贵州终身教育立法初探

吴世俊

(贵州广播电视大学 贵阳 550004)

《贵州省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：“构建贵州终身教育体系或学习型社会，提高我省各族人民创新能力和整体素质，是我省经济社会发展的迫切需要，也是实施科技兴省和人才强省战略的基本要求。”贵州省“十三五”教育事业发展规划中明确提出：“到2020年，继续教育的发展目标是推进学习型社区学习型组织建设。”发展终身教育事业，必须要有完善的法律法规作为保障，因此，立法势在必行。本文针对贵州终身教育立法的必要性、可行性、立法制度建设等问题进行探讨。

一、终身教育立法的必要性

事业不断发展，终身教育理念已经深入人心，越来越受到民众的关注和重视。终身教育主要是指人从出生到生命终止时所受到教育的总和。终身教育理论确立后，国家及教育主管部门高度重视，贵州省将发展终身教育写入“十三五”教育事业发展规划，作为教育事业发展的重要目标。

贵州终身教育发展需要建立健全法律法规制度，必须在法律的框架下运行，明确终身教育的运行模式，明确不同主体之间的权利和义务。终身教育立法的必要性体现在以下三个方面。

(一)革新教育观念

改革开放初期，贵州省实行的是计划经济政策，大中专生毕业后通过政府教育主管部门分配到相应单位工作，当时称之为“铁饭碗”。1992年中国共产党十四次全国代表大会正式提出建立社会主义市场经济体制。随着我国市场经济制度的基本确立，贵州省大中专毕业生分配工作模式已不适应市场经济需要，取而代之的是公开招聘方式。公开招聘要求毕业生具备一定的条件才能报名参加考试，从招聘的条件来看，不管是公务员招聘，还是事业单位招聘、企业单位招聘，学历是主要的条件之一，学历教育成为人们就业的重要参考因素，基于此背景，功利主义教育思想在贵州教育意识形态中比较盛行，大家盲目追崇学历。不少人认为，错过了学校教育，事业的发展将会受到较大阻碍，职务的提升空间变得窄小。因此终身教育的理念、思想、意义未能形成共识。

近年来，贵州省委、省政府及教育主管部门高度重视终身教育工作，并初步取得成效，打造出了依托社区教育构筑学习型社会的模式。2017年11月3日贵州省教育厅在贵州广播电视大学成立了社区教育指导中心，具体沟通教育与社区的联系，协调教育发展与社区发展，构建贵州省终身教育体系。但是要从根本上改变民众的思想观念，扭转“重学历、轻素质”的教育思维定式，树立终身教育的良好氛围，还需要一个长期的过程。尤其在当下，终身教育的理念还没有得到推广，通过制定终身教育法律、法规，可以指引民众向健康的终身教育方向前进。因此，从根本上转变功利主义教育思想观念，构建终身教育体系，制定法律规范是一个不错的途径。

(二)促进终身教育事业健康发展

由于地理、文化、政治、经济等因素的影响，贵州终身教育目前处于起步阶段，只有通过立法，贵州终身教育事业才能健康发展。第一，通过立法，终身教育有章可循，有法可依，完善其发展模式，使其有良好的发展前景。第二，通过立法，明确政府、社区、学校等机构的权利与义务，各司其职，使其得到规范有序发展。第三，通过立法，完善终身教育实施制度，如终身教育队伍建设、资金保障、监督管理、学习成果转化、教学评价等，使其发展更加顺畅。

总之，贵州终身教育的健康发展不能仅停留在理论研究层面，也不能只是口头上说说而已，贵州要站在“依法治教”的高度进行法治化建设，通过制定法律规范改革现在的教育体系，整合教育资源，为终身教育健康发展提供强有力的规范指引。

(三)建立健全本省的终身教育法律法规

我国1995年《教育法》中明确提出终身教育这一概念，肯定终身教育的法律地位。2015年12月27日新修订的《教育法》提出建立和完善终身教育体系，鼓励公民接受终身教育，为终身教育创造条件。显然，我国《教育法》仅在法律概念这一层面提出终身教育，没有进一步规范其具体内容，在法律实践中缺乏操作性。目前，国家层面的终身教育法是缺位的，这无疑是国家教育法律法规的一大空白。为了实现“依法治教”，实现《贵州省“十三五”教育事业发展规划》中建设学习型社区学习型组织的目标，构建贵州终身教育体系，贵州应该制定终身教育的地方性法规或政府规章，建立健全贵州终身教育法律规范。

二、贵州省终身教育立法的可行性

当前，随着我省继续教育不断发展，社区教育不断推进，国家部分地区的立法实践及理论研究已深入开展，为我省终身教育立法奠定了良好的基础。

(一)国家和地方终身教育立法为贵州提供参考

2015年12月27日新修订的《教育法》提出终身教育体系，鼓励公民接受终身教育，为贵州终身教育立法提供了国家层面的指引作用。2005年以来，福建省(2005)、上海市(2011)、 太原市(2012)、河北省(2014)和宁波市(2015)相继颁布了《终身教育促进条例》，成为国内先行的终身教育立法地区，这些地方教育立法实践为国家教育立法提供了有效借鉴。“两省三市”涵盖了沿海省份、直辖市和内地省会城市等不同类型的区域，具有一定的典型性和代表性。[1]这些地方立法为贵州终身教育提供了蓝本，贵州可以借鉴上述立法的成功经验，为我所用。

(二)国家及本省终身教育政策为贵州提供指导

终身教育立法除了以国家和地方立法为参考外，贵州终身教育立法可以国家及本省终身教育有关政策为指导，在终身教育政策的基础上进行立法工作。2014年，《教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见》提出要“推进终身学习立法进程，进一步明确政府、企事业单位和个人在终身教育方面的权利、义务和责任。推动地方政府根据实际情况，研究出台学习型城市建设和终身学习的相关地方法规与政策。”[2]教育部职业教育与成人教育司也在《职业教育与继续教育2015年工作要点(征求意见稿)》 中提出要深化继续教育改革创新，继续开展《终身学习法》调研和起草工作，印发推进普通高校、高职院校、成人高校学习成果积累与转换工作的意见，启动学习成果认证、学分积累和转换试点工作。[3]《贵州省“十三五”教育事业发展规划》中提出建设学习型社区学习型组织，构建贵州终身教育体系。这些政策文件都对终身教育的内容进行了论述，以构建终身教育体系为蓝图，因地制宜，促进居民终身学习，为贵州终身教育法律法规的制定提供了指导作用。

(三)理论研究和实践拓展为贵州终身教育立法奠定基础

1.理论方面。贵州在终身教育项目研究上下功夫，贵州省社科联、省教育厅、贵州广播电视大学都加大了终身教育方面的课题研究，对终身教育、社区教育、继续教育进行深入研究，例如：2017年度贵州省理论创新课题《贵州社区教育发展战备路径与政策选择研究》结题，若干具有实践指导意义的论文陆续发表，如“贵州继续教育发展的思路及对策探析”“贵州社区教育发展存在的现实困境及对策研究”等。贵州终身教育课题和论文为立法提供了重要的参考价值和范本，可以说，贵州终身教育立法具有符合贵州省情的理论研究作为支撑。

2.实践方面。2017年11月，我省在贵州广播电视大学成立了社区教育指导中心，具体沟通教育与社区的联系，协调教育发展与社区发展，构建贵州省终身教育体系。短短一年，发展了35家省级社区教育试点单位，真正使“学习到了家门口”，以社区教育为重要抓手，构建学习型社会的态势在贵州基本形成。2017年，我省遴选出全省十大“终身学习品牌项目”和“百姓学习之星”，举办了形式多样的教育培训活动，推动终身教育向纵深推进。[4]为进一步落实国家和教育部终身教育政策，我省开展了形式多样、内容丰富的社区教育活动，并且规模不断扩大，各行各业的职业、技能培训形成常态化，现代远程教育服务体系逐步完善，形成以社区教育为抓手的终身教育体系，为终身教育立法奠定了良好的实践基础。

三、贵州终身教育立法的突破路径

(一)通过法律法规明确终身教育管理机构

贵州建设学习型社区、学习型组织及终身教育体系，最为关键是要设立终身教育管理机构用以执行终身教育法律法规，统筹省内外优秀教育资源、协调终身教育关系、搭建终身教育服务平台。就目前来看，终身教育执行主体仍没有具体明确，迫切需要通过立法明确各级教育行政部门的具体职责，理顺终身教育运行程序，建立终身教育管理体制机制，改变终身教育无专门部门、专门机构、专职人员的现状。

1.省级层面设立终身教育委员会。贵州省委和省政府可以在省级层面设立“终身教育事务委员会”或“终身教育促进委员会”，开展终身教育的领导和推进工作，从总体上规划贵州终身教育发展规划，对省级以下开展终身教育活动进行监督管理，对终身教育进行顶层设计。

2.市级以下地方政府及教育主管部门设置终身教育推进机构。通过终身教育立法，可在法律层面明确管理机构设置的重要性，授权各地根据实际情况成立专门的“终身教育推进委员会”或“终身教育处”等机构，明确其工作职责，通过这些专门行政机构统筹发挥现有各种资源的作用。[5]贵州地级市以下政府及教育主管部门成立“终身教育委员会”或“终身教育处”来进一步推进贵州地方终身教育事业的科学管理和民主决策。

(二)通过立法制定终身教育专业队伍制度

终身教育队伍建设是开展终身教育的主要人力资源，其能力和素质与终身教育开展的效果密切相关，为了保证终身教育的顺利开展，进行终身教育队伍建设是极其必要的。

1.设立终身教育专职人员岗位。终身教育的开展不能仅依赖兼职人员，必须设立专职人员岗位，才能保障其稳定发展。终身教育专职人员可以实施资格认定，形成专业化的师资队伍，为终身教育事业发展保驾护航。

2.设立专业人员职务、职称制度。终身教育队伍设立职务、职称制度，畅通晋升渠道，可以提高职工的积极性，促进终身教育事业健康发展。为此，立法可以将终身教育专业技术人员纳入本省职称评聘范围，行政工作人员给予一定的职务晋级空间。

(三)通过立法制定终身教育经费保障制度

经费投入与保障制度是终身教育立法非常重要的内容。一般来说，关于教育经费如何分配、如何管理的机制、原则和方法，属于经济管理与调节范畴，但关于这些制度、原则和方法的建立、运用及如何得到有效保证和实施，使教育经费发挥最大效能的问题则属于法律手段的调节范围。[6]终身教育不能等同于国民系列教育，终身教育经费也不能像国民教育经费那样由财政单一供给。贵州终身教育经费不能搞单一经费投入模式，如果采取单一渠道的政府拨款方式，政府的资金压力太大，因此需要社会不同主体参与投入。终身教育经费可以采取政府专项资金、社会主体捐赠的多元化投入方式。

(四)通过立法制定学习成果的认证与转化制度

学习成果的认证与转化制度是终身教育立法的重要内容，用法律的形式规定不同类型的学习成果可以进行认证并进行转化，各种教育形式之间做到连接与沟通，对终身教育制度建设具有里程碑意义。构建学习成果的认证与转化制度不是轻而易举的事，既要借鉴国外经验，又要立足本省情况和教育实际。当前，我们需要建立一套完善的学习成果认证与转化制度，并以立法的形式加以规范，如此，才能够保证此制度的公正性和权威性。

四、结语

终身教育是促进贵州经济社会发展的一种新的教育模式，也是一种新的教育理念。要根据贵州终身教育发展现状，立足贵州教育省情，抓紧制定终身教育法律法规，使贵州终身教育事业有章可循、有法可依，促进贵州终身教育事业健康发展，进一步推进学习型社区学习型组织建设。