自由、自治与自律：现代大学治理体系的核心要素

袁本涛 朱贺玲

摘 要：追溯大学诞生及发展历程，争取、捍卫学术自由始终是大学秉持的重要理念和核心价值。作为学术自由的内涵延伸和制度保障，大学自治渐成学术性组织针对外部环境的权力诉求，保障了大学独立处理内部事务的自主空间。然而，随着大学由“象牙塔”转为公共服务机构或独立法人，学术自由、大学自治面临系列新的时代挑战，依托各项规定、条例，尤其是大学章程的自律机制成为现代大学治理体系的核心要素之一。

关键词：学术自由;大学自治;大学自律;大学治理

自中世纪以来，争取和捍卫学术自由始终是大学秉持的核心原则和价值导向。学术自由除强调教师的教学和探究自由、学生的学习自由外，同样关注学术自治，即教师拥有学校政策制定、大学及院系事务决策的发言权。学术自治要求专业知识成为学术事务的决策标准，大学自治因而成为学术性组织针对外部环境的权力诉求，保障了大学独立处理内部事务的自主空间。不过，当大学由“象牙塔”转为公共服务机构和独立法人，政府和社会愈加强调对于大学产出和效率的问责，自我约束、自我规范的自律机制逐渐成为大学实现自治、保障学术自由的重要前提。

学术自由及其边界

追溯大学诞生及发展历程，根植于西方传统理念的学术自由渐成大学理念及制度构建的重要基础，并在世界范围内倡导和力行。历史上，学术自由主要作为欧洲中世纪教授的封建特权而存在，旨在保证大学教授在教学和真理阐释方面的权威[1]。随着概念的演化和发展，学术自由更多地被视为学术人员履行使命的方式，很大程度上源自19世纪德国教学自由（Lehrfreiheit），学习自由（Lernfreiheit）和大学自治（Freiheit der Wissenschaft）的概念[2][3]。

三个概念与洪堡主导的柏林大学改革密切相关，具体而言，“Lehrfreiheit”聚焦教师的法定权利，认为大学教师享有教学和探究的自由，在履行职业责任过程中不应受到政府行政命令或教会的干扰。“Lernfreiheit”关注学生的学习自由，在当时的德国情境下，大学承诺不对学生的学习过程进行任何干扰，学生可以不受课程成绩和课堂点名的约束，甚至可以自由地转学。“Freiheit der Wissenschaft”强调学者的自主治理（Academic Self-governance）或机构自治（Institutional Autonomy），即大学有权在资深教授的指导和监督下，对内部事务做出独立决策。可见，学术自由除指涉教师“教”的自由和学生“学”的自由外，同样强调学术自治。

事实上，在关于学术自由的现代讨论中，学术自治是其中一项重要内容，学术自由的内涵也从教师个人教学与探究的自由，扩展至学校政策制定及决策过程中的自由。例如：阿什比（Ashby）等人认为学术自由应该包括：在院校治理中免受非学术性干预的自由，经费分配的自由，决定工作条件的自由，招生的自由，课程设置和教学的自由，制定学术成就标准以及决定评价方法的自由[4];卡伦（Karran）等学者同样提出，学术自由需要保障教师在教育政策领域的发言权，以及在决策过程中的决定性作用[5]。在现代大学制度中，学术自治往往通过教授委员会、学位委员会、教学委员会、招生委员会、评估（质量保障、督查）委员会等学术机构和自治平台保障学者们在学术事务中的参与权和决策权。

随着大学从“象牙塔”转变为公共服务机构，学术自由也逐渐从特权走向责任。美国教育史专家门罗（Monroe）曾在《教育百科全书》中提出，学术自由，即在高等教育机构中教学并证明真理的自由，以及在追求真理过程中不受政治、官僚或宗教权力干预的自由[6]。不过，不受强制性的干预，并不等于不受任何限制，胡克（Hook）因而进一步指出，学术自由并非人权、民权或宪法权利，而是专业上合格的教师或研究人员所享有的特殊权利，这种权利一则专业上有资格的人才可以拥有，二则在追求真理的过程中需要遵守职业道德准则。可见，胡克在强调作为权利的学术自由的同时，又为其设置了边界，认为在追求学术自由的过程中，基于职业道德标准，或依据相关学科中已被证明是真理或合理结论进行的干预是可以理解的 [7]。

胡克的观点得到后续学者的支持和积极回应，认为教师在享受学术自由这一珍贵权利的同时，必须承担相应的义务和责任。如前所述，胡克认为教师应遵守职业道德标准，学术自由虽然保证教师教学和追求真理的权利，但并不意味着可以在教学或研究行为中“进行一切事情”，也不意味着教师可以随心所欲地做自己喜欢或不喜欢的事情。教师或研究人员必须忠诚于学术标准，不接受外界企图灌输的或炮制的证据，不被收买，追求真理必须基于可靠的证据[8]。后续多位学者强调了学术自由应该受到学术共同体明令和默守的学术规范的限制，也有学者强调教师需要承担学术责任，如履行教学义务，与同事合作，维护学术秩序以保证学术活动顺利开展等[9]。

除学术规范、学术责任等内在约束外，政府、社会愈加强调大学的绩效、质量和对于经济增长、文化传承与创新、全球竞争，甚至环境保护、劳动就业等诸多社会问题的贡献，學术自由面临系列新的时代挑战。一方面，教师的教学、科研不再是围墙之内的神圣活动，社会对大学的产出从信任转为强调质量问责。另一方面，市场化使得大学不得不对政府、社会的需求迅速做出回应，决策速度成为大学治理的主要考量，教师在学校政策制定、决策过程中的作用日益边缘化，学术自治受到外部系列因素的限制。

学术自由同样受到意识形态的影响。事实上，不受宗教、政治等因素限制的学术自由可能并不存在。中世纪之前，即使是在民主制尤为突出的雅典，也并无不受宗教、主流世俗观念约束的追求真理的自由，苏格拉底之死便是力证。中世纪之后，无论是以神话教义为核心的宗教意识，民族国家的政治意识，还是统治阶级主流意识形态维系的社会规范、价值观等均为学术自由设置了边界[10]。在中国，大学虽然逐步取得独立法人地位，但公立高校作为事业单位，是国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化等活动的社会服务组织[11]，代政府行使部分公权力，履行相应的行政职能。

大学自治及其限度

如果说学术自由指向学术人员的个体性权利（Indivial Right），那么，大学自治则主要针对学术机构本身，强调作为学者共同体的大学的团体性权利（Institutional Right）。一方面，大学自治是学术自由内涵的合理延伸;另一方面，若学术自由强调教学和科研必须免于教会、政治势力等外部因素的干预，那么大学自治则是推崇学术自由的必然结果。当然，学术界更多地将大学自治视为学术自由的制度保障，作为承载学术自由的组织形式，大学自治保证大学独立处理内部事务的自主空间，划定学术人员自由教学、研究、追求真理的区域和边界。

大学自治与学术自由虽然相辅相佐，但并非完全一致，尤其是随着高等教育市场化的深入，二者的关系愈加趋向疏离。在绩效、竞争、成本效益等市场理念的影响下，政府的治理手段由直接控制转为远端操控，大学实现一定程度的权力下放，自主性有所增加[12]。不过，在市场化的冲击下，大学愈加强调决策速度，而且，校外人士开始参与大学内部事务的决策，教师在学校政策制定、战略发展规划等各项事务中的参与受到限制。与此同時，市场化密切了大学与社会的联系，行政系统的作用凸显，甚至控制了财政预算、资源分配等学术事务的命脉，获得自治权的大学反而限制了教师和研究人员的学术自由和自治。

上述现象在中国较为明显，也在一定程度上凸显了大学的“行政化”。改革开放以来，政府实行一系列还权、放权政策，《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）规定的七项办学自主权均在不同程度得以扩大。然而，大学在获得独立法人地位、提高自主权的同时，并未调整内部治理结构和决策模式，中央政府、地方政府逐级下放而来的权力，在较大程度上集中于以党委、校长为中心的行政管理层，学术自治空间有限，教师在学术管理中的作用仍然不足，更有甚者，教学、科研等活动亦可能受到行政指令的干扰。可见，大学自治并不必然成为学术自由的保障。

中国大学的“行政权力”来源有二：其一，学术领导的权力。学术领导，即担任校长、院长、系主任等行政职务的学术人员，之所以将其归于行政权力，是因为此类群体更多地以管理专家，而非学术人员的身份参与决策过程。当然，以党委书记为核心的政治权力，同样参与重大学术与非学术事务的决策。其二，专门负责行政事务的大学/学院行政部门。关于后者，西方大学的行政部门通常为决策执行机构，并未介入治理过程，而在中国情境下，行政部门被认为存在影响决策过程的情况。

具体来说，一方面，在决策过程中，学术领导的权力通常异化为“官本位”，即以权位高低决定决策资源、学术资源的多寡，而且，学术领导在资源以及资源分配上的优势，使得一般教师对学术领导产生资源依赖[13]，失去大学及院系事务决策的主动权。另一方面，大学行政部门倾向于提出具体的要求，影响院系的决策过程和结果。例如：有学者指出，教务处往往限制课程的开设及评价方式，甚至为了自己工作方便，硬性规定评价的形式和各种指标[14]。而且，教授等群体虽然可以通过教授委员会等学术性组织参与决策过程，但仅限于在行政部门既定的规则框架下发挥影响力[15]。

大学自治同样存在合理限度。事实上，“象牙塔时代”的大学尤为重视同僚治理（Collegial Governance），即掌握专业知识的教师群体组成学者社群，在相互信任和道德约束的基础上，共同参与决策过程，决策结果旨在达成专业共识[16]。随着政治、经济、文化和社会结构的变革，大学逐渐由“象牙塔”转为公共服务机构①，政府逐渐介入大学的内部治理。20世纪70年代末，新公共管理强调的竞争、绩效、成本效益等市场理念，借由国家政策介入高等教育领域。随着大学组织以及外部环境的日益复杂，大学的内部治理愈发受到政府、市场等外部因素的影响，完全自治既不可能，也存在风险。

政府、市场与大学在治理过程中的互动引发了学术界的诸多讨论，其中尤以“三角协调模式”最为经典。20世纪80年代，伯顿·克拉克（Burton Clark）提出，学术寡头（Academic Oligarchy）、国家权力（State Authority）、市场（Market）是影响大学治理的三大要素[17]。具体来说，学术寡头，即由资深教授组成学术社群，其影响力主要表现为基于知识和专业的权威;国家权力代表社会的集体意志，通常借由政府法令和执政党的政策影响大学的诸多决策;市场则强调竞争和基于自由选择的市场交换，以作为“消费者”的学生的需求决定高等教育供给的数量与质量。

后续学者从多个角度对“三角协调模型”进行了深化和拓展。例如：加雷斯·威廉姆斯（Gareth L.Williams）具体探讨了政府在大学外部治理中所扮演的角色，以及政府、市场、大学在高等教育资源配置中的互动与博弈关系[18]。弗兰斯·F.范富格特（Frans van Vught）在对十一个国家高等教育政策进行国际比较的基础上，具体探讨了政府权力、学术寡头、市场的作用机制，并依据国家权力的介入方式和程度，区分出大学治理的“国家控制模式”与“国家监督模式”[19]。另有学者着重探讨大学治理中的政府角色，卡帕诺（Capano G.）更是依据政府介入高等教育政策目标和政策工具的程度，区分了科层治理、程序治理、远程操控和自我治理四种模式，详细探讨了不同治理模式下，政府、市场对于大学自治的影响方式和程度[20]。

大学自律：“自由”“自治”与“规制”之间

学术自由是大学作为学术性组织的基本诉求。然而，当大学由“象牙塔”转为公共服务机构或独立法人，学术自由也从特权走向责任，而责任的守持往往需要大学建立和完善自律机制，基于自觉的教学、科研等职责的履行必须让位于规则明确、程序清晰的制度规定。“学术无禁区，课堂有纪律”，学术自由亦有边界，大学依托自律机制发布的各项规定、条例、守则、管理办法等文件，划定了教学、科研、社会服务等活动的自由疆界，既为教师等学术人员的各项行为提供依据，也可防止学术自由的过度泛化和滥用。

作为学术自由的内涵延伸和制度保障，大学自治渐成世界范围内现代大学制度构建的重要基础。当政府、社会对大学的产出质量和运作效率由信任转为问責，自我约束、自我规范的自律机制也成为大学实现自治的重要前提。事实上，如果说大学自治是针对外部环境的权力诉求，自律则是大学面向内部活动的自我规制和行为自省，除了具体且细化的各项规定、守则、条例等文件，大学章程强化了自律机制的顶层设计，是现代大学制度构建的重要基础。

大学章程的制定自有法理和情理根基。一方面，大学制定章程不仅有法可依，更为法律所强制。《中华人民共和国教育法》《高等教育法》均明确规定，章程是设立高校的必备条件之一，后者同时对大学章程的内容进行了规定。此外，“加强章程建设”“完善治理结构”同样是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》关于中国特色现代大学制度建设的重要目标。《高等学校章程制定暂行办法》和《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013—2015年）》也对章程制定的原则、内容、程序、进度等进行了规范。

另一方面，大学章程的建设同样具有现实合理性。首先，依“章”治校是西方发达国家大学治理的惯例。早在中世纪初期，依据特定的规则组织和管理大学便已成雏形。时至今日，基于办学特许状或国家相关法律制定章程，更是大学明确内部治理结构，规范各利益相关群体权力边界的首要选择。其次，大学组织及外部环境的日益复杂，也使得以章程为纲领的依法、依律治校成为必然。最后，不完善的治理体系、低水平的治理能力等现状往往导致大学自治权的滥用，章程建设成为大学治理改革的当务之急。

大学章程一则是政府与大学的行政契约，既保障了后者的自治空间，同时也为政府监督、评估、规范大学各项行为提供法律依据。章程以条文形式界定了大学的性质和法律地位，明确治理过程中的政府责任，旨在厘清政府与大学的权力边界和互动模式，规定政府介入大学内部治理的范围、程度和方式。总体来看，既有的章程通常以“政校分开、管办分离”为原则，明确大学的独立法人资格，依法享有办学自主权。作为大学的举办者、共建者或主管部门，政府在尊重大学依法自主办学的基础上，监督大学的责任履行情况。

二则，章程是大学依法、依律治校的基本依据，是民主管理、教授治学的重要权杖。大学章程规范了学校内部的治理结构，明确重要事项的决策规则、程序和监督机制，限定各利益相关群体，尤其是政治权力、行政权力、学术权力的边界、作用空间、运作规则，在较大程度上促进权责利清晰、运行高效的大学治理模式的形成。更为重要的是，章程应在有效分离学术权力、行政权力的基础上，着重为学术自由、大学自治提供制度保障，为教授治学、民主管理搭建平台，为学术权力的切实回归创造渠道。

综上，学术自由是大学理念及制度构建的重要基础，大学自治作为学术自由的内涵延伸和制度保障，也逐渐成为学术性组织对外部环境的基本权力诉求。然而，自由存边界、自治有限度，依托各项规定、条例，尤其是大学章程的自律机制成为现代大学制度的重要元素之一。自由、自治、自律三位一体，不可或缺，自由、自治是自律机制构建的基础，而自律既为自由、自治提供制度保障，又限定了二者的作用空间和运作规范。

本文系北京市社会科学基金青年项目“从路径依赖看大学治理的制度困境与出路”（项目编号：16JYC028）的研究成果

注释：

①依据布劳恩等学者的观点，政府认为大学作为公共服务机构，必须服从特定的社会、政治和经济目标，接受公共权力对大学产出的评估等.

参考文献：

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[16]Olssen， M.The neo-liberal appropriation of tertiary education policy in New Zealand： Accountability， research and academic freedom [R]. ‘‘State-of-the-Art Monograph No.8.Palmerston North： New Zealand Association for Research in Education， 2002.

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[19]Van Vught， F.A.Autonomy and accountability in government/university relationship[M]//J.Salmi.，& A.M.Verspoor.Revitalizing higher education. Oxford： IAU Press，1994.

[20]Capano G. Government continues to do its job. A comparative study of governance shifts in the higher education sector[J].Public Administration， 2011，89（4）：1626.

（作者單位：袁本涛，清华大学教育研究院;朱贺玲，北京工业大学文法学部高等教育研究院）

[责任编辑：于 洋]