关于提升财政库款管理效能的思考

缪臻彦

内容提要：本文首先介绍了浙江省财政库款管理的总体情况，结合国务院相关工作部署要求，对省厅强化市县库款管理约束的主要举措，以及舟山市提升库款管理效能的主要措施进行梳理，针所取得的经验和不足，并提出提升库款管理效能的核心思想应为“明确目标、突出重点、多管齐下、强化监测”，以及具体措施与建议。

财政库款是各级政府履行职能的物质基础与资金保障，是预算执行成果的集中体现和财政管理水平的综合反映。保持合理库款规模，提升库款管理效能，是落实党中央国务院决策部署、实施积极财政政策、保证宏观经济稳定、发挥财政支持服务稳增长大局的必然要求。近年来，浙江省始终将库款管理相关工作摆在突出位置，通过加强组织部署与建立完善机制等方式对市县财政部门科学精准施策，在前几年管理逐步深入的基础上继续强化对市县财政库款的管控约束，进一步激发市县财政部门库款管理的主动性。

一、浙江省库款管理总体情况

2018年下半年以来，全国财政库款始终处于较高水平，10月末全国财政库款余额高达5.29万亿元，创历史新高；与此同时，又有一些基层财政库款保障水平偏低，10月末库款保障水平低于0.3倍的县区共787个，其中低于0.1倍的县区共275个，财政库款在地区间、级次间的分布不均。2018年11月14日，财政部国库司召开库款管理工作会议，重点传达了李克强总理在中国人民银行关于2018年1-3季度全国国库资金运行分析报告专报信息上的批示精神，并对10月末库款规模超过2000亿元的粤、沪、浙、苏等7个省市进行督导，要求以硬措施、强力度、高标准做好存量资金盘活和库款统筹平衡工作。

2018年1-10月，浙江省（不含宁波，下同）库款规模总体偏高，平均月末库款余额逼近2000亿元大关，库款保障水平略高于财政部设定的0.6倍目标区间，其中7-10月受财政收入较快增长、地方政府债券集中发行等因素影响，全省库款余额连续4个月超过2000亿元。由于2017年上半年库款规模基数较低，库款余额同比增幅则呈现阶梯式收窄趋势：1月库款余额同比增幅居80%以上高位；2-4月迅速回落至40%-50%区间；5-6月进一步缩小至30%-40%区间；7-9月继续压缩至10%-20%区间；10月首次降至10%以下。浙江省库款管理面临较大难度，但在省财政厅（以下简称“省厅”）加快预算支出执行进度和地方政府债券拨付使用、加大暂存暂付性款项清理力度、加强市县库款管理约束、有序开展国库现金管理等一系列措施组合作用之下，全省库款管理工作取得了一定成效。

二、省厅强化市县库款管理约束的主要举措

（一）完善库款管理考核通报制度

自2015年9月起省厅要求市县财政部门将库款保障相对水平压降至1倍之下以来，2016年5月起参照财政部库款考核办法建立启动月度考核通报制度，2018年3月起修订实施更加严密精细的库款管理综合评分指标体系，修订后的评分指标体系突出三点变化：一是严化库款管理考评指标，库款保障相对水平（月末库款余额/月均库款流出额）目标区间由0.3～0.8倍进一步收窄至0.3～0.6倍；二是强调库款流入流出的适配性，增加了一般公共预算支出收入比、政府性基金预算支出收入比、库款保障水平变动等评分指标，进一步引导市县加强库款运行全过程管理；三是评分排名方法从原来的简单按序排名改为按区间进行分段排名评分，提高了评分的合理性。

（二）健全预算执行支出进度考核通报制度

省厅于2017年6月印发财政收支考核暂行办法，每年4-12月份对市县财政部门财政收入质量、预算执行支出进度、盘活财政存量资金情况进行按月考核，次月通报。2018年5月废旧立新印发财政预算执行支出进度通报办法，将原“财政资金存量盘活”考核公式拆分为“盘活一般公共预算结转结余”“盘活政府性基金预算结转结余”“盘活部门预算结转结余”三个考核公式，并要求报送地方财政运行分析，引导市县进一步加强存量资金清理力度，提高财政运行分析研判水平。同时，将预算执行进度、盘活财政存量资金、国库库款管理纳入对市县财政部门的财政管理绩效综合评价体系。

（三）依托考核制度建立“双挂钩双约谈”机制

一是将转移支付资金调度与预算执行支出进度、地方库款规模挂钩，对于库款保障水平过高地区，适当暂缓资金调度，对于预算执行支出进度较快地区，适当加快资金调度，对于月末库款保障水平超过1.0倍的地区，除暂停资金调度外，还要求其将超过月均支付流量1.0倍以上部分库款上划省级国库；二是建立预算执行支出进度约谈、库款管理约谈机制，对于在预算执行支出进度通报或库款情况通报中连续三个月排名后十位的市县，省厅将约谈相关市县财政局长；对于预算执行支出进度通报分项进度排名后十位或连续两个月库款情况通报排名后十位的市县，应向省厅提交有针对性的整改方案。

（四）调整财政资金留解比例

自2018年1月1日起，以地方上划中央增值税、消费税为基础，对20个市县调减财政资金留用比例或调增财政资金上解比例，将人民银行国库中央预算收入日报表的“国内增值税”与“国内消费税”合计数乘以核定留解比例，从省级预算收入日报表中的“返还性收入”科目划出，转入市（县）级预算收入日报表对应科目，使财政库款在省级与市县级国库结构分布发生变化，提高了相关市县财政库款收支均衡性，也在一定程度上削弱了应对大额支付需求的保障能力。

（五）强化库款运行监测与分析

一是要求每月20日库款余额比上年月均库款余额增长20%以上的市县及时向省厅报送库款余额增长原因、拟采取措施、月底库款余额预计等情况，以便省厅及时监测市县库款余额变化，将库款余额控制在合理规模；二是要求各市县结合经济财政运行和库款监测统计等情况，进一步加强库款运行分析，从2018年起，由按季改为按月报送库款情况分析，提高对库款运行的整体把控；三是推广布置财政部开发的国库库款统计分析系统网络版，目前完成全省用户CA认证与数据测试工作，该系统正式上线将进一步提高国库库款数据填报、汇总和分析效率。

（六）设置预警防范支付风险

一是对于库款保障水平低于0.3倍的地区，要求其制定风险预案防范库款支付风险，其中低于0.1倍的地区，要求以财政部门正式文件形式将风险预案等情况向省厅作书面汇报；二是从2018年7月份起，在月度库款考核中新增扣分项，对因库款保障水平低于0.3倍被财政部点名的地区，当月库款考核扣减三分（被点名的市辖区扣所属设区市的分），从而督促库款保障水平较低的市县密切关注库款动态变化，促进设区市提高资金调度科学性。

三、舟山市提升库款管理效能的主要措施

（一）建立全市库款调度“一盘棋”机制

自2012年起，浙江省对岱山县、嵊泗县的财政体制相关职能委托给舟山市管理①《浙江省人民政府关于舟山市财政体制问题的通知》（浙财函〔2012〕186号）。，体制结算与资金调度均由省算到县，并入舟山市本级，列明其中数，再由舟山市下达至两县，从而赋予了舟山市更大的资金调度空间，需求导向型的全市库款调度“一盘棋”机制以此为基础建立：由市财政通盘考虑规模、流量、进度等因素，结合调度频次与调度力度的调整，使库款在全市各地区间、各级次间的结构分布实现统筹平衡。

一是精准向上申报全市需求，由过去被动接受省拨调度款改为每月分两次统计全市库款流量情况，预测月末库款余额与月末库款保障倍数，向省厅申报转移支付调度资金需求意向；二是及时向下统筹调度库款，原则上每月对县区统计调度资金需求两次，根据预算支出执行进度、预算指标下达情况、上月库款考核结果适当调整转移支付资金拨付进度和频率，对于财力有限库款紧张的县区，为保证项目尽快落地，根据项目缓急程度适当加大库款支持力度；三是快速保障应急需求，为确保民生领域资金按时拨付到位，对于县区抗台、防汛、扶贫等突发性资金需求启动应急通道，快速响应，即时保障，依托资金申拨电子化系统将调度款于申请当天拨付到位。

（二）建立内部联络与大额支付需求预告机制

保持较高支出强度是实施积极财政政策、落实重大决策部署的重要方面。为保障年度预算顺利执行，预算执行局与各相关业务处加强联系，密切配合。一是加强内部联络与数据反馈，加快预算分解下达进度，每月中旬由预算执行局统计一般公共预算支出、政府性基金预算支出进度，对于支出进度较慢的专项，由预算局加快指标下达，对于支出进度较慢的部门，由业务处督促预算单位加紧组织项目实施，对预计当年不能形成支出的预算及早收回，并在下年安排预算时采取一定的惩戒措施；二是建立大额库款支付需求预告机制，由于月度最后一次向省厅申请转移支付资金调度时间为每月中旬末，每月下旬全市无法新增省级调度资金补充库款。为避免对下旬库款支付形成压力，各业务处指标下达时点尽量前移至每月下旬前，下旬前下达指标有困难的，为提高库款收支的适配性，由业务处将下旬大额库款支付需求数（5000万元以上）预告预算执行局，下达指标数存在较大不确定性的，于确定当日告知，每月下旬以后新增的突发性大额库款支付需求，预算执行局在预计库款目标范围内尽力保障，超出库款目标范围的于次月初保障。通过明确职责分工、加强信息反馈、优化执行流程，有效强化支出执行进度管理，提高资金拨付速度与效率。

（三）开发出让金管理系统加强对重点项目的流量测算

10月末，全省市县级土地出让金结存占市县级库款余额的比重约为40%，其中宁波市土地出让金结存占全市库款余额的比重为62%，约为全省平均水平的1.5倍，土地出让金结存较高是宁波市库款规模较高的首要原因。为提高本岛片区出让项目管理效率，宁波市实行市区土地出让金一体化管理，市辖两区土地出让金的收支均纳入市级预算，资金缴库与清算拨付均通过市级国库，其出让金结余也留存在市级国库。为准确预测重点项目对库款流量的影响，市财政局联合市国土资源局开发了土地、采矿权出让金管理系统，设置缴库管理、成本清算、分成结算、进度查询、资金拨付等模块，在逐步加强与国土、矿管等部门业务沟通，加快出让金拨付进度的同时，及时掌握出让金总体规模、入库时间、支出时间等重要信息，大幅提升了市级库款预测的精准度。

（四）开发库款月报审核模板，提高报表质量

库款月报是财政国库管理工作的基础，是省厅库款考核通报的数据来源。市本级财政强化数据收集整理，开发了库款月报审核模板，与财政收支月报、总预算会计账套等进行数据链接，严格数据审核校验，按时报送月报信息，重点履行库款月报数据审核职责，确保全市汇总月报数据准确、报送及时，杜绝数据信息失真、报送迟缓拖沓等问题。对省厅按月印发的库款考核通报文件中提出的有关管理要求，均做了相应的部署落实。

（五）建立预算编制与项目执行率挂钩机制

强化执行结果与预算编制相结合，若单位年初预算安排的项目执行率为50%—80%，市财政在次年预算安排专项时按不高于上年预算数的80%予以保障，项目执行率低于50%的，次年预算安排按不高于上年预算数的50%予以保障，缩小了部门预决算差异，提高了预算编制的科学性。

四、提升库款管理效能的建议

库款规模是财政收支运行的最终结果，其反映出的问题不仅在库款管理本身，更是在财政管理的各个方面、各个环节。因此，提升库款管理水平，必须要跳出国库，从全局视角分析原因，找出症结，对应施策，多方发力。笔者尝试提出加强库款管理工作的建议，但任何建议的采纳应用均需遵循因地制宜原则。结合实践，提升库款管理效能的指导思想可以概括为“明确目标、突出重点、多管齐下、强化监测”。

“明确目标”是指以加快预算支出执行进度为首要目标，加强预算编制管理，不断提高预算编制的完整性、准确性与精细化水平；强化预算执行管理，提升预算执行的刚性和与年度预算的匹配性。

“突出重点”是指要特别关注地方政府债券发行时间与规模，加快公开发行置换债券置换出库节奏，加快新增债券预算调整方案报同级人大常委会审批流程，发挥债券资金效益；关注土地出让金的缴库与拨付，缩短清算周期减少资金滞留。

“多管齐下”是指“收、调、控、清、消”措施要相互结合。“收”是对于结转两年以上的专项资金、每一项政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分、预计当年不能使用的资金，一律收回统筹安排；“调”是对于收回的结转结余资金，加大整合力度，抓紧安排使用，按规定程序调整资金投向支持亟需资金的领域，防止形成二次沉淀；“控”是严格控制新增财政对外借款，控制其他暂付性款项的增量，防止占用库款影响预算执行；“清”是加大暂存暂付款项清理力度，加快财政存量资金形成实际支出的速度；“消”是加大国库集中支付结余消化力度，积极消化存量，避免资金长期留存国库。

“强化监测”是指依托信息系统等载体，加强数据的采集、测算、监控与分析能力，可先以月度库款总量变化与结构分布为基础，分析重点事项对当月库款流量与规模的影响，再研究年度各月库款的总体走势，分析峰谷月份影响库款流量的关键要素，在此基础上，可以结合近三年的库款数据，研判本地区财政库款的运行态势，从易到难，由浅入深地抓重点、抓特征、抓规律，提升财政库款监测分析水平。