绩效评价结果应用于部门预算编制的研究

姜爱华 卢 真 孙 欣 郝晓婧

内容提要：我国明确提出要逐步建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理体制。新《预算法》更是强调在预算编制时要参考“有关支出绩效评价结果”。但在实践中，我国尚未真正将绩效评价结果与预算安排衔接起来。本文对我国绩效评价结果应用于部门预算编制的问题展开研究，深入分析其阻碍因素、国际经验、并从近期及中长期两个角度，分析了可操作性的改革路径。本文发现只有通过对部门预算绩效的评价，才能更加有效的看出预算资金和资源分配的合理性、合规性和有效性，才能更好的将绩效评价结果运用于预算编审。因此，在近期完善以项目为基础的财政支出绩效评价的基础上，我国中长期改革应转向部门整体支出绩效评价。

财政支出绩效评价是公共财政管理改革的重要内容，是提高财政资金使用效益的关键环节。近年来，我国不断推进财政支出绩效评价工作，基本建立了从绩效评价对象和内容设定，绩效评价目标的确定，绩效评价指标、评价标准和方法的选用，到绩效评价结果应用等在内的完整的绩效评价工作体系。但从预算管理实践看，绩效评价结果的应用仍然是一个薄弱环节。

从理论上来说，绩效评价结果的应用应该有三个方面：一是改进项目管理，二是进行绩效问责，三是应用于预算决策。但我国目前由于绩效评价结果质量不高、缺乏权威性，评价结果应用缺少制度保障等原因，绩效评价的结果应用主要局限在加强资金监控及提高项目管理水平上。对此，国务院45号文①《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），文件来源：中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm。以及新《预算法》都进一步强调，要加强绩效评价结果在预算编制中的应用。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）指出，“加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”；2015年开始实施的新《预算法》，第三十二条提及，“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”。2018年3月，时任财政部部长②时任财政部部长为肖捷。发文《全面实施预算绩效管理提高财政资源配置效率》①肖捷：《全面实施预算绩效管理 提高财政资源配置效率》，北京：中共中央党校学习时报社，2018-3-16。，再次强调应强化绩效成果应用，建议“建立绩效目标和绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制”。2018年9月发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中又提出要“开展绩效评价和结果应用”。

因此，如何将绩效评价结果应用于预算编审，使上一年度的财政支出绩效评价与下一年度的预算安排衔接起来，让预算绩效管理工作形成闭合循环，更好地提高财政支出效益，是一个值得研究的问题。

一、相关文献综述

20世纪初，西方国家就逐步开始了对财政支出绩效的研究（Nick Hanley et al.1999），研究领域涉及绩效评价的原则、方法、指标体系、结果应用等方面。1993年《政府绩效和结果法案》（GPRA）公布后，美国联邦政府致力于加强绩效信息在预算和管理中的使用。2001年，布什政府实施“总统管理计划”（President’s Management Agenda），推出项目评级工具 PAPT（the Program Assessment Rating Tool），明确将绩效信息导入预算决策过程。关于预算决策中绩效信息的作用，部分学者表示了积极的观点。Weiss&Bucuvalas（1980）指出，即使绩效信息不能导致政策结果的变化，但它可以起到一个明示的作用，即能够提高预算讨论的质量。Broom（1995）研究了美国佛罗里达州、明尼苏达州等五个州的绩效信息应用，发现即便绩效信息并未被直接用于项目拨款的决策，但人们已经形成关注绩效的习惯，有助于绩效政府的形成。Jonathan&Carl（2007）强调要制定支持组织绩效计划的预算决策，年度绩效计划应该与机构预算要求挂钩。Burke（1999）通过对预算和校园绩效挂钩的问题进行调查，发现绩效与资源的分配有关。Berman&Wang（2000）通过实证调查过程，发现在人口超过5万的城市当中，大概有34%-38%的城市使用了各种形式的绩效测量方法，并且绩效信息在不同程度上被使用并协助预算决策过程。

也有部分学者认为，在绩效信息的使用上，尽管各国的初衷是帮助政府做出决策，但从OECD各国预算改革的实践来看，绩效信息对财政资金的分配影响并没有达到预期的效果。Lauth（1995）、Heinrich（2002）提出“拥有绩效信息”和“使用绩效信息来制定决策”这两个概念并不相同，如美国最终由国会批准的预算分配方案不可能仅仅由项目评价评级工具（PAPT）分值衡量的项目绩效来决定。Frisco&Stalebrink（2008）调查了近7000名国会委员会的报告，重点是随着时间的推移委员会成员是否在预算审议中使用绩效评价的信息。他们的结论是，绩效评价信息很少用于预算决定的立法。Heinrich（2011）研究了2002-2007财政年度美国卫生和人类服务部管理的95个项目的绩效评价过程，并声称，国会没有在制定预算决策中使用绩效信息。Moynihan（2008）指出国会由于可能会被削弱其预算分配主动权，而不愿意支持在预算决策过程中应用绩效信息。这也意味着使用绩效预算信息仅仅可以辅助预算分配决策，因为预算分配决策绝不能缺少政治上的考虑。

目前，国内关于财政支出绩效评价的研究主要是在介绍国外相关经验成果的基础上，结合我国改革实践，探讨如何开展我国绩效评价的相关工作。具体而言，主要从财政支出绩效评价的原则（吕春建，2001；徐晨阳、王华梅，2004）、方法（杨京星，2004；乔久华等，2016）、指标体系（郭亚军、何延芳，2004；范柏乃、余有贤，2005；丛树海、周炜、于宁，2005；余振乾、余小方，2005；吕炜、王伟同，2007；王淑慧等，2011；崔军和杨琪，2013；殷茂文等，2016）、存在的问题及改进建议（王新华，2017；张平，2017）五个角度展开。

上海市青浦区财政局课题组（2013）、曹欣和王涛（2013）、邸鸿宇（2015）、黄贞（2017）、唐文娟（2017）等少数学者就绩效评价结果的应用问题进行了专门研究。上海市青浦区财政局课题组（2013）指出应以适当方式对评价结果向社会公开，通过规范途径将评价结果向人大报告、将评价结果作为项目立项和预算安排的重要依据、反馈评价结果，督促整改落实、绩效问责，强化责任主体。曹欣和王涛（2013）认为当前财政支出绩效评价结果应用存在的问题包括：评价结果的质量影响了评价结果应用的公信力，评价结果应用意识淡薄，运用方式简单、形式化，评价结果应用的政治支持和制度保障不够、评价结果应用的配套机制不完善。认为有效科学应用绩效评价结果的途径有：建立部门预算应用机制、建立评价结果惩处机制、建立评价信息披露机制及精细的管理能力提升机制。此外，王新华（2017）建议可以从建立以绩效为导向的预算编制模式、建立奖励惩罚机制、逐步完善绩效评价结果公开制度等几方面来加强绩效评价结果的运用。

综上分析可见，目前国内关于绩效评价结果应用的研究仅有少数几篇，关于结果应用存在的问题及相关建议的探讨也是点到为止，只提出大体的框架，未深入分析具体可操作运用的方案。而具体到怎样将绩效评价结果应用于下一年度的预算编制中，则尚未有研究涉及。在现有研究的基础上，本研究将探讨将上一年度财政支出绩效评价结果与下一年度预算安排相衔接的机制，以期补充现有的绩效评价理论及对实践提供可实际参考的政策建议。

二、阻碍绩效评价结果应用于部门预算编制的因素分析

目前我国绩效评价结果难以用于部门预算编审，究其原因，主要在于如下几个方面：

（一）对绩效评价工作的认识不够到位

绩效评价是预算管理的重要一环，虽然无法直接带来财政收入总量的增加，但可以“内涵式”扩大财政资金的使用效益、提升政府治理能力。然而在普遍“重资金分配”“轻资金效果”的传统预算管理思维模式下，各部门对绩效评价工作仍不够重视，更没有认识到绩效评价是未来财政管理走向财政治理的重要推动力。近年来，虽然财政部门致力于积极推动绩效评价工作，但效果并不理想。一些单位仅仅把绩效评价当成财政部门布置的任务，认为绩效评价无谓地增加了自身的工作量，存在“应付了事”的心理；一些单位仅仅重视项目预算申报，而对于项目绩效评价结果不够关注。

（二）相关政策的制定及落实比较难

为加强绩效评价结果在预算编制中的应用，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）及《预算法》第三十二条均明文进行了规定。各地财政部门制定的《预算绩效管理实施办法》也表示要建立绩效评价结果与加强财政预算管理相结合的机制，将绩效评价结果作为科学安排预算、调整支出结构的重要依据。然而政策仅是顶层设计，难以真正落到实处。一方面，绩效评价结果应用于预算编审将从整体上影响财政资源配置，这一举措很大程度上会触动预算单位的根本利益，相关政策设计对如何应用绩效评价结果的具体操作程序表述较为笼统，部分政策措施只能做“原则性”的表述，因此缺乏可落地实践的具体方案。另一方面，面对绩效评价结果，一些部门会以“绩效评价结果与实际不吻合”“项目主要涉及社会效益”“资金减少会影响公共服务的提供”等为由，想方设法规避因绩效评价结果不佳所面临的“预算缩减”。

（三）预算管理制度本身存在的障碍

从财政预算管理自身来看，一些既定的制度安排也会影响绩效评价结果应用于预算编制。一是预算编制与绩效评价的错期问题。在财政管理实践中，绩效评价工作围绕上一预算年度的预算项目展开，而此时本年度预算正在执行，因此，绩效评价结果若应用，也只能用于下年度预算编审，从而出现“错期”。“错期”中，影响项目的因素很可能已经发生变化，若将其运用于下期预算编审显然不合适。二是政策性“刚性”支出。一些项目支出是由政策规定的刚性支出，或是为扶持特定行业而设置的鼓励性补贴，预算单位和具体资金使用单位无法根据绩效评价结果增减预算。三是项目的延续性问题。在实践中，财政部门允许预算单位对项目进行灵活调整，从而使项目频繁发生拆分、变更、合并，项目的延续性将发生变化，即便对原有项目进行了绩效评价，也无法对发生变化之后的项目继续沿用以往的评价结果，导致绩效评价结果不可用。

（四）评价结果欠缺权威性及科学性

当前，我国绩效评价结果难以应用于预算编审的一个重要原因还包括评价结果欠缺权威性及科学性。一方面从客观层面来讲，鉴于目前的政策体系，绩效评价结果不具备法律效力。不仅开展绩效评价工作没有立法要求，同时绩效评价报告也不经立法机构——人民代表大会及常委会审批，从而绩效评价结果欠缺法律上的权威性。另一方面，从主观层面来看，更重要的是由于绩效评价结果欠缺科学性，从而导致结果无法令参与各方信服，增加了结果应用于预算编审的难度。

绩效评价结果质量不高、欠缺科学性，有客观的原因，也存在着主观的因素。首先，绩效目标与评价指标难以设定。科学合理、易于衡量的项目绩效目标是绩效评价工作开展的起点，但部分项目单位在申报项目时存在绩效目标空泛、难以衡量的问题。第三方评价机构可能由于评价时间短，难以“吃透”项目的政策背景等原因，评价的侧重点可能与资金使用单位的自评有所不同，导致资金使用单位对第三方评价机构的评价结果认同度不高。其次，部门（单位）自评报告质量较差。目前部门自评工作已广泛开展，同时，自评结果也是第三方评价参考的一项内容，自评报告的质量也影响了最终的评价结果。由于预算绩效评价主要涉及事后评价，预算单位和资金使用单位处于被动地位，相较于申报预算，相关业务人员工作积极性不高、重视程度不够，自评报告质量较差。此外，部分项目的“第三方”绩效评价报告质量不尽如人意，专家反馈的相关建议缺乏建设性和可操作性。不同专家因职业不同而对项目的关注点有所不同，甚至对于同一个项目，不同的专家可能会给出截然不同的评价结果。而一些第三方机构在接到委托后，会过度依赖于单位自评报告内容，无法提出创新性、实质性的建议。

总体来看，目前我国绩效评价工作主要基于项目评价而非基于部门（预算单位）评价，而项目繁多、部分项目的非持续性以及无法考虑不同项目对实现部门整体绩效的协同性，且对同一个项目缺乏有效的事前、事中、事后的全过程绩效评价管理机制等是导致绩效评价结果难以应用于预算编审的主要原因。

三、绩效评价结果应用于部门预算编制的国内外经验

（一）针对项目的绩效评价结果应用

通过对国内外的经验分析，我们发现，以项目为单位进行财政支出绩效评价几乎是各个国家绩效评价工作中的基本形式之一，尤其是我国，当前主要以项目为单位开展绩效评价工作，近几年来开始重视绩效评价结果的应用，一些地方政府还专门制定了财政支出绩效结果应用的管理办法。实践中，用于预算编审只是绩效评价结果应用的一个方面，但其他方面的应用也会对预算编审有直接或者间接的影响。综合来看，绩效评价的结果应用主要体现在如下几个方面：

第一，整改反馈与行政问责。一方面要求预算部门根据绩效评价中发现的问题，及时提出改进和加强部门预算支出管理的意见，对绩效评价中发现的问题及时制定整改措施，如北京、山东等地。另一方面，将考核结果纳入政府绩效考核范围，为有关部门实施行政问责提供依据，如上海、广东、英国等地。

第二，政策调整与预算安排。一方面，预算部门依据项目绩效评价结果，将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。如北京、浙江、海南、山东、湖北、加拿大等地。总体原则是“优赏劣罚”：对于绩效优良的项目单位，在安排预算时给予优先考虑；对于绩效差劣的项目单位，在安排预算时从紧考虑，但在实践中各地标准不一。另一方面，将项目绩效评价结果应用于政策调整，如浙江省，将专项资金评价结果作为资金分配和政策制定的重要依据，部分报告直接作为专项政策调整的依据。

第三，评价信息的公开通报。在国内，通常仅要求对涉及全省性的重点财政评价项目予以公开，如浙江、上海等地。而在国外，评价信息的公开力度更大，一般除涉及国家安全机密之外的所有评价报告，都要提供给新闻界和社会公众，如美国，有的国家还要求定期汇总并进行出版，如澳大利亚。

第四，给予表彰与资金奖励。根据《财政部关于下达财政管理绩效考核奖励资金的通知》（财预［2017］56号）①文件来源：中华人民共和国财政部，http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201705/t20170509_2596526.html。，2017年财政部对绩效排名靠前的省市给予绩效考核奖励资金，财政部预算司下达北京市、江苏省、浙江省、安徽省、厦门市、山东省、湖北省、深圳市、陕西省、新疆维吾尔自治区财政厅（局）总计61500万元。在中央的引领下，北京、湖北等地也已开始“优则赏，劣则罚”的试验，对绩效评价结果较好的，财政部门和预算部门予以表扬、优先支持或继续支持。

（二）针对部门整体支出的绩效评价结果应用

在国内外经验分析中，我们也发现，不论是国外预算绩效评价发展成熟的发达国家，还是国内绩效评价结果应用较好的先进地区，评估对象不只局限于具体项目，更多的是以部门为整体进行绩效评价，或是采取项目与部门评价相结合的形式。如英国，绩效评估的对象可以大体分为政府部门、基层单位、地方政府和具体项目，四个方向上的评估相互交叉、相互影响、相互推进；在澳大利亚、美国等地，各个预算执行部门都需要提交各自的战略计划、年度绩效计划、绩效目标以及绩效评价和责任报告；国内重庆市、上海市、湖北省探索绩效管理对象由点及线的拓展，从单纯的项目评审延伸到重点部门评价，扩大绩效管理覆盖范围在部门整体支出绩效目标申报、绩效评价指标体系构建领域都取得了可观的成绩。总结而言，在部门整体支出绩效评价体系的构建方面，结合国内外经验，主要有以下几点经验：

第一，给予部门更多权力，最大程度地调动其积极性。如美国，由预算执行部门直接设置战略总目标和战略分目标，并对每个目标设立相应的绩效评价指标。再如澳大利亚，承认公共部门的多样性，同时明确部门负责人以适当方式实施有效管理的责任。为了达到工作目标，部门负责人在部门内部可以灵活地为“产出”调配资源。

第二，部门整体支出绩效评价改革率先在公共服务部门推行。如英国，通过公共服务协议（PAPS）框架，率先在国防部、国民卫生服务部等公共服务部门推行部门整体支出绩效评价，并正式引入结果导向的预算管理。公共服务协议实际上是政府与各部门签订的绩效合同，通过该合同确定各政府部门的产出和绩效任务，即各政府部门要实现的目标和完成的任务，并以量化指标加以说明，政府提供相应的预算资金，各政府部门则承诺通过特定的财政支出完成公共服务协议中规定的各种产出和绩效任务，向公众提供高水平的公共服务，实现货币价值。此外，在结果应用领域，相比于项目绩效评价，由于部门整体绩效评价是在预算执行过程中和预算完成后对部门预算产出和结果的经济性、效率性和效益性的总体评价，从而其绩效评价结果更具深层次、宽领域的应用潜力。除去上述以项目为单位的绩效评价结果的应用，部门整体支出绩效评价结果的应用还体现在：

（1）深层次的行政追责，将绩效评价的结果运用于公共部门人事改革。如新西兰，中央各部门均设立一名首席执行官，通过绩效协议和事后绩效评价的方式向部长负责，部长再向国会负责，部长通过与执行官签订个人绩效合同，将其收入、任期与核心绩效目标的完成情况挂钩，以确保对管理者的问责。

（2）奖惩分明，集中体现在对部门整体的预算调整中。如湖北、美国、澳大利亚等地，部门预算绩效评价报告里反映出的内容是部门审核预算支出的一项重要的内容，是制定下一步的战略决策和改善部门管理的资料依据。以湖北为例，部门整体支出绩效评价结果为优或良的，下一预算年度应优先保障该部门（单位）资金总预算；绩效评价结果为中的，下一预算年度应严格控制新增项目支出总预算，原则上不增加预算；绩效评价结果为差的，下一预算年度应适当减少该预算部门（单位）项目支出总预算。

（3）将绩效评价结果作为推行政府管理体制改革，特别是实现组织优化的重要依据。如美国政府和英国政府，上级部门会依据部门整体支出绩效情况、绩效等级决定是否继续对该部门放松控制，下放权力，绩效评价结果越好的部门就会拥有越大的管理自主权。

（4）将绩效评价结果与本地社会经济长期规划相挂钩。比如英国政府将绩效评估作为政府长期经济目标和计划调整的依据，要求政府各管理部门根据其秋季报告对其三年滚动计划进行相应调整，同时也将绩效评估作为财政部对各政府部门制定以后年度预算的重要依据。

可见，只有通过对部门预算绩效的评价，才能更加有效地看出预算资金和资源分配的合理性、合规性和有效性，才能更好地将绩效评价结果运用于预算编审。

四、推进绩效评价结果应用于部门预算编制的改革路径分析

（一）近期改革：完善以项目为基础的财政支出绩效评价

1.充分认识绩效评价作为现代财政治理手段的重要性

国内外经验表明，绩效评价是改进财政资金使用效益的重要途径，是倒逼政府行政管理体制改革的重要引擎，是现代财政治理的重要手段。党的十八届三中全会提出，我国要建立现代财政制度，而现代财政制度中核心的内容是要改进预算制度，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，这释放了一个重要信号：预算审核要由分配导向转向结果导向，而绩效评价是实现这种导向的必经之路。同时，当前我国经济发展进入新常态，财政收支形势也进入“减收、增支”新常态，持续开展绩效评价也是应对财政新常态的一个重要途径。

2.加强绩效评价应用于部门预算编审的顶层设计

第一，应制定专门的绩效评价结果应用的管理办法。从顶层设计上看，当前我国对绩效评价结果的应用主要表现在各地财政部门有关预算或者绩效评价的文件中加入对绩效评价结果应用的相关条款，少数地方政府制定了专门的管理办法，如湖北省、西藏自治区等。我国目前并没有专门的绩效评价结果应用的管理办法，从而使财政部门推动绩效评价结果应用上依据不完整，而且各部门对绩效评价结果应用也不够重视。尽管当前全国普遍存在绩效评价结果形成过程不完全科学的现象，但并不能因此否定绩效评价的优势，可以通过先“建章立制”，再逐渐推动改革，倒逼各部门不断提高绩效水平。

第二，将绩效评价结果的应用作为人大审批预算和政府改革的依据。国外政府对绩效评价结果应用则更显“权威性”，如新西兰审计署会将评价结果反馈到国会，英美国家则将评价结果作为对部门“放松管制”的依据，英国还将绩效评估结果作为政府制定和调整社会经济长期发展规划的依据。当前我国绩效评价工作主要靠财政局在努力推动，在绩效评价结果应用上“权威性”不强，建议可将绩效评价结果反馈人大，并且在政府制定的战略规划中，体现绩效评价结果应用。

3.将绩效评价嵌入预算闭环管理中

第一，财政支出绩效评价工作应是一个多期滚动循环的“闭环”式、“动态”式管理过程。从绩效目标的设定，到绩效指标的选取，再到绩效评价结果的形成，最后将绩效评价结果运用于下期，调整下一期绩效目标的设定，如此，周而复始，才能真正发挥绩效评价的作用。在此基础之上，建立包含事前、事中、事后评价在内的全过程绩效评价管理机制，有效解决绩效评价的时效性和“错期”问题。

第二，绩效评价应有机嵌入预算闭环管理中，使其成为预算管理不可分割的一部分。当前我国正在开展中期预算，试点编制三年滚动预算，绩效评价也应嵌入年度预算、中期预算中，在中期预算框架下，更有利于实现绩效动态化管理，从而更有利于绩效评价结果的应用。

4.完善项目绩效评价具体制度设计

项目绩效评价是当前我国绩效评价工作的重点，围绕目前项目绩效评价存在的问题，可从以下几个方面进行完善：

第一，完善绩效目标管理机制。对于一些还处于“摸着石头过河”阶段的特殊项目，建议建立绩效目标动态调整机制，赋予预算部门（单位）对于绩效目标管理的弹性。财政部门应在预算批复中同时批复绩效目标。批复的绩效目标应当清晰、可量化，以便为预算执行监控和绩效评价提供参照。

第二，完善预算单位绩效自评机制。财政部门应实施自评工作监督和检查。可每年抽取一定比例的自评项目进行检查，重点检查其是否科学客观地开展自评工作、自评报告的撰写质量，并按抽查结果建立红、黄、绿灯机制，对于获得“红灯”的自评项目及单位进行严厉的处罚及通报批评。此外，应明确自评结果的应用范围，如反馈预算单位以改进项目管理、提交第三方评价机构作为其开展独立评价的参考资料、列入对各预算部门（单位）年度预算绩效管理工作考核范围等等。

第三，完善第三方绩效评价机制。一要建立健全相关管理制度，对第三方参与绩效评价的工作进行规范。二要通过宣传、动员，多渠道发掘符合条件的专家，完善绩效评价专家库，吸引社会中介机构积极参与区财政部门举办的第三方绩效评价社会机构招标。三要对专家库和中介机构库实行动态管理，建立能进能出的管理机制，对于不认真履职的专家和中介机构，应将其列入黑名单，在以后年度不允许参与绩效评价。四是对第三方评价机构提交的绩效评价结果进行复核，提出审核意见。

第四，建立绩效评价结果的应用机制。一是反馈评价结果，督促整改落实。财政部门应在一定期限内，将项目评价结果以正式文件的形式反馈给被评价单位，并督促其及时整改落实。被评价单位应在一定期限内提出整改方案并反馈整改落实情况。二是绩效问责，强化主体责任。财政部门应制定预算绩效管理问责办法，形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的制度。将预算单位财政资金使用绩效纳入机关效能建设的考核范围，并将绩效评价结果作为考核部门负责人的参考依据。三是将评价结果作为项目立项和预算安排的重要依据。可以依据项目类型，如常年性项目和连续性项目、一次性项目等规定不同的应用方案。对于常年性项目支出和延续性项目支出，绩效评价结果为“优”或“良”的，下一预算年度应优先保障该项目资金预算；绩效评价结果为“中”的，下一年度预算安排时应控制新增项目资金预算；绩效评价结果为“差”的，下一年度预算安排时应采取调整支出方向或支出结构、适当减少项目资金预算、取消该项目等方式进行应用。对于一次性项目资金，绩效评价结果为差的，下一预算年度原则上不安排同类（绩效目标相近或雷同的）新增项目资金。

第五，完善绩效评价结果应用的信息公开机制。一是通过规范途径将评价结果的应用情况向人大报告，接受人大监督与指导。二是以适当方式将评价结果应用向社会公开。财政部门应当按照政府信息公开有关规定，经同级政府批准后，逐步建立评价结果应用对外公开的制度。

（二）中长期改革：转向部门整体支出绩效评价

绩效评价的终极目标是为了更好地履行政府职能、更好地向社会提供公共服务，在当前各国以部门为基础的公共服务提供体系中，对部门进行整体绩效评价就显得非常有意义，也成为未来绩效评价的改革方向。

1.实施部门整体支出绩效评价是大势所趋

部门整体支出绩效评价是指评价主体根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、标准和方法，对一个部门（单位）在一定时期内所支出的所有财政预算资金，包括基本支出、项目支出等，所带来的产出和效果进行的评判。评价的重点一般为该部门（单位）在一定时期内运用所有财政预算资金所带来的产出和效果是否达到应当履行职责的要求，或者在满足目前履职要求的前提下，是否尽到了尽量节约资金的职责。因此，与单纯的项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价覆盖面更广、评价层次更深，更能真实反映部门（单位）的实际绩效水平，提供更为科学合理的绩效评价结果，从而有利于将结果应用于部门预算编审。不论是国外预算绩效评价发展成熟的发达国家，还是国内绩效评价结果应用较好的先进地区，评价对象不只局限于具体项目，更多的是以部门为整体进行绩效评价。部门整体支出绩效评价是绩效评价改革的大势所趋。目前，财政部也有计划逐步开展对部门整体支出绩效评价的探索。

2.我国推行部门整体支出绩效评价的可行性

通过调研，我们发现开展部门整体支出绩效评价具备坚实的群众基础。调研的预算部门（单位）均认为部门整体支出绩效评价在实施效果及结果应用方面都将优于现行以项目为基础的绩效评价。主要原因在于二者对预算部门的影响力度有所不同，从而导致预算部门对其重视程度不同：现行以项目为基础的绩效评价结果若应用于部门预算编审，也只能与单个项目的资金安排挂钩，对部门整体的预算安排影响较小，客观上减弱了预算部门对绩效评价工作的重视程度；而部门整体支出绩效评价结果若应用于部门预算编审，将对部门整体的预算分配产生实质性影响，倒逼部门加强对绩效评价的重视程度，从而形成绩效评价的良性循环。此外，当前我国积极推行的中期预算改革以及权责发生制的预算会计改革也为部门整体支出绩效评价的推行提供了有力的制度保障。

3.逐步推进部门整体支出绩效评价的改革思路

第一，先试点，再逐步推广。由项目支出绩效评价转向部门整体支出绩效评价是一个漫长的过程，因此改革必将也是一个循序渐进的过程。从国内外经验来看，率先推行部门整体支出绩效评价改革的部门往往是职能相对较为单一、侧重于社会效益的公共服务部门，如教育、医疗、社会保障部门。因此我国在推行部门整体支出绩效评价工作时可以首先选择在此类公共服务部门进行试点，积累经验，待时机成熟后进行全面推广。

第二，与机关效能考核相衔接，减轻预算部门绩效评价工作量。我国各预算部门在开展财政支出绩效评价工作的同时，还需开展由区纪委牵头的机关绩效考核。机关绩效考核以部门职责为基础考核部门的行政效能，有关财政资金的使用效益也是其评价的内容之一，包括事前的绩效预算、事中的支出进度和事后的绩效评价，但占比较小、层次较浅。未来若以部门整体为单位进行财政支出绩效评价，二者在一定程度上会有重叠。为了减少预算部门的重复工作量，可以在明确两者区别和联系的基础上，考虑将部门整体支出绩效评价与机关绩效考核相衔接，在机关绩效考核的工作基础上进一步深入分析财政资金的使用效益，最大程度保护预算部门工作的积极性。具体可适当丰富机关效能考核系统中关于财政资金使用方面的考核信息，且与财政部门实现这部分信息共享，但这需要统筹区纪委等各方力量共同推进。

第三，结果应用要奖惩分明。一方面，将部门整体支出绩效评价作为下一预算年度部门预算安排的依据。对部门整体支出绩效评价结果为“优”或“良”的，下一预算年度应优先保障该部门资金总预算；绩效评价结果为“中”的，下一预算年度应严格控制新增部门总预算，原则上不增加预算；绩效评价结果为“差”的，下一预算年度应适当减少该部门总预算。另一方面，对于连续几年部门整体支出绩效评价结果为“优”或“良”的，可考虑给予预算部门预算资金使用上更多的自主性和灵活性，绩效评价结果越好的部门可以拥有越大的管理自主权。

第四，赋予预算部门更大的自主权，调动其绩效评价的积极性。借鉴英国、美国等绩效评价体系发展较为完善的国家，各预算部门在绩效目标申报、绩效指标选取上都拥有较大的自主权。由于部门整体支出绩效评价以部门职能为基础，评价其整体财政支出是否有效实现其职能，而只有部门自己才最为熟悉自身的职能及目标，因此财政部门应赋予预算部门更大的自主权，由部门首先设定绩效目标及绩效评价指标，以此充分发挥预算部门绩效评价的主观能动性。在绩效评价的过程中，可允许部门自身组织和实施部门整体支出绩效评价。但财税部门应发挥监管职能，一是可采取对部门的整体支出绩效评价进行抽查和着重关注部门重点工作等方式，对其加强过程监管，二是可要求部门负责人根据设定的绩效评价目标签署责任报告，承诺在预算年度内完成设定的目标，未完成目标的，应被追究责任。

第五，财政部门“简政放权”的同时，加强对预算部门的过程监控。在部门整体支出绩效评价的框架下，与赋予预算部门更大自主权相对应，财税部门应跳出事无巨细的绩效评价工作，站在一个更为宏观的视角对绩效评价工作予以指导，实施“简政放权”。财政部门在“简政放权”的同时加强对预算部门的过程监控，以保证与提升绩效评价的实际效果。首先，引导对各部门设计科学合理的绩效目标、绩效评价标准，并要求各部门提交本部门的年度绩效责任报告；其次，加强对部门预算年度执行过程的监督；再次，对部门自己组织及实施的部门整体支出绩效评价进行抽查，建立严格的抽查结果奖惩机制，并着重关注部门的重点工作或重点项目，开展必要的重点项目支出绩效评价。