公共绩效评价行业发展研究——以江苏省常州市为例

江苏省常州市财政局课题组

内容提要：公共绩效评价越来越受到人们的重视，并逐步在我国公共管理中得到广泛应用和推广。党的十九大报告指出要全面推进绩效管理，中共中央国务院专门出台了具体的实施意见，建立以绩效为导向的预算管理机制已经形成共识，但其受制于评价的客观性、公正性和科学性。公共绩效评价行业是推进绩效管理改革的重要支撑，其执业水准甚至决定着这项改革的生命力。本文从公共绩效评价的价值目标出发，以江苏省常州市为例深入分析了当前第三方评价行业的发展现状、制约因素，并从政策引导、行业管理、市场激励等方面提出促进其发展的建议思路。本文分析角度独特，理论联系实际，虽然囿于常州一方，但对当下如何推进公共绩效管理改革具有普遍借鉴意义。

一、公共绩效评价行业发展背景

（一）公共绩效评价行业的缘起

公共绩效行业源于20世纪20年代英美发达国家的“第三方评价”，其实质是由政府以外的民间组织来评估公共绩效，即外部评价。我国“第三方评价”的实践探索较晚，2004年10月，兰州大学中国地方政府绩效评价中心对甘肃省政府进行政府绩效评估工作（兰州实验），开创了我国第三方评价政府绩效的先河。近年来公共绩效评价行业发展迅猛，初步形成了公共绩效评价新的业态和市场。如常州市从2006年进行财政专项资金的绩效评价试点，同时引入“第三方机构”开展评价工作，最初仅五六家机构参与绩效后评价，2018年通过公开招标，入围了30家评价机构，形成了第三方机构库，可受托参与全市的全过程预算绩效管理相关工作。

（二）公共绩效评价行业发展的制度依据

自2003年党的十六届三中全会第一次提出建立预算绩效评价的理念后，我国的公共绩效评价工作不断深入，“第三方机构”的角色定位、组织建设和运行机制不断健全。2011年4月2日财政部下发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），明确了绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法、绩效评价的组织管理和工作程序以及绩效评价报告的内容构成。2012年9月21日财政部印发的《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》明确提出要完善绩效评价主体，强化财政部门、预算部门绩效评价主体功能，探索引入第三方评价。2018年7月30日财政部发布《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42号），提出提高政府购买服务质量，规范政府购买服务行为，推进政府购买服务第三方绩效评价工作。2018年9月1日中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出可以组织第三方机构对各级财政部门的新增重大政策和项目预算审核独立开展绩效评估；可以引入第三方机构参与政府部门整体绩效评价和综合绩效评价。

（三）发展公共绩效评价行业的现实意义

绩效评价是公共绩效管理的核心，公共绩效评价行业执业质量决定着公共绩效管理的目标实现程度，发展公共绩效评价行业具有多重现实意义。

1.转变政府职能、提升公共治理能力的需要

党的十六届六中全会强调要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。建设服务型政府就是转变政府职能的目标。转变政府职能必须切实完善政府的经济调节和市场监管职能，必须努力加强政府的社会管理和公共服务职能。在服务型政府建设过程中，评价政府的绩效是非常关键和重要的工作。有效的政府绩效评价工作可以督促政府由传统的“管制型”政府向“服务型”政府转变，从而提高政府服务公众的效率，提升政府公共治理能力，提升政府在公众心中的公信力，进而实现社会稳定、民心安定。现代政府管理的核心问题是提高绩效。第三方绩效评价作为评价政府绩效的一种重要方式丰富了政府的考核手段和方式，运用科学的公共绩效评价手段，客观评价公共财政的经济和社会效果，并以此为依据指导下年度预算工作，使得政府在管理的各个环节中更加审慎地抉择和衡量，有效地制止政府行为中的无效现象和浪费现象，增强政府工作的针对性和实效性，提升了政府公共治理能力和水平。

2.优化资源配置机制、推进供给侧结构性改革的需要

通过公共绩效评价反映财政资金使用绩效和政策实施效果，政府获取财政资金的有效信息，使政府决策者能够聚焦国民经济社会发展目标，让市场在资源配置中起决定性作用，同时使有限的财政资金能够得到科学配置与合理运用，节约了财政资金，缓解资金供求矛盾，优化资源配置机制，实现公共资源的有效配置。同时财政专项资金的支出行为也是一种非常重要的政策工具，政府专项资金支出连接着供给、带动着需求，能够引领市场、改变市场，可以作为供给侧改革的重要抓手。通过对财政专项资金的评价，正确引领专项资金向绿色、创新等产业倾斜，促进产业结构调整，可见公共绩效评价也是推动供给侧结构性改革的需要。

3.强化预算约束、建立现代财政制度的需要

新修订的《预算法》强调了注重绩效的原则，党的十九大强调要加快建立现代财政制度，提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的目标任务。公共绩效评价是全面绩效管理闭环体系中的一环，通过对公共绩效评价，优化预算配置，要求各级政府在公共财政资金支出、实施公共政策时要达到预期的目标，并将目标实现程度与以后的预算分配、政策调整相挂钩，形成有力的约束力，以抑制部门之间普遍存在的争资金、上项目、出政策的需求冲动，抑制申报预算绩效目标的浮夸风，建立正确的激励奖惩机制，减少无效和低效支出，有效缓解预算收支矛盾。公共绩效评价行业的发展推动了我国全面绩效管理的发展，强化了治理绩效观念，提高了财政资金的管理效能和使用效益，对深化财税体制改革、建立现代财政制度发挥着重要作用。

二、当前公共绩效评价行业的现状及发展瓶颈

（一）行业现状

据不完全统计，全国参与绩效评价的中介机构以及科研院所等数量近万家，包括会计师事务所、资产评估事务所、税务师事务所、律师事务所以及各种咨询机构和科研机构等。常州有30家机构为政府绩效评价第三方定点服务商，根据调查显示，当前该行业现状主要呈现出以下特点：

1.尚未分化形成专业的行业类别，但发展前景被看好

目前从事公共绩效评价的机构多为“兼职”，尚处于行业细分的前期阶段。常州市30家服务商中会计师事务所23家、院校1家、社会咨询机构6家，其中仅2家将绩效评价作为主业发展；仅1家从事绩效业务的人员占比超过50%，为80%，最低的占比仅8%。但在未来是否愿意投入较大力量从事公共绩效评价业务选项中，非常愿意的占比高达77.27%，仅9.09%表示不大愿意（无所谓），表明对该行业发展前景普遍看好。

2.公共绩效评价行业市场激励不足，导致行业投入意愿不强

对行业机构来说，市场是最好的风向标，虽然普遍看好行业前景，但当前市场份额有限，难以形成有效激励。2016-2018年，由常州市财政局委托第三方实施的重点评价和自评价抽查项目数分别为10个、25个和27个，三年累计仅有500万元左右的支出，这与上海上千万的市场份额差额巨大；近三年有12家机构未参与过公共绩效评价业务，从事公共绩效评价业务年收入在50万元以内的占比达77%；在从事公共绩效评价业务中存在的主要问题选项中，有77.27%反映费用较低，有40.91%对当前的收费水平不太满意。

3.专业人才比较紧缺，没有反映业务能力的资质证明

由于公共绩效评价目标的多样性和评价标准的复杂性，对从事该工作的要求较高，从业人员水平参差不齐。常州市30家服务商中从事过绩效评价业务的不到300人，持续从事的更少；项目负责人多由高级经理及以下级别的担任；有95%以上的机构希望增加业务辅导和交流。目前国家没有专门针对公共绩效评价业务的执业资格认定，仅上海市公共绩效评价行业协会在组织开展绩效青年学者训练营，并发放绩效评价（初级）水平考试合格证书。

4.评价报告整体质量不高，影响了评价结果的转化应用

由于公共绩效管理行业还未成规模和有效竞争，参与评价业务的机构在资源投入上极为有限，相关人才队伍建设滞后，加上公共绩效评价的指标体系建立、评价方法都有较强的技术要求和行业缺乏评价报告质量控制机制等因素，在实际工作中，绩效评价报告整体质量一般，问题和建议容易浮在表面，评价结论的权威性不够。因此，在推进评价结果转化应用上缺乏底气，很难将评价结果与预算分配、政策调整进行硬性挂钩。

（二）发展瓶颈

1.支持行业发展的政策制度不健全

政策和制度保障是公共绩效评价行业参与公共绩效评价的基石，是公共绩效评价工作高效、规范运行的必备条件。目前在全国范围内关于公共绩效评价的相关法律规范对参与公共绩效评价第三方机构的评估主体及地位、权利义务等未明确界定，公共绩效评价机构与财政部门、预算部门以及资金使用部门之间的责权利未清晰划分。虽然第三方评价机构有资料账簿调阅权，但由于法律地位缺乏制度性的保障，在开展评价工作过程中难以得到被评价单位的配合和认可，有一定的抵触情绪。评价机构的绩效评价有效性和权威性受到质疑，评价的独立性和公正性难以保证，法律关系清晰、高效通畅的公共绩效评价环境还未形成。2013年江苏省颁布《江苏省预算绩效管理委托第三方评价暂行办法》（苏财规〔2013〕34号）、2015年常州颁布《常州市财政局关于规范预算绩效管理第三方机构库使用管理的通知》，2018年再次修订，常州地方性有关公共绩效第三方评价的文件，多就第三方机构的选聘条件及程序、评价工作的一般性流程进行规范，对第三方机构的法律地位、权利义务关系等方面的界定有待完善。

2.评价机构的专业定位不准

现阶段，参与公共绩效评价的第三方机构庞大，多以会计师事务所为主，评价工作具有较重的审计特征，专业调研机构市场调研能力偏强，高校、研究机构理论分析能力偏强，不同类型的评价机构各有优势，但普遍对公共绩效管理和财政支出绩效评价的专业性认识不够，在一定程度上偏离了绩效评价的本质。我国目前还未形成以“专业”从事公共绩效评价为主的市场，各机构的专业定位还不够精准。因此需要提高评价机构的准入制度和标准，促进评价机构精准专业定位。关于评价机构具备哪些基本条件才能参与公共绩效评价工作，目前没有清晰明确的法律依据。比如《湖北省第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》规定，第三方应该依法设立并具有相关行业管理部门认可的专业资质，具有一定规模且结构合理的专家支持系统，设立时间三年以上并且最近三年的经营活动中未受到行政处罚和行业处罚；《江苏省预算绩效管理委托第三方评价暂行办法》规定，第三方应具有独立承担民事责任的能力，具备相关行业管理部门认可的专业资质，以及良好的业绩和信誉以及具有履行合同协议所必需的设备和人力资源，以及开展绩效评价的专业水平和能力。第三方机构的准入制度存在地域性差异，并且对相关领域的专业资质没有形成一个具体的衡量标准。

3.评价机构的队伍建设及人才培训机制滞后

随着全面预算绩效管理的推进，我国各类公共财政支出的绩效评价具有范围广、专业性强、政策差别大、数据采集难等特点，如常州市2018年实现了所有专项资金的全覆盖，涉及到工业、农业、服务业、民生、社会事业建设等各个方面。从事公共绩效评价工作不仅需要评价机构具有公共管理、资产评估、财务会计、数学统计及法律知识，能熟悉运用绩效评价指标模型，有较强的综合分析能力和组织协调能力等，还需要对公共政策有较深入的了解。而第三方评价机构往往是某一领域的专业机构，不能完全适应对各类专业性支出指标进行综合性评价的要求，在评价非本机构专业领域范围的评价项目时，其难以体现评价的专业性。由于现阶段公共绩效行业处在起步阶段，还未形成健全的行业体系，缺少系统的后续培训和继续教育，从业人员的专业素质提升缓慢。

4.评价指标体系和评价方法有待完善

评价指标体系是衡量公共支出（政策）绩效的“标尺”，其标准的科学性决定着评价结论的准确性、权威性。建立适合于评价标的的指标体系技术难度较大：一是绩效评价以目标为导向，而众多公共政策、项目的目标较为模糊、抽象，定性的多、定量的少，很难提炼出适合的效益类指标。二是对公共服务的标准鲜有规定，目前仅个别领域国家出台了相关标准，如基本公共卫生服务，其他众多项目无法建立相对统一、可横向比较的指标体系。三是缺乏衡量结果高低的标准值，往往和评价标的历史数据去比较，评价标准值人为干扰较多。四是在权重设立上随意性较大，存在“结果导向”，即有利于实现的权重较大，反之则小。另外在制度层面上我国并没有规范的绩效评价指标结构框架，公共绩效评价标准、评价口径标准不统一，没有进行固化，使得评价结果缺乏可比性。

从评价方法上看，公共绩效评价方法分为定量和定性方法。定量方法包括主成分分析法、层次分析法、数据包络分析法、模糊数学分析法、神经网络分析和遗传算法等。定性方法主要运用主观打分的方法，对一些无法量化和无法获得数据的绩效指标作出评价，包括专家打分法、公众调查等方法。先进的分析方法和模型运用不够广泛，影响了评价结果的质量。

5.评价机构自身条件影响行业发展

公共绩效第三方评价机构自身条件和状况影响行业的发展和壮大。首先第三方评价机构是随着政府管理的需要由民间组织自发形成，由于起步晚、成长时间短，自身处于不断的摸索中，无论是业务的专业性还是组织结构的成熟度均未完全定型。其次第三方评价机构前身缺少与政府的合作经验，对政府事务的参与度较低，在公共绩效评价工作中对政府的依赖性过高，缺乏应有的独立性。第三，各评价机构自身的资源、专业技术能力、市场开发能力差异较大，影响公共绩效评价市场的拓展和业务的扩张。

三、促进公共绩效评价行业发展的建议

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求：力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，预算绩效管理必将迎来飞速发展时期，对于第三方参与绩效管理的需求和要求也会越来越高，只有政府层面和第三方机构共同努力，才能确保公共绩效评价行业和成效双丰收。

（一）培育第三方机构参与绩效评价市场

市场供需不足是目前制约公共绩效评价行业发展的关键因素，一年一度的绩效评价业务，屈指可数的第三方评价队伍和专业人员，难以支撑公共绩效评价行业的生存和发展。因此，从需求方面，政府部门应该扩大公共绩效评价规模，实现三大转变：一是把现有的绩效评价业务向事前绩效评估、事中绩效跟踪和事后绩效评价延伸。二是由财政部门委托为主，预算部门委托为辅，转变为财政重点评价、预算部门自评价和对下属单位的绩效评价、人大和审计的绩效监督全方位，并由市级部门向区级、乡镇延伸。三是由一般公共预算项目支出绩效评价为主向四本预算全覆盖绩效评价转变，并拓展部门整体支出、政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务等项目。从供给方面，公共绩效评价第三方机构应进一步甄选和扩容，让更多有能力、有意愿的第三方机构和人员参与进来，建立行业自律组织和专家库，加强第三方机构的交流合作，实现单打独斗向合作共赢的转变。

（二）完善公共绩效评价第三方机构管理制度

一是完善公共绩效评价第三方准入机制，在现有政府购买服务建立第三方机构库的基础上，根据绩效管理工作推进和业务需求，逐步探索建立标准化、规范化、科学化的资格认定机制，推动公共绩效评价第三方机构有序发展。二是完善公共绩效评价第三方委托合同管理，进一步理顺政府部门等购买主体与公共绩效评价第三方机构的政府购买服务行为，细化第三方机构的评价权利和义务，保证第三方机构评价的合法合规性，促进第三方机构独立客观公正开展评价，确保公共绩效评价质量。三是完善公共绩效评价第三方机构考核机制，一个行业的不断发展必然伴随着优胜劣汰，才能良性循环，因此必须加强对第三方机构的考核管理，将能力不足、意愿不强的第三方机构剔除出公共绩效评价队伍，对评价能力强、质量高的第三方机构优先委托，滚动管理第三方机构，促进公共绩效评价第三方机构发展。四是完善公共绩效评价经费保障机制，规范第三方机构绩效评价费用给付标准，建立评价质量与合同金额挂钩机制，充分调动第三方机构参与公共绩效评价的积极性和主动性，有效支撑公共绩效评价行业发展。此外，对第三方机构进行评级认定。通过对第三方机构参与绩效评价行为的监管和考核，对第三方机构服务能力和质量进行分级评定，优胜劣汰，促进第三方机构和组织的良性发展。

（三）优化公共绩效评价流程和技术方法

一是完善第三方机构绩效评价流程，现有《财政绩效评价操作规程》将绩效评价分为项目确定、第三方机构选聘、前期准备、满意度问卷调查、评价方案设计、数据复核、评价报告撰写、评价报告反馈等八个阶段，对各个阶段的工作进行了概况说明，但面对良莠不齐的第三方机构来说，绩效评价流程需要进一步细化，形成标准化规范化的文本，同时，逐步建立事前绩效评估流程，事中绩效跟踪流程，形成全过程流程管理。二是创新公共绩效评价定性和定量分析工具使用，借助常州市预算绩效管理信息系统，综合运用线性回归、抽样分析、DEA分析、AHP分析、关联度分析、主成分分析等数据分析模型，深入发掘数字背后的深层次原因，不断提升公共绩效评价质量，强化其在政府公共管理中的话语权。三是优化绩效评价指标框架和标准体系，在现有的绩效评价指标体系框架范围内，降低绩效目标对评价结果的影响，给予第三方机构更多的自主权，让第三方机构充分发挥自己的专业特长，架构契合实际的评价指标体系。四是建立健全第三方机构参与公共绩效评价的质量标准体系。包括公共绩效评价本身的指标、标准、社会调查、分析方法和报告等，客观评价第三方机构评价质量，规范第三方机构管理。

（四）强化公共绩效评价机构队伍建设

公共绩效评价行业的发展离不开第三方机构自身的发展，否则就是无源之水无本之木。一是要加深对公共绩效评价的认识，形成参与公共绩效评价的强烈意愿，愿意投入人力、物力来开展公共绩效评价工作，并将其作为本机构后续发展的重点方向之一。二是要加强人才队伍建设，第三方机构选聘能力强、道德优、水平高的执业人员参与到公共绩效评价中来，从绩效评价理论知识、方式方法运用、指标体系建设、报告撰写等多角度持续开展培训，不断提升公共绩效评价队伍整体素质，保持团队的稳定性，满足多样化、长时期的评价需求，同时，在内部培养的基础上，可以采取兼职的方式，从政府、高校引进一些专业人才，支撑公共绩效评价业务的开展。三是要完善内部控制，第三方机构要逐步构建公共绩效评价内部控制制度，从人员管理、质量控制、风险控制等多个角度制定规范化流程，不断提升自身参与公共绩效评价的能力和水平。四是要加强行业自律，建立完善行业协会组织架构，从促进公共绩效评价机构业务交流合作和信息共享、加强行业内部培训，防止恶意竞争、建立行业自律惩戒机制等方面加强管理。

（五）形成公共绩效评价的社会共识

一是加强绩效文化建设，充分利用各类新闻媒体、政府网站、微信、微博等平台和手段，积极宣传公共绩效评价，扩大社会影响力，提高普遍认同度，普及绩效管理理念，让政府部门和社会公众了解绩效、认同绩效、参与绩效，实现绩效管理工作政府主导与社会监督的和谐共振。二是提升民众公共绩效评价参与意识，通过满意度问卷调查、意见征询等形式，让更多的社会公众参与和关注公共绩效评价，形成社会各界全力支撑的公共绩效评价“土壤”。三是推进评价结果公开，预算公开是建立和实施全面规范、公开透明的现代预算制度的重要抓手和推动力，预算执行效果是预算公开的重要内容。通过推进评价结果公开，有利于提升第三方评价质量，保障社会对公共政策、资金、项目实施情况的知情权和监督权，从而推进廉洁勤政务实高效的阳光政府建设。

四、结 语

随着国家对全面实施绩效管理改革的深入和社会对公共绩效管理事务的关注，公共绩效评价行业将遇到前所未有的发展机遇。打铁还需自身硬，第三方行业机构应充分利用现有政策环境，切实提升执业水准，用高质量的评价报告服务公共管理部门、服务社会公众，通过积极作为奠定自身应有的社会地位，为行业发展赢得更广阔的空间。