国地税合并对营商环境的影响及其优化对策

周 菲

内容提要：营商环境是一个国家和地区软实力的重要体现，也是经济持续健康发展的重要影响因素。本文认为，2018年国地税的合并，从公平性、效率性、规范性、服务性四个方面给优化营商环境带来了深刻影响。当前，在国地税合并初期，企业和税务部门应共同努力，优化营商环境。对于企业来说，应从积极促进业务与税务融合、增强诚信纳税意识等方面进行调整。对于税务部门来说，需要注意顺应时代发展，积极践行“互联网+税务”模式，完善税收法制环境，提升税务人员专业素质，加强部门之间沟通协调，提供优质税收服务。

一、分立与合并——时代的选择

纵观我国国税地税的发展历程不难看出，无论分立合并，每一次变革都有着时代赋予的特殊意义，同时也承载着国富民强的希望。

改革开放后，中央授予地方充分的税收收益以促进其发展活力，这一做法削弱了中央的宏观调控能力，进一步引起了90年代初的中央财政危机。在此背景下，1994年中央进行分税制改革，改变了以往财政承包制的做法，将所有税收按照税种划分为中央税、地方税与共享税，从而提高税收占GDP的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重，国税和地税机构由此分立。此次分税制改革成功化解了中央财政危机，并增强了财政的再分配能力与中央财政的宏观调控能力。

然而随着社会经济的发展，面临新的形势，国地税分立的弊端逐渐超过其优势。一方面，分立带来了税收征管成本和税务遵从成本双高等问题；另一方面，随着市场经济的发展，分开行使职权的国税与地税无法满足高效、便捷服务的要求。此外，2016年“营改增”的全面推进造成了国税地税业务量不均衡的情况。虽然2015年底，中办、国办联合下发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，要求加强国地税合作，然而这种“合作不合并”的方式缺乏实质性举措与明确的奖惩考核体系，因而并未彻底解决问题。

2018年3月13日，国务院出台机构改革方案，提出“改革国税地税征管体制”。6月15日，全国各省（自治区、直辖市）级以及计划单列市国税局、地税局合并，由此，分立了24年的国税与地税再次合并。本次合并是因时因势而变的必然举措，这一举措对我国的社会经济将产生深远影响。

二、国地税合并对于优化营商环境的重要意义

营商环境是一个国家和地区软实力的重要体现，良好的营商环境有利于经济的持续健康发展。税收征管体制作为税收制度的重要内容，也是税收营商环境影响因素之一。本次国地税合并，对于优化营商环境带来了深刻影响，主要表现在：

（一）公平性：统一监管尺度，促进税负公平

纵向而言，国税地税分立时，政府监管尺度不一，受到的约束也不尽相同，面对相似的问题时，执法标准和处理方式难免存在差异，但是由于两个机构的管理对象大致相同，这就会造成共同管理事项难以协调的问题，这些问题最终会转嫁给纳税人，使得纳税人在履行纳税义务时面对一些税负不公平的情况。如“营改增”之后设立的企业增值税与企业所得税均向国税缴纳，而“营改增”之前设立的企业增值税向国税缴纳，企业所得税则向地税缴纳，这两种情况下的企业面对着两套不同的税收制度，难免存在税负不一致。并且，对于在“营改增”之前成立的企业来说，其会受到两套制度的监管，面对的税务风险会更大。

横向而言，在国地税合并之前，除全国人大、国务院颁布的税收方面的法律法规以及国家税务总局出台的规章等规范性文件外，各地也因地制宜出台了相关税收法规及政策。因此，针对同样的经济业务，各地的税收政策规定不尽相同。还有一些地方从地方利益出发，通过出台税收优惠政策招商引资。这些都造成了横向的税收不公平。

国税地税合并后，税收执法口径得到了统一，税收管理的裁量权也相应得到了规范，根据国家税务总局的要求，新机构需要“统一税务检查、统一税收执法标准”，从而解决以往双机构带来的税负不公问题，而公平的税负环境能够有效降低税收遵从成本，企业更有动力与信心去为我国经济建设添砖加瓦。

（二）效率性：提升办税效率，改善纳税人办税体验

国税地税合并之前，纳税人原则上要接受两个机构的双重约束，每一位纳税人在办税时均需要“两头跑”，在两个机构办理两次手续，加重了企业财务部门的工作负担，增加了纳税成本，降低了运营效率。

如今，应国家税务总局《关于税务机构改革有关事项的公告》等一系列制度文件的要求，税务机构实现的“六个统一”中，国税地税业务“一厅办通”，国税地税业务“一网办通”，12366“一键咨询”，实名信息“一次采集”等要求极大提升了税务服务质量，为优化营商环境创造了良好的基础。在实际操作中，新机构为了方便纳税人纳税，绝大部分办税服务厅维持了现有的办税服务场所与地点。此外，税务部门还梳理了原国税与地税的相同业务清单，整合了报送资料，统一了资料归档，这使得纳税人同一资料只需要报送一套，统一涉税事项也只需要申请一次。在该做法下，纳税人的办税体验有了很好的提升，相对应地企业财务部门的运营效率也得到了提高，从而带动了整个企业乃至整个经济社会的运营效率。

（三）规范性：征管流程再造，避免重复检查、多头执法

对于企业来说，政府部门的监督效率是构成其营商环境的重要部分，政府监督效率高、效果好，自然会对企业发展起到激励作用。国税地税分立时，由于征管流程的规范性不够，在某些方面出现了两个机构分头管理、各自执法的情况，企业要面对两套不尽相同的制度，很容易造成税务遵从成本增加的问题。此外，针对企业的同一行为，可能会同时面临国税、地税的双重处罚，打击了企业的经营积极性。

国税地税的合并，将彻底解决这一问题。根据要求，此次合并后，国家采取了各项措施以确保税务机关执法依据统一、执法尺度统一，“书同文，车同轨”。此外，国家税务总局“建成一套制度体系、一套运行机制、一套岗责流程、一套信息系统，推动构建优化高效统一的税收征管体系”的要求，同样大大提高了税收执法的规范性，之前重复检查、多头执法等局面将不复存在，这对优化企业身处的营商环境有着深远影响。

（四）服务性：提升税务干部素质，改善纳税服务体验

以往分立时，国税与地税之间存在相似的业务，但是由于机构之间信息沟通不全面，往往会造成一份工作做两次的问题，比如税务登记、征管资料、信息处理、税收票证、税收宣传、政策咨询、税收科研等事项，两机构“各行其是”，税务干部陷入事务性工作，不利于税务干部服务水平的提高。

国税与地税合并后，优化了税务机关的内部机构设置，使得原本的重复性工作大大减少，人力资源得到了更为科学的配置。一方面，税务干部有充裕的时间为纳税人提供服务，改善税务服务体验；另外一方面税务机构也有足够的人手及时地对纳税人进行培训，从而进一步完善政策从政府到企业的上传下达通道，进而提高纳税人整体素质，最终提高办税效率。此外，新机构的人员主要由原本国税与地税的精兵强将整合构成，优秀的团队能够极大提高纳税服务效率，从而为优化营商环境做出贡献。

综合而言，国税与地税的合并是顺应时代发展、利国利民利企的重大举措。从营商环境这一角度来说，国税地税的合并促进了税负公平，提高了税收效率，规范了税收征管流程，改善了税务服务体验，极大地优化了营商环境，这对于我国的市场经济有序发展将起到良好保障作用。

三、国地税合并后优化营商环境的对策分析

国地税的合并为优化营商环境做出了切实的贡献，但是同时应当注意到，现阶段国地税合并还处于初期，在操作方式上可能还存在完善的空间，这需要企业和税务部门双方面的努力。一方面，对于企业来说，在获得更加高效、更加优质的纳税服务后，自身也需要做出一些相应的调整，比如积极促进业务与税务融合、增强诚信纳税意识等。对于税务部门来说，需要注意顺应时代发展，积极践行“互联网+税务”模式，完善税收法制环境，提升税务人员专业素质，加强部门之间的沟通协调，提供优质税务服务，为企业、为国家营造更好的发展环境。

（一）基于企业层面的营商环境优化对策

1.税务业务同步化。国地税合并后，为了配合税务部门的发票监控平台，企业经济业务的所有流程均会在税务机关的数据库中共享，以“购-产-销”为线索，同步账务处理信息与发票开具单位、时间与金额信息，在此背景下，企业需要进一步融合自身的税务与业务，避免由于业务与税务不同步而造成的损失，最大限度地降低涉税成本。具体而言，第一，企业需要根据税务部门的要求，进一步细化明确业务流程，明确每一业务流程的涉税事项与风险点，安排自身的税务人员深入到业务中去，专门针对涉税事项做出专业的分析与处理。第二，企业需要对其税务管理流程进行重新梳理，剔除在合并前设置但在合并后已经不需要的流程、岗位和人员，并根据实际情况新设流程及岗位，从而优化内部税务管理结构。第三，在各项税收政策不断出台的情况下，企业办税人员要加强学习，增强捕捉信息的灵敏度，熟练掌握税收政策规定，以便于为企业做好服务。

2.企业纳税诚信化。国税地税使得税务部门的征管系统和业务数据得到了统一，企业也将不再受到多头监管，税务部门的执法也完成了统一。对于企业来说，这一方面提高了其办税效率，节省了办税成本，另一方面也要求企业积极承担相应的责任，依法纳税，诚信纳税。同时，国地税合并后，信息资源进一步整合，税务部门对企业偷漏税行为的监控能力将会大幅提升，也将增加企业诚信纳税的主动性。

除了税务部门及其他相关部门的约束，诚信纳税也在一定程度上体现着企业的道德约束，因此，企业首先应当培养诚信意识，从思想上端正诚信纳税态度，树立“税收取之于民，用之于民”的基本理念，把诚信纳税从被动转为主动。其次，企业需要将思想落实到行动上，如积极学习税收相关知识，积极了解政策变化，并与自身情况相结合，在企业内部通过展开培训、例会等方式，向员工明确诚信纳税对企业发展的重要性，并在各个涉税流程设置关键控制，定期或不定期对涉税事项进行监督检查。

国税地税的合并为企业发展提供了更充足的空间，这也意味着企业需要加强自身建设来回馈国家支持，为优化营商环境添砖加瓦。

（二）基于税务部门层面的营商环境优化对策

1.办税手段信息化。国税地税的合并在一定层面上反映了我国不断推进的简放政权举措与电子政务创新的融合发展；同时，随着科学技术的进步，“互联网+税务”模式已经成为可能，这意味着新的税务部门的办税手段需要逐渐从线下转移到线上，通过整合并广泛应用网上办税、掌上办税平台，拓宽办税渠道，促进办税手段信息化，从而缩短办税时长，提升营商环境。

此外，结合大数据时代的特点，税务部门可以将12366热线、网站、微信、微博以及业务系统等平台的数据信息进行整合后分类分析，积极配合分析结果，在薄弱环节添加控制措施，同时对纳税人的需求进行分析，精准定位，从而出台配套措施。这一手段能够在很大程度上优化营商环境。

2.税收环境法制化。依法治税是依法治国在税收领域的具体体现，在国税地税合并之后，一些流程、规则势必发生变化，在依法治税的要求下，税务部门应当凝聚改革共识，有序推进税收环境法制化进程，依法打击偷逃骗税行为，净化税收法制环境。一方面，需要加快税收立法的脚步，加快修订以《税收征管法》为核心的法律制度，提升税收法律层次。在制定规则时，注意明确纳税人的权利与义务，完善纳税人权益保护的同时，也需要严格对偷逃骗税的惩罚措施。另一方面，税务部门需要加快建立规范的制度，改变原先碎片化、按税种和事项来制定制度的做法，科学地、系统地完善或制定相关措施与规定，建设规范、明确、公开透明、利于遵从的现代化税收法制体系。此外，税务部门也需要加强税务稽查工作，依法行权，进一步规范和提升税收执法能力。

3.税务部门专业化。现代管理理论突出体现了以人为中心的理念，对于税务部门管理工作来说，人员的素质直接影响其管理质量，进而影响营商环境。国税地税合并后，新部门吸纳了之前国税与地税部门的精英，无论是从管理理念还是具体业务执行上，新的税务队伍都有了很大的优化。不过应当注意到，合并后税务人员面对的不再全部是分立时的流程与规则，这对税务人员的专业素质提出了较高的要求。因此，税务部门应当注意税务队伍的专业培养。一方面，应当加强对现有人员的政策、业务培训工作，以利于提高工作效率，优化纳税人办税体验。另外一方面，需要积极吸引税务人才，通过与高校联合等方式吸纳具有较高专业水准的人才，从源头把控税务人员素质。另外，也要积极提倡税务人员加强自身修养，增强税务服务意识，自觉遵规守法，成为优化营商环境的中坚力量。

4.部门协作最大化。在国税与地税合并的背景下，税务部门需要进一步提高信息的利用效率，在完成内部整合的同时应当积极与其他职能部门加强沟通协作，如主动与工商、国土、社保等部门的协作，实现信息共享，及时获取涉税信息。通过与职能部门之间的有效合作，税务部门能够进一步利用信息技术完善税收数据库，从而增强发现税收风险的能力，提高税收评估的准确性，提升后续管理的针对性。此外，通过汇集对比分析信息，税务部门还能够掌握和了解行业与企业的运行规律，进而更为准确地审核纳税申报资料，强化管控，同时也达成了“协百家力，治一方税”的目的，提高了综合治税的水平，进而为优化营商环境打下坚实的基础。

5.税收服务透明化。为了进一步优化营商环境，税务部门与企业之间的信息必须保持通畅，政策的上传下达至关重要。国税地税合并之后，企业面临的税务环境会产生一定的变化，如办税手续、纳税流程等与分立时均存在一定程度的不同，在不了解相关政策的情况下，企业办税效率无法得到提高，既降低了纳税积极性，还会增加税务部门的管理难度。因此，税务部门需要全方位增强税收服务透明度，一方面，安排工作人员在办税服务厅现场为纳税人提供咨询服务，另一方面，利用微博、微信、税务网站、定期培训等形式为企业提供税收宣传服务，方便企业清楚办税程序和注意事项，实时掌控政策变化，从而提高办税效率，进一步优化营商环境。