美国对外金融制裁机制简析及风险防范

周福芳

内容提要：金融制裁作为一种“高烈度”的经济制裁措施，在当前由美国主导、以美元为核心的国际金融体系中，能产生比贸易制裁更大的影响力和破坏力。面对当前紧张的中美贸易局势和我金融领域对美处于相对劣势的现实，一方面应防止贸易冲突扩散到金融领域，另一方面应及早完善对美金融制裁预警和反制裁机制，研究构建我对外金融制裁体系，防范美国打“金融战”“制裁牌”。

金融是现代经济的血脉。在当前由美国主导、以美元为核心的国际金融体系中，金融制裁能产生比贸易制裁更大的影响力和破坏力。面对当前中美紧张的贸易局势和我国金融领域处于相对劣势的现实，及早研究构建对美国金融制裁预警和应对机制、完善我国对外金融制裁体系具有重要的现实意义。本文就美国金融制裁体系有关情况进行分析并提出若干建议。

一、美国金融制裁体系

（一）基本情况

美国在二战后凭借其主导的国际金融体系和美元在跨境交易中的核心地位，形成了一套完整的金融制裁运作体系，包括完善的法律法规体系和专门的决策、执行、监督机构。近几十年来，美国先后对日本、伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯等多个国家和地区发起不同程度的金融制裁。据统计，发生在1990年前的116起国际经济制裁案中，美国主导的有77起，冷战后（1991年）新增的80多起制裁案中，美国主导的超过60起，世界上没有一个国家像美国一样频繁发动金融制裁，其主导的金融制裁已涉及世界一半以上人口。前美国财政部副部长胡安·萨拉特（Juan Zarate）在其撰写的《Treasury War》一书中指出，美国多年前就制定了“金融战争”蓝图，以维护其国家安全和经济利益。金融制裁作为一种外交工具，将在美国对外政策体系中发挥更大作用。

（二）法律依据

1946年颁布的《联合国宪章》授予各成员国包括实施金融制裁在内的权利。美国为让金融制裁具备更强的操作性并为己所用，不断颁布超越《联合国宪章》和国际规则的法律法规，逐步形成了囊括法律文件、总统决议及财政部规章的金融制裁法律体系。具体而言，主要由两大类构成。

一是法律文件。核心法案分别是1976年出台的《国家紧急状态法》（National Emergencies Act）和1977年出台的《国际紧急经济权利法》（International Emergency Economic Powers Act），明确了美国总统与美国财政部分别承担金融制裁的决定权与执行权。2001年出台的《爱国者法案》（USA Patriot Act）对金融制裁的发起和实施做了补充性规定，明确美国总统可单方面决定对局部或孤立的敌对事件中的国外组织、主权实体及个人实行金融制裁。二是总统行政命令和财政部公布的专门条例。总统就实施金融制裁拥有较大自由裁量权，可根据现实需要颁布行政命令，对特定国家和组织进行金融制裁。美国财政部公布被制裁者名单，即“特别指令国民”名单（SDNs），通过财政部外国资产管理办公室（OFAC）开展制裁。

（三）主要特征

与贸易制裁及其他传统形式的经济制裁相比，美国金融制裁具有不对称、成本低、易执行、难规避、破坏大等特征。特征一，不对称。美元的货币金融体系中心地位，决定了除美国外其他国家很难独立发动金融制裁，即使发动也必须在美国的配合下才能奏效。在法律层面，其他国家的制裁动议一般需要以联合国安理会多边决议为基础，而只有美国长期凌驾于国际法，多次绕开联合国安理会、国际货币基金组织、世界银行等国际机构协议发动金融制裁，而被制裁国不享有司法审查的权利，没有国际法律层面救济的渠道和机制。特征二，成本低、易执行、难规避。美国实施金融制裁几乎没有成本，可以有针对性地实现精准打击且难以被规避。特征三，破坏大。金融制裁可以在短期内对被制裁对象施加巨大压力，使被制裁国陷入经济困难和金融崩溃，使被制裁企业无法正常融资甚至无法生产经营。

（四）发展演变

二战前，美国金融制裁措施主要是冻结敌对国在美国的资产。20世纪20年代末美国世界金融中心地位初步确立，美元霸权地位尚未确立，世界贸易还可使用英镑及黄金等，美国发动金融制裁需要联合英国等主要国家才能收到效果。冷战期间，美国多采取与盟国合作或通过联合国的多边方式进行。冷战后，美国发起单边金融制裁数量增多，欲用金融霸权达成外交目的。“9·11”事件后，美国金融制裁进入新阶段。“9·11”事件直接导致《爱国者法案》的出台，扩大了总统行使金融制裁的权利，扩张了财政部在控制和管理金融活动等方面的权限。法案第311条授权财政部长，在征求司法部长和国务卿意见后，确定“初步洗钱牵连”（primary money laundering concern）名单的权限。必要时财政部长可宣布禁止美国境内金融机构为名单上的境外银行开立或保持代理行账户等“特别措施”。第312条针对外国金融机构或外国人在美代理行账户或私人银行账户规定了特殊监管措施，提高了监管标准。第319条授权财政部长可调取外国银行在美开立的代理行账户资料权限。如不遵守，美国财政部可要求其境内所有金融机构在10日内中断与该行的任何代理关系，对不执行的境内金融机构，处以每日高达1万美元的民事罚款至彻底中断为止。此外，还将原隶属于美国财政部恐怖主义和金融情报司的金融犯罪执法署（FinCEN）提升为财政部司局级部门，突出FinCEN在金融情报和反恐融资方面的作用。随着全球经济金融化和美元化及互联网信息技术革新，金融制裁逐渐成为美国打着“国家安全”和“反洗钱”旗号，以长臂司法管辖原则维护自身利益的重要工具。

（五）组织机构

在美国金融制裁体系中，不同部门按职能划分为三类：一是决策部门。总统是美国发起金融制裁的常规决策者，国会是特定情况下的决策者，两者之间就金融制裁体系的主导权偶有竞争并相互制约。二是执行及监督部门。包括主要负责具体实施金融制裁，并对实施状况进行监督的财政部外国资产管理办公室（OFAC）以及负责制定金融制裁政策的国务院反金融威胁和制裁部门（TSF）等。三是执行渠道。主要包括银行体系与支付清算体系。银行是国际资金流动的主渠道，OFAC要求的冻结资产、禁止或限制美国金融机构与被制裁对象之间的金融往来等都通过银行实施。“环球银行间金融电讯协会（SWIFT）”和“纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）”是美元支付和结算的主要通道。其中，SWIFT被誉为“全球银行业的神经中枢”，是全球贸易金融支付和结算最重要的渠道，美国通过SWIFT可获取全面的银行交易资金流动情报。CHIPS是全球最大的私营支付清算系统之一。通常由美国财政部负责搜集被制裁对象使用的账户信息及发生交易的银行和公司名单，一旦锁定会立即终止其通过CHIPS进行美元支付和结算。

（六）制裁手段

1.冻结或没收资产。冻结资产是金融制裁最常用的手段之一，通常是冻结受制裁国及个别领导人等在美国的海外资产，例如禁止提取银行存款、禁止买卖股票和债券等，阻止资金流动和双方贸易往来，大幅限制被制裁对象的经济行为。二战期间，美国对日本拥有的美元资金进行冻结，导致日本无法使用美元购买原油，对90%依靠进口原油的日本海军造成致命性打击，被日本视为除战争以外最有效的打击措施。

2.限制融资。冻结或取消双边援助款项，包括冻结或取消世界银行和国际货币基金组织等主要国际机构的融资。冷战期间，限制融资被用作打击苏联的主要武器，一方面禁止西欧国家向苏联提供新贷款，另一方面将苏联认定为“相对富裕的国家”，大幅提高苏联在国际资本市场融资成本和利息支出，导致原本紧张的苏联财政雪上加霜。

3.切断美元获取和使用渠道。美元是美国影响和控制世界经济金融体系最重要的工具。一方面，美国可截断其他国家获取美元的能力，另一方面，依托全球支付和清算系统切断美元使用渠道。通过“环球银行间金融电讯协会”和“纽约清算所银行同业支付系统”，美国政府可基本切断制裁对象使用美元进行转账、支付、结算等经济活动。由于目前70%的全球贸易通过美元支付，一旦堵死美元通道，制裁对象很难用其他货币进行直接支付。2012年，美国主导全球金融支付体系对伊朗终止服务，导致其他国家进口伊朗原油、燃料油和铁矿石等支付结算遇到困难。一旦其他国家选择与伊朗采取其它货币或以物易物等交易模式，也会被美国财政部列入黑名单，面临被踢出美元体系的风险。

4.第三方制裁。美国凭借其雄厚的金融实力和国际金融体系中的主导地位，经常要求全球范围内主要金融机构配合美国政府发布的监视名单，冻结可疑资产和交易。对制裁对象来说，一旦进入美国制裁名单，基本意味着被踢出全球金融体系。虽然这种做法超越了法律管辖的界限，但如果金融机构不遵照美国意志行事，美国轻则可进行经济处罚，重则吊销其业务牌照甚至进行制裁。2005年在制裁朝鲜时，美国财政部指控澳门汇业银行为朝鲜金融交易提供非法帮助，威胁30天后彻底切断汇业银行与美国金融体系的联系，其他国家金融机构也先后宣布将减少或终止与汇业银行的业务往来，一度引发对汇业银行的挤兑。重压之下，汇业银行被迫冻结朝鲜2400万美元资金账户。

二、中国应对金融制裁的潜在劣势

中国作为全球第二大经济体，日益提升的综合国力和国际地位以及中美间“你中有我、我中有你”的经贸关系决定了合作是中美双方最好选择，美国不会轻易对中国实施金融制裁。但在1949年、1989年和2012年我国政府或相关金融机构受到美国金融制裁的案例中，资产冻结、限制融资、切断美元支付结算渠道、要求第三方制裁等手段均有涉及。由于中美在国际金融体系中的地位明显不对称且我国金融体系尚不完备，我方应对制裁能力仍有不足。

一是在资产配置层面，中国作为世界最大的外汇储备国，三分之二的外汇储备是美元资产。长期以来，美元被世界各国公认为“最可靠资产”，基于保值增值需要，中国购买了大量美国国债。一旦中美关系全面紧张甚至出现恶化，这些国债不排除成为被冻结对象的可能。同时，由于我国资本市场开放度和人民币国际化程度相对较低，外国政府官方储备中人民币资产比例较小，可供我方利用的空间有限。根据国际货币基金组织2017年第四季度调查结果，目前全球外汇储备币种结构比重，美元占62.7%，欧元占20.15%，英镑占4.89%，日元占4.54%，而人民币仅占1.23%。

二是在交易层面，虽然人民币本币结算规模近年来持续上升，但美元依旧是全球交易最主要的货币。国际清算银行（BIS）调查报告显示，美元在全球外汇交易中占比88%，人民币仅占4%，并且约95%的人民币成交量是基于与美元间的交易产生。根据SWIFT数据，截至2017年12月，人民币在国际支付市场占比仅为1.61%。据IMF统计，中国对外贸易以人民币结算的比例约30%，主要结算方式仍是美元，尤其在能源等大宗商品进口方面，计价、支付、清算等还主要依赖美元。联合国贸发会议（UNCTAD）公布的81种国际大宗商品价格中，有76种用美元标价；在罗杰斯国际商品指数（RICI指数）中，非美元计价商品的权重仅为2%。

三是在金融机构运营层面，中国银行、工商银行等国内金融机构在美国和世界各地设立分支机构，与国外金融机构业务联系日益密切。其业务运营在遵守国内法律法规的同时，还受所在国和国际通行规则的约束。例如，2012年随着美国对伊朗制裁力度逐步加大，中信银行、建设银行及中国银行等先后都停止与伊朗的业务往来，昆仑银行成为中国通往伊朗的唯一结算通道。随后美国财政部对昆仑银行进行了制裁，关闭了昆仑银行的美元结算通道，禁止金融机构在美国为昆仑银行开设代理银行或可被第三方用以自行交易的代理银行账户，导致昆仑银行只能用欧元和人民币结汇，也被迫停掉了伊朗外的国际业务。

四是在立法和机制建设上，我国目前仍是由外交部转发安理会金融制裁决议，通知国内各有关部门结合自身职能采取措施。相关措施缺少法律支撑和保障，效力和效率也有待提高，预警和反制裁机制尚待完善。

三、我们的看法及建议

随着中美贸易紧张局势不断升级，结合美国历来有打“老二”（苏联和日本）的传统，不排除特朗普可能根据形势需要，将贸易战扩展到金融领域的可能。短期内，需要从国家战略安全的高度重视金融制裁和反制裁机制建设。长远来看，应对金融制裁的根本在于提升我国经济金融实力和全球影响力。

（一）建立健全预警及反制裁机制

经济战通常涵盖舆论战、贸易战和金融战，尽管经济战对中美双方均有不利，但目前舆论战和贸易战已经打响。为防止美国做出不理性的安排和选择，一方面应针对美国财政部发布的“特别指令国民”名单（SDNs），建立名单数据库及过滤系统和可疑交易监测分析系统，有针对性地动态开展日常监测分析，准确把握风险点，做好规避防范，不给美方留下任何制裁中方实体的机会。另一方面应构建涵盖外交、财政、金融、商务等领域的信息共享平台，加强跨部门协调，完善境外资产投资、转移、处置的应急预案，防范金融制裁对我方可能带来的不利影响。

（二）实施多元化外汇储备和国际贸易结算战略

一是增加其它资产在外汇储备中的比重。我国外汇储备世界第一，其中美元资产超过三分之二，而黄金储备不足美国1/5。面临当前中美关系不确定性风险上升，应保持外汇储备的合理规模、优化外汇储备币种结构和资产结构、增加黄金实物储备、完善外汇储备管理制度等，增强我方抵抗单一来源风险的能力。二是维护好对美债权利益。中国是美国最大债权国，但美国《国际紧急经济权利法》规定在美国国家安全和经济利益遭受重大威胁时，可冻结外国主体持有的美国国债。三是积极推进多边经贸合作，推动国际贸易以美元、欧元、英镑、日元等多种货币结算，减少对美元的依赖。四是加快推进人民币货币互换和国际化。以“一带一路”建设为契机，积极推进国际贸易人民币结算业务和离岸金融市场发展，进一步增强人民币国际影响力。

（三）加强美国金融制裁体系研究和中资“走出去”合规指导

一是加强对美国金融制裁体系的研究。美国金融制裁体系十分专业、相当完善，相关法律条款多而繁杂，制裁的手段多样且不断创新，需要我们深入研究并持续追踪，厘清各执行机构之间的关系及金融制裁的程序，密切跟踪其不断变化的制裁手段和OFAC发布的被制裁者名单，为我方积极防范应对美方金融制裁及建设自身金融制裁体系奠定坚实基础。二是加强反制裁研究。欧盟在1996年针对美国出台古巴经济封锁的《赫尔姆斯伯顿法》后，通过了针锋相对的反制裁条例。据此条例，欧洲公司无需遵守美国制裁规定，还可通过反诉讼补偿美国实施制裁而造成的损失。需要加强反制裁研究，参考欧盟出台有针对性的反制裁措施，维护我方企业和金融机构利益。三是提高我方中资金融机构和对外投资企业风险防范意识，指导其严格遵守美国制裁法规，注意避开被列入制裁名单的机构人员，避免落入第三方制裁陷阱而受到金融制裁牵连。

（四）建立健全我国金融制裁体系

中国作为联合国安理会五大常任理事国之一，在配合联合国开展打击恐怖主义组织的金融制裁方面做出了积极贡献。在国际经贸摩擦日益增多、海外经济利益受损可能性增大、经济全球化背景下，可参考美国相关做法建立健全金融制裁体系，完善相关立法，明确部门职责，将我国所支持的联合国安理会金融制裁措施转换为国内法律规范，更好维护国家利益与公平正义。