关于现代中国财政改革逻辑探索之比较

齐守印

内容提要：关于现代中国财政改革逻辑的各种论说是对改革的内在联系和发展规律所做的一种理性认识。本文以“公共风险逻辑”和“国家治理逻辑”两种论说为基础，与“制度变迁逻辑”“问题导向逻辑”“公共经济逻辑”“唯物辩证逻辑”进行比较，分析其各自内涵与特色，认为它们分别体现了不同的观察角度、处于不同层次，因而具有不可相互替代的互补性；只有将各种角度综合起来，才有利于系统完整地认识和把握现代中国财政改革的规律性，更加自觉地深化推进当前和今后的财政改革实践。

40年来，中国财政改革由点而面、由浅入深，可谓“一波未尽一波起，承前启后步步高”，内容涉及财政体制、政策、管理、监督和收支结构等所有方面，无论就其覆盖范围之广、持续时间之长、变革深度之大，还是就其对经济发展、社会进步、国家治理的积极影响之深，相比于中国历史上任何一次财政改革而言堪称前所未有。因此，从总结经验、启示未来角度探寻这一时期中国财政改革的逻辑，具有十分重要的理论和现实意义。对于现代中国财政改革的逻辑，从不同视角加以考察，会得出不同的认识。刘尚希、傅志华等同志提出的“公共风险逻辑”和高培勇同志提出的“国家治理逻辑”即是其中极富特色的两种观点。除此之外，至少还可以有四种关于现代中国财政改革的逻辑概括。以下试作比较。

一、公共风险逻辑的内涵与特色

由刘尚希、傅志华领衔的中国财政科学研究院研究团队在《中国改革开放的财政逻辑》一书中提出了现代中国财政改革的公共风险逻辑。其中，公共风险是指“需要通过集体行动才能防范化解”的风险，其“发生和影响具有社会性、整体性，对社会共同体构成威胁”。财政改革的公共风险逻辑，其基本内涵包括：“在新的制度构建起来之前，公共风险的最终承担者是财政，公共风险通常会转化为财政风险”。“公共风险就像一只看不见的手，不仅推动社会变革和制度变迁，而且在引导财政改革”。“公共风险是推动财政改革的终极力量”。“不同发展阶段的不确定性、公共风险是不一样的，财政要解决的问题、应对的风险也不一样”，“财政改革的目的就是应对各种不确定性，防范和化解公共风险”。“各个维度的财政改革交叉交融如此等等，这些都是公共风险这只无形之手在支配着政府的财政行为，也在推动着财政的公共化改革”。作者以此诠释了现代中国财政改革40年来四个维度的各项财政改革。

以公共风险解释当代财政改革的终极动力和实施目的，诠释当代中国财政改革的演进过程和各个维度，既能从学理上自圆其说，也有具体确凿的财政改革史实支撑，因而具有很强的系统性和内在的说服力。突出公共风险这一经济社会发展进程中的负面因素对财政改革对象和目标选择的决定性作用，将化解和防范突出的公共风险作为各个时期财政改革的根本动因和行为目标，对进一步深化财政改革具有不可低估的启示指导意义。因为对于任何一项财政改革而言，终归是由于原有的财政体制、财政政策或财政管理存在某种弊端而引起的，而弊端中必然包含有公共风险，消除弊端的目的在于化解其中隐含着的公共风险，因而化解和防范公共风险表现为启动财政改革的直接目的。过去如此，现在如此，将来也必将如此。由此体现出以化解和防范公共风险为着眼点和目的，对于财政改革而言具有规律性。

二、国家治理逻辑的内涵与特色

中国社会科学院高培勇副院长刚刚在《财政研究》第11期发表的《新时代中国财税体制改革的理论逻辑》一文认为，“以国家治理范畴定位财政；以国家治理体系的组成部分定位财税体制；以建立现代财政制度定位改革目标；以公共财政体制升级版定位现代财政制度；从国家治理视域定位财政职能。将这些判断拼接在一起，可以发现，其间贯穿着一条环环相扣的逻辑线索，由此构成了支撑新时代财税体制改革的理论逻辑。”刘尚希院长最近在接受“长平经济论坛”记者采访时也认为：“在治理改革的背景下，财政改革的使命就是推进国家治理现代化。而人们关心的税制改革、预算改革、财政体制改革，其实都离不开这个主题和总目标，即通过财政改革来形塑国家治理体系和治理结构。”看来他也赞同“国家治理逻辑”论。

对于现代中国财政改革的“国家治理逻辑”，还可以从新中国以来中共第五代领导集体核心领袖的有关论述中得到更进一步的支持。习近平总书记曾指出：“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题”。可见，40年来我国包括财政改革在内的各项改革一直是围绕完善国家治理体系这一目标而进行的，而不是始自2013年11月。

“国家治理逻辑”的实质内涵在于财政改革以服从和服务于国家治理为宗旨，是根据各个时期国家治理的需要、作为国家治理改革的一个重要环节、围绕实现每个时期国家治理总目标而启动和进行的。过去如此，现在如此，将来也必将如此。因为，财政尽管是国家治理的基础，但终归是国家治理的一个环节或局部，局部服从全局是任何一个有机系统不可移易的客观逻辑。

三、制度变迁逻辑及其与公共风险逻辑比较

制度变迁理论是西方经济学用以诠释制度变迁的动力、过程、形式和制度移植、路径依赖的一把锁钥。该理论认为，制度变迁的根本原因在于结构较劣、成本较高、收益较低的旧制度阻碍潜在“利润”的实现，而结构更优的新制度则以更低的成本、更高的收益诱导追求绩效的经济活动主体以新制度替代旧制度；一项新的制度安排只有在创新的预期收益大于预期成本时才会发生。“公共风险逻辑”与“制度变迁逻辑”比较，前者以“公共风险”概括旧制度的弊端和变革旧制度的根本性动因，无疑具有更强的鲜明性；而后者的优点在于，不仅揭示了新旧制度内在的“成本-效益”比较这一制度演进的根本性客观动因，而且看到了在现实中推动制度变迁的主观因素（人格化主体）和科学知识进步、相关信息传播等有利条件在制度变迁过程中不可或缺的作用。

四、问题导向逻辑及其与公共风险逻辑比较

通过采取各种措施解决现实中存在的突出问题推进事业发展是从毛泽东到习近平几代中共中央领导集体核心领袖一脉相承的基本思路和方法，也是我们党与时俱进地推进包括财政在内各个领域改革的基本逻辑。习近平同志指出：“面对未来，要破解发展面临的各种难题，化解来自各方面的风险和挑战，……除了改革开放，别无他途。”其中破解难题与化解风险可以说基本等价：问题中包含着风险，或者说问题的实质是风险。但“风险”隐藏在“问题”之中，解决问题的根本在于化解防范“问题”中的“风险”。可见，与“问题导向逻辑”相比，“公共风险逻辑”更加直接、更加鲜明地切近实质，而且其所称的“风险”具有十分明确的“公共”指向性，即是指涉及到众多社会成员公共利益、集体安危的“公共风险”。如此看来，“公共风险逻辑论”从学术层面深化了“问题导向逻辑”，不仅具有重要理论价值，而且有利于我们在运用“问题导向逻辑”研究改革方案时将隐含着较大“公共风险”的问题确定为改革靶标。

五、公共经济逻辑及其与公共风险逻辑比较

对于总结概括财政改革历史经验而言，所谓“公共经济逻辑”，就是站在整个公共经济全局的高度，运用公共经济学相关原理，通过探索分析得出的财政改革规律性。这里所说的公共经济学原理是指运用马克思主义立场、观点、方法和经济学研究范式改造发展了的，其中包括公共经济再生产理论、公共经济生产方式理论、公共经济体制理论、公共经济内在矛盾理论、公共经济管理理论、公共经济政策理论和公共经济规律理论。按照这种公共经济理论，公共经济是以人民大众为终极主体、以社会公共机构为受托代理主体，通过占用一定经济资源提供各种公共物品以满足公共需要、实现公共利益的活动。公共物品的生产、分配、交换、消费及其周而复始构成公共经济的再生产过程。在公共经济再生产过程中，用于提供公共物品的生产资料、劳动力和方法、技术、管理等构成公共经济的生产力，而终极主体与代理主体之间、终极主体内部不同集团之间和代理主体各分支机构纵向、横向之间的关系构成公共经济的生产关系，公共经济生产力和生产关系共同构成公共经济生产方式。公共经济生产关系在现实的公共经济活动中表现为由界定公共经济活动各方面、各层次主体之间责权利关系的一系列规则构成的公共经济体制，包括三个基本维度：一是体现终极主体与代理主体之间责权利关系的基础维度，二是体现同级代理主体各机构之间责权划分关系的横向维度，三是体现代理主体各层级机构之间责权利关系的纵向维度。公共经济生产关系内部存在的一系列矛盾需要通过一整套公共经济责任机制加以有效解决。对公共经济生产力各要素和生产关系各环节、各维度进行组织、计划、协调、维护、更新等活动，构成公共经济管理的基本内容。用于指导公共经济运行管理的方针和策略，构成公共经济政策。在公共经济运行中，专门负责为公共物品再生产筹集、配置和监管经济资源的财务活动在现实生活中被称为财政。财政体制是公共经济体制的一个侧面，财政管理是公共经济管理的一个侧面，财政政策是公共经济政策的特定组成部分，而整个财政在功能上类似于动物机体的血液循环系统，是为整个公共经济体各个细胞组织源源不断地输送营养和动能而存在并发挥作用的，预算则是整个公共经济机体的“心脏”。

从财政与公共经济之间这种内在联系考察，财政改革乃是根据整个公共经济提供公共物品、满足公共需要、增进公共利益的客观要求而对财政体制、财政管理、财政政策进行的适应性调整优化，而其基本方向则是使包括财政体制、财政管理和财政政策在内的广义财政制度走向科学化、民主化、法治化，即构建或形成现代财政制度。这就是财政改革的“公共经济逻辑”。据此逻辑，公共经济生产方式内含着的生产力和生产关系两个方面客观上要求作为公共经济体制重要侧面的财政改革必须从财政管理、财政政策和财政体制三个层面同时展开，而财政体制改革又必须从基础、横向、纵向这三个维度系统全面地优化公共经济各方面、各层级主体之间的财政责权利关系；公共经济的内在矛盾则要求财政体制的优化必须以包括公共经济事务责任、财政支出责任在内的责任合理清晰划分为基础，做到事有专责、依责赋权、依绩享利，从而形成科学、规范的激励约束机制。

公共经济逻辑与公共风险逻辑之间的联系和区别可以归结为两点：首先，二者之间具有很强的一致性，因为公共经济本身就是人类基于防范社会成员个体难以应对各种公共风险的客观需要而创设的集体行动机制。其次，公共经济逻辑不限于应对有可能转化为公共危机的公共风险，而是有着比应对现存或潜在公共风险更积极的对增进人民福祉的主动追求。可见，公共经济逻辑涵盖而不限于公共风险逻辑，因而对于超越化解和防范公共风险的财政改革依然具有解释力。同时，后者能够从财政体制的内在维度和财政管理要素结构层面为改革者进行旨在优化整个财政制度的顶层设计提供进一步的方向指引。

六、唯物辩证逻辑及其与前述五种逻辑比较

改革逻辑就是改革的哲学，是站在哲学高度从“为什么”和“怎么样”的基本层面对改革经验的总结和概括。以上所述公共风险逻辑、国家治理逻辑、制度变迁逻辑、问题导向逻辑、公共经济逻辑都属于从管理、政治或经济等某一门具体学科的特定视角对财政改革经验所进行的实践哲学概括，都或多或少地局限于策略和技术层面，那么，运用马克思主义唯物辩证法对财政改革的经验逻辑加以总结，则可以涵盖财政改革经验中战略和策略性两个层面的内容，从而能够将中国近40年来的财政改革历程和经验总结概括得更系统、更全面、更深刻、更清晰。

（一）运用唯物辩证法的矛盾逻辑，既可以说明40年来我国财政改革在每个阶段上主题选择、相继承接、步步深入的合理性和产生预期效果的必然性，从而总结概括出正面经验；也可以用以分析某个阶段上某项改革由于内容结构或改革组合选择不当因而未能取得预期效果的原因，从而总结提炼出反面经验或失利的教训。现代中国财政改革作为前无古人的开创性社会实践，没有现成的图纸和成功的先例可循，前进路程不可能是铺满鲜花、平坦笔直的大道，保证总体方向正确已属难能可贵，希冀不走一点弯路实属苛求。回顾总结财政改革历程，只讲经验而回避教训显然具有片面性。例如，1994年推出的分税制改革就具有明显的局限性，因而仅实现了增强国家财力、促进经济发展的有限目标，并且对可持续发展产生了一定的负效应。

（二）运用唯物辩证法的质量互变逻辑，可以诠释现代中国各个层面的财政改革由初始破题到逐步深化扩展、由局部突破到全局推开、由分项探索到系统集成的演进历程。罗马大道并非一天建成。中国财政改革也是积小胜为大胜、积大胜而全胜的发展过程，完全符合量变引起质变的演进逻辑。基于这一逻辑，在总结现代中国财政改革经验时，既不能忽视各层面改革从起始到展开各个阶段上每一步动作对于实现最终成功的积累意义，也不能根据某项改革由于客观条件不充分而在一定时期内未能充分显现出预期效果就将其称之为“伪改革”，更不能因为某项改革由于设计不周在一个时期走了弯路而否定其探索价值，同样不能只注重中央层面率先提出的改革方案和措施而忽略地方首创性改革为全国改革开路的重要作用。

（三）运用唯物辩证法的普遍联系逻辑，可以解释一些在发达国家通行的财政管理先进方法在我国作为移植性改革措施推行起来却困难重重、难以取得预期效果的成因，从而有利于强化积极营造良好改革环境的意识，进而在进行财政改革总体谋划时注重根据中国国情做好相关配套改革的设计。即使对于财政改革本身来说，其中不同侧面之间也存在着相互联系，因而只有统筹谋划、系统推进才能取得比较理想的预期效果。例如，政府间纵向财政体制与部门间横向财政体制之间就存在着密切关联，在横向财权分散问题未能得到解决的情况下，下放给地方政府的财权也会因受到上级主管部门的牵制而难以落实。

现代中国财政改革40年的历程生动地体现了唯物辩证逻辑，与前述其他五种逻辑相比，显然唯物辩证逻辑具有更为系统、更为全面、更为深刻的长处。但并不意味着可以用之取代其他几种逻辑分析，也不能据此否定其他逻辑的独立价值。因为，财政改革的唯物辩证逻辑属于运用一般哲理对各项财政改革演进过程与机理所进行的分析概括，而其他五种逻辑则是运用更为切近的学科视角对财政改革目标选择、推进路径、实施机理进行具体分析所得出的更为具体的规律性认识。不过，如果以唯物辩证逻辑对其他五种逻辑加以扩展和深化，无疑会显著增强它们的全面性、系统性和深刻性，从而进一步提升它们的学术理论价值和实践指导功能。