省科学普及工作。

（二）保障力度不断强化

一是财政在科普投入中居主导地位，市县政府主力地位凸显。据2016年《科技统计年报》统计，政府与社会全口径下年度科普经费为9.62亿元，其中政府投入7.23亿元（科普专项经费3.22亿元），占比达到75.2%，另有捐赠456万元、自筹资金1.86亿元，其他收入0.54亿元。政府投入中，省级占比约1成左右，并呈下降态势，市县的主力地位凸显。2017年省本级财政科普投入为0.96亿元，占全省财政科普投入的比重为12.4%，较2010年的13.6%下降了1.2个百分点。

二是财政科普投入总体呈递增态势。2017年，全省财政科普投入为7.76亿元，是2010年（4.34亿元）的1.8倍，净增3.42亿元，年均增长率达8.66%（同期财政支出年均增长率为12.96%）。

三是财政科普投入发展水平总体处于兄弟省市前列。2017年，浙江省科普投入占科技支出的比例为2.56%，居五省市第2位（山东省4.03%，上海市2.02%，江苏省1.29%，广东省0.80%）；人均科普投入达13.89元/人，居五省市第2位（上海市32.48元/人，山东省7.95元/人，江苏省7.03元/人，广东省5.94元/人）。以上两项数据均序列优于浙江省人均GDP（第3位）的排名，科普投入总体处于优势地位，与浙江省的经济发展水平相匹配。

（三）投入结构不断优化

一是四大主体支出更均衡。2017年，浙江省财政科普投入共计7.76亿元，其中科技馆站、机构运行、科普活动支出及其他科学技术普及支出分别为1.65亿元、1.75亿元、1.82亿元和2.31亿元，占比分别为21.27%、22.50%、23.39%和29.74%，四项合计支出占比高达97%，相较于2010年的四项支出占比17.82%、21.54%、31.10%和25.81%，占比更趋平衡（如图1所示），主体更为凸显。

图1 2010年与2017年浙江省科普投入分类项目占比

二是省与市县各有侧重。从省本级支出结构看，省本级侧重于科技馆场（38.51%）和青少年科技活动（6.32%），两项合计支出占比达到44.83%。2017年科技馆站建设支出1.65亿元，其中省本级0.37亿元，占全省该项支出的22.27%；青少年科技活动支出0.08亿元，其中省本级0.06亿元，占全省该项支出的74.75%，省本级成为科技馆站建设和青少年科技活动的核心统筹力量（如表1所示）。

从机构运行和科普活动项目的支出看，2010-2017年，省本级逐步减少，由43.13%降到34.69%。县市级在大致保持原有支出占比结构的基础上提高了各项支出占比的均衡度，但在其他科普支出项的占比提高了3.99个百分点，可见对于科普工作中部分项目的精准分类还存在一定困难（如图2所示）。

表1 2017年省本级与市县在不同支出项目中的责任承担情况

图2 2010年与2017年浙江省省本级与市县级科普投入分类项目占比对比

三是设区市科普投入与区域经济规模呈正相关。从2017年设区市的科普投入情况看，杭州市遥遥领先，投入近1.4亿元，规模远超第二梯队的嘉兴（8361千万）、台州（7999千万）、宁波（7834千万）、温州（6964千万）和绍兴（6282千万）。第三梯队的湖州（2674千万）、衢州（2568千万）、丽水（2070千万）和舟山（1080千万）科普投入量居于末三位。除了宁波科普投入低于经济发展规模外，各设区市科普投入量大致与其经济体量和经济发展水平呈正相关关系（如图3所示）。

另外，设区市科普投入与科技支出增长态势保持一致。2010-2017年，从科普投入年均增长率看，11个设区市中衢州（20.02%）、宁波（12.64%）、湖州（12.47%）居前3位，其中衢州突破20%，为全省科普投入增长最快的地区；台州、舟山的科普投入年平均增长率和人均科普投入年均增长率均不足3%，居于全省末两位。从图4三项指标的区域间走势图可见，科普投入及人均科普投入年均增长率态势基本一致；除杭州、舟山、台州等设区市外，科普投入及人均科普投入年均增长率与科技支出年均增长率也保持一致。但从11个设区市看，除衢州外，科普投入及人均科普投入年均增长率均低于科技支出增长率，且差距较大；基于设区市间经济发展水平、历史投入等原因，区域间科普投入发展水平不均衡。

图3 2017年浙江省各设区市GDP总量与科普投入量对比

图4 2010-2017年全省设区市科普投入增长情况

（四）科普投入成效明显

一是科普活动覆盖面变广。据统计，科技活动与受众人数保持增长。2012-2016年，浙江省科技协会系统科普活动由8420场次增长到14016场次，年平均增长率13.59%，呈现稳步上升趋势；受众人数由703.03万人次增长到835.77万人次，年平均增长率5.42%，平缓上升中略有小幅震荡（如图5所示）。

图5 2012-2016年浙江省科技协会系统活动与受众人数统计

二是公民科学素质不断提高。据统计，全省公民具备基本科学素质比例2010年为3.27%，2015年提高至8.21%，实现持续快速提升，且多年稳居全国省域前列。

二、当前科普投入工作中存在的问题

（一）科普投入力度偏弱，与其“两翼”地位不符

近年来，浙江省科普投入的力度偏弱，发展趋势偏缓。从财政科普投入强度看，2010-2017年，全省科普投入年均增长水平（8.66%）低于科学技术支出年平均增长率（13.98%）；科普投入占科技支出的比例逐年下降，从2010年的3.58%下降至2017年的2.56%，与山东2017年的4.03%相差1.47个百分点；人均财政科普投入逐年增长，从2010年的7.98元增长至2017年的13.89元，但与上海2017年的32.48元相比，人均少了近20元，一定程度上与其“两翼”地位不符，不利于保障科普发展工作的提质提量。

（二）地区间科普发展不均，科普之“普”施力不匀

目前，科普工作发展存在施力不匀的情况。从人均科普投入看，当前仍有6个设区市人均科普投入不足10元，其中最低的金华市人均科普投入仅5.15元，与最高的嘉兴市17.96元相比，不足其1/3。从人均科普投入增速看，杭州、嘉兴、绍兴在较高人均科普投入基础上仍保持了较快的增长速度，湖州、温州、衢州增速尚可但基础较差，金华始终在低位低速增长。地区之间科普投入发展不均体现了各设区市对科普工作的重视程度仍有较大差异，导致了科普工作先进地区和较为落后地区间的差距越来越大，这种差距与科普的“普”字精神相悖，对科普工作的推广成效和民众感受产生一定的负面作用。

（三）科普激励着力点失准，科技转化效应不足

当前浙江省科普投入主要采用因素法的专项经费或专项扶持资金的方式，对比科技创新及其成果转化主要采用的是引导基金或竞争性专项资金等，资金分配方式的竞争性不够，激励效果欠佳。另外，科普转化环节缺失激励，科技人员缺少动力对其成果进行宣传和科普转化，导致科技再加工的工作无法开展，大量科技创新成果无法输出成为提升全民科学素养、加强全民创新氛围和调动全民科研积极性的强劲动力。

（四）经费管理不够规范，绩效评价存在困难

以《浙江省学会服务科技创新及科学素质提升专项资金管理办法》为例，办法中要求对科普专项经费实行竞争性分配，项目评审过程公开、立项结果公开、项目经费使用公开，由省科协或委托第三方绩效考评，定期报送绩效评价报告。但办法制定以来，尚未进行过绩效考评。同时，当前科普经费投入主要集中在科协部门，而农业、医疗卫生、教育等部门均有一定的科学普及、推广类投入，这部分投入一般不列入“20607科学技术普及”支出功能科目。实际操作中容易造成部门业务经费与科普经费的混用，另一方面对于科普工作的实际支出难以统计确数，不利于实施规范的绩效评价。

（五）社会资本参与度低，多元投入机制尚未形成

科普工作作为一项全社会性的民生工作，政府应积极推进、大力支持，但更需要调动全社会各相关团体、组织、企业，乃至个人的积极性，以提升影响。根据《2016年科技统计年报》统计，科普经费中，政府投入占比75.16%，捐赠、自筹及其他收入占比不到1/4；其中科技活动周经费中政府投入占84.62%，企业赞助仅为15.38%。社会资本对于科普工作的参与度较低，社会组织缺乏对科普工作的全民投入意识，引导政策与激励机制缺位，多方协作效应与多元投入机制尚未形成。

三、优化科普投入机制的建议

（一）调整资金分配方式，明确市县主力地位

省对市县的科普资金分配，建议引入竞争性分配机制，激励引导各市县形成落实好科普各项工作，提升科普投入绩效，并藉此形成经费使用的良性循环。其中，对于不产生经济效益的科普工作，可以设置部分体现社会效益或社会公众感知度、满意度的指标来衡量其工作绩效。明晰各级政府科普的事权与支出责任，切实发挥市县科普投入的主体地位和科普工作的主力作用。强化顶层设计，统筹引导地方政府贯彻科普之“普”，根据地方工作实情，对科普发展较为薄弱的地区进行专项指导和经费倾斜，更好地体现科普工作的普惠性。

（二）精准施力，激励科技成果的科普转化

统筹科普投入与科技支出，使科普投入适应社会经济发展对科普投入的保障诉求。调整投入施力点，提高科普投入激励的精准度，重视科技与科普“两促进两提升”效应的提高，着力打破科技与科普间的转化壁垒。对科技转化环节，强化引导政策，设立专项奖励机制。如对积极转化科技成果、撰写科普文章、进行科普宣传、实现科技成果科普化的科技机构或人员，对其输出的科普成果进行评审，并给予一定奖励；对经过科技人员再加工后转为科技创新成果的科普案例，按照科技成果奖励的一定比例给予科普奖励，鼓励和引导科普工作做精做强。

（三）规范经费使用，实施绩效考核管理与绩效评价应用

加强对科普经费使用的规范管理，对农业、医疗卫生、教育等部门涉及到的科学普及、推广类投入，由各业务部门规范定义并制定划分规则，财政部门进行审核；对明显带有科普性质的投入应避免与业务经费混用，实现专项申报，统一纳入科普专项经费统计中，真实、完整、准确地反映科普经费使用情况。推进绩效考核的落地实施与绩效评价的应用，进一步制定科学规范的绩效考评细则，同时根据社会需求和科普工作的普惠均等原则，将公众满意度、科普活动和服务知晓度和覆盖率、科普投入均等化等方面的指标纳入绩效考核体系。经费使用单位定期汇报经费使用情况，由财政部门进行监督检查，科协或第三方机构实施绩效评价。加强对单位和项目最终绩效考评结果的应用，对于绩效考核表现不佳的项目负责单位，要求进行汇报说明、提出整改方案，并根据考评结果安排下一年度的专项经费预算。

（四）构建多元投入机制，撬动社会资本加大科普投入

提升财政资金对社会资本的引导撬动效应，对于建设科普教育基地或商业科普场馆、组织或参与科普活动的企业和其他社会组织，给予其投入额一定比例的补助。优化政策组合与合作关系，营造社会资本投入氛围。对于社会组织或企业用于科普研发或科普推广的成本和费用，允许按照一定比例进行税前扣除；对于从事科普相关产品或服务制造与销售的企业，以优惠价格向其购买产品或服务。加强科普工作的宣传力度，强化全民科普的氛围，提升全社会的科学创新意识。寻求与新兴平台和新兴媒体的合作，加大科普宣传的覆盖面，创新科普宣传的形式与手段。对于积极参与科普公益活动，推进科普工作发展的企业和其他社会组织，授予荣誉称号，建立示范案例，树立其正面的企业形象。引导多元投入机制的形成，使各类社会组织和企业均成为科普活动和宣传的主体，形成大联动、大协作、大科普的格局。