乡村有效治理的基层协商机制探析——基于广州市下围村探索的实证分析

陈晓运

一、问题的提出

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，共产党将“三农”问题作为全党工作的重中之重。党的十九大更是提出实施乡村振兴战略，并史无前列地将之写入党章。2017年12月中央农村工作会议进一步强调“打一场农业农村现代化的‘持久战’”，推进乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

其中，治理有效是乡村振兴的关键。治理有效的基础是基层群众自治制度运行良好，即以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心的村民自治顺畅运行。治理有效意味着农民政治和社会参与有序，基层公共服务到位，利益分配公平正义，农村社会和谐稳定，这为产业兴旺、生态宜居、乡村文明和生活富裕奠定了基础。

但是，从实践上看，基层群众自治制度的局限性也在制约乡村振兴。由于中国农村幅员极为辽阔，社情村况千差万别，法律规范无法面面俱到，相关自治制度安排往往不够周延；同时，村民自治不仅需要破解改革前民主与法制相对缺失遗留的老矛盾，而且还有遭遇经济增长和利益博弈多样化带来的一系列新问题。一个突出的现象是部分农村地区村民自治发生异化，产生“问题村”——不仅村治不彰，而且振兴乏力。比如，在经济发展和城市开发过程中，土地价值快速增长、农村利益大量涌现，由于农民政治参与渠道业已拓展而利益分配机制尚未健全，村民自治制度不健全导致运作被扭曲，村民自治窄化为“民主选举”，“民主选举”蜕化为农民争利的工具，以致沿海经济较发达地区因土地开发、物业出租带来的利益冲突越来越显性化、无序化，乡村乱而难兴。

那么，如何优化完善基层群众自治制度，以有效治理助力乡村振兴？十八大以来，国家先后出台了推进基层群众自治的一系列方针，核心理念是健全党领导下的基层群众自治机制，重点举措是推进基层协商和发展基层民主。此后，农村协商民主探索也陆续推开。

那么，有效治理的基层协商机制如何建构？这一问题的解答具有理论和经验两个层面的意义。理论层面，这有助于拓展中国协商民主研究的观察视阈。综观既有文献，以往关于中国协商民主的研究主要集中在两个领域：一是关于欧美协商民主理论的知识引介，一是关于中国协商民主的经验分析。[1]其中，关于后一主题的现象考察主要集中在人民政协协商民主、乡镇协商民主(如公民参与式预算、民情恳谈会、民主恳谈会、民情直通车等形式)、网络协商民主和城市社区协商民主。[2]因此，观察基层农村协商民主的实际展开，将有助于深化经验分析的观察视阈。经验层面，这有助于深化中国基层民主发展的现实理解。20世纪80年代以来，以村民自治为基本制度范式的中国基层民主发端于广西等地村民自发开展的民主自治试验，其后国家以法律的形式将其制度化。近年来，由于村民自治在实践中陷于发展瓶颈，譬如形式化、墙头化、悬浮化、干部化，自治难以落地，以致部分研究者甚至认为“自治已死”，原本红火的村民自治和基层民主研究式微。[3]因此，观察当下乡村有效治理的协商机制建构，将有助于把握中国基层民主的新近发展。实践层面，这有助于发掘乡村振兴的有效治理机制。当前，中国特色社会主义进入新时代，乡村振兴成为全面建成小康社会、加快基本实现社会主义现代化的重要战略，是补短板、强弱项的重要内容，是破解区域城乡差距的重要指向，其中，有效治理机制甚为关键。因此，观察乡村有效治理的协商机制构建，将有助于从实践层面提供基层治理的操作借鉴。

通过观察广州下围村这一老牌“问题村”转变为“示范村”的全过程，本研究发现，基层协商作为一种农村权力主体的关系机制，将农民的政治和社会参与纳入了现代国家建设和基层治理的制度轨道，它以“民主议事”为载体，消解了农村派系政治，促进了村庄经济和社会振兴。本研究综合运用了来自多种渠道的资料：第一，增城市委市政府及其民政局、下围村所在的石滩镇政府制定的各种文件;第二，2014年10月迄今作者对下围村村民民主议事决策的参与观察;第三，作者对市镇两级政府主要领导，下围村村两委干部、村民代表以及普通村民的访谈。

二、从“问题村”到“示范村”：乡村有效治理的个案深描

(一)背景：派系恶斗的“问题村”

下围村紧邻东莞市，区位条件原本优越。20世纪90年代初，一波大开发、大建设热潮在东莞市及周边地区兴起，增城市(县级市)经济技术开发区入驻，搅动了原本宁静的下围村。开发区以1.5万/亩的价格征用了下围村1 277亩土地，一条连接东莞等城市的公路横穿下围村而过，村内已经经营数年的集体经济产业愈加红火。

经济发展激活了个体理性，每个村民都希望在下围村的发展中有所取获，利益问题开始引发下围村村民的内部缠斗。其中，宅基地买卖是一个关键事件。20世纪90年代初，村里拿出数百亩土地划分了面积等同的60间宅基地并面向村民售卖，在这个过程中，村两委干部利用手中权力让亲朋好友、村内党员“优先”购买临街地带的宅基地。由于开发区进驻后土地价格(特别是临近公路、十字路口和开发区的地带)短期内数倍攀升，部分村民质疑村干部专权独断、暗箱操作以致利益分配不公。加之开发区征地款迟迟未发而村内账目管理混乱，以致村民以为征地款已被村干部瓜分，部分村民开始打出“反清复明”的旗号，发起了一系列集体上访、进京上访行动。

自此之后，按照利益关系的远近亲疏，村民划分为立场截然对立的两派。一派是以时任村干部为首的“老支书派”，一派是以上访村民为首的“反清复明派”。1999年第一届村民选举开始后，村支书因挪用公款获罪入狱，原村长因欠下千万元赌债潜逃，“反清复明派”在选举中得胜而获掌村政。然而，由于“老支书派”牢牢掌控村支部党员(譬如，入党发展对象人选几乎都为该派亲友)，村党委对“反清复明派”而言是滴水不漏、针插不进。[4]

下围村陷入村两委带头的两派争斗时期。第一届村民选举后，“反清复明派”代表连任两届村长，2005年第三届村民选举“老支书派”夺回村长职位，但“反清复明派”代表仍然占据两名村委委员职位，且于2008年、2011年第四、五村民选举重夺村长职位。两派的选举争斗正如原增城市委书记汤锦华所言：“(全村)2 000人，一千人对一千人分成两派，两派在村委会一派，村党支一派。”

换言之，民主选举在下围村异化为抢权争利的工具，频繁“争利”导致村民相互“斗气”，久而久之演化为“乡村派系政治”，结果是村民的斗争意识突出，法制意识淡漠，村民自治冲突迭起。譬如，1999年第一届村级直选，两派争斗选情十分“激烈”。上级政府不得不安排近400名警力在选举现场维持秩序，下围村成为全省最后一个完成选举的村庄。2000年，为解决无休止的集体越级上访问题，当时的增城市委书记曾入村蹲点三天，一度被情绪过激的群众所围困。从1999 年至2004年约6年时间中，石滩镇不得不先后委派两名镇班子成员兼任下围村党支部书记。但是，两派内斗并未因此停息。两派之间“你上台我反对，我上台你反对，为反对而反对”的现象频繁可见。也因如此，村民自治窄化为选举斗争，村民代表大会形同虚设，要么有会难开，要么议而难决，要么决而难行。法律和规则在下围村变成“文字挂墙上，该干照样干”。村民势同水火，不仅伤民，而且败村，下围村成为远近知名的“上访大村”“经济弱村”和“环境乱村”。

在目标责任制和“一票否决”问责制的约束下，保住地方形象和官员政绩是基层政府的常规动机，基层政府的中心工作之一是“维护稳定”，因而，下围村成为维稳和治理的难缠问题。虽然地方官员拥有一系列解决问题的权力技术，譬如“捂盖子”(不让问题的影响传播扩大)、“开口子”(给部分民众更多利益)、“拔钉子”(处理事件带头人)，借此可将事情“摆平理顺”。[5]然而，增城各级领导干部举措频出，下围村的问题却长期没能“搞定”。这里的关键是，群众通过诉诸“规模效益”(集体上访)、“依法抗争”“打持久战”等手段往往也可使得主官定期轮换的基层政府“维稳失灵”。

(二)萌生：基层干部的维稳创新

村民并非不希望改变。遥望对岸的东莞村社，虽然发展起步较晚，现状却远非下围村所能企及。两相比较形成的落差感在部分村民心中激活了“思变”的意愿。

转折点发生在2014年。这一年，原本在东莞经商的年轻人郭庆东回乡参选村委会主任。郭庆东的家族在村里是“小家族”，很少介入两派争斗，因而并没有结下怨恨，且因对部分村民有所帮助而在村中口碑较好。郭庆东彼时刚满35岁，长期在外经商，善于与人打交道，在选举前一个多月时间中先后走访了两派代表和村中绝大多数家庭，陈述解决历史问题和提高村民福利的政纲。

郭庆东在村内频密的“活动”很快被石滩镇党委书记察觉。正如樊红敏对温岭等地村治创新的观察所发现的，县域政府和乡镇干部的行动直接影响基层治理。[6]该镇书记曾任增城市早前主官秘书，已有近十年镇委书记工作经验，被当地干部认为“农村工作、维稳工作很有经验”。他在2010年调任下围村所在石滩镇党委书记之后不久，就已经意识到村治中的派系斗争问题，譬如在2011年主要工作计划中就明确要“强化发展村委会干部入党工作。把发展村委会干部入党作为村党支部和支部书记的硬任务，并明确如果村委会干部尤其是村委会主任工作表现出色、申请入党，村支部不接纳的，由镇党委纳入培养对象，交村支部培养，对不执行镇党委关于发展村委会干部入党有关工作要求的，对村支部有关责任人采取届中调整措施”。在他看来，问题的根源在于“村民自治”沦为“村官自治”。

乡镇主官的重视促进了村干部的“换血”。2014年初，镇委书记和镇长约见郭庆东，直接询问其是否愿意在当选后“放权”。在得到郭庆东肯定的答复后，乡镇主官多次与原村主任郭金莲商谈，最终通过任命其担任镇综治委委员的方式予以“劝退”。这种“搬石头”的做法一定程度上弱化了两派选举斗争的烈度。2014年1月15日，郭庆东在下围村第六届村两委换届选举中获得85%以上的选票而当选村委会主任，郭水满连任村支书。

与郭水满一道，郭庆东着手给下围村找出路。在郭庆东看来，“村民们自己也希望有‘改变’，你斗我，我斗你，大家知道再这样下去不行”。经过商谈，村两委班子达成共识——“如果再继续这样下去的话，对村集体没有好处，而且我们这些村干部也面临各种诱惑和考验，因为缺少监督，我们自己也难保不湿鞋”。村两委班子反思村内利益纷争的历史，梳理长期累积的老矛盾和未来发展的新问题，并统一了思想——村干部不是“老板”，村里大小事务要能让村民参与，只有共同商议，集体决策，这样大家才能精诚团结，集中各方力量办好村里的事情，下围村才会有新发展。

乡镇主官与下围村两委、村民求变的思路不谋而合。2013年底，增城原书记曹鉴燎因涉嫌严重违纪被立案调查，2014年初广州市委常委欧阳卫民接棒书记职务。他面对的既有前任书记留下的部分经济烂尾工程，还有乡村治理失序的难缠问题。对于一个刚刚履新的城市主官，他需要重新平衡各种复杂关系，获得干部与群众的认可，为日后施政打好根基。治理好“问题村”是一个切入口，它可以让干部免于维稳的束缚，腾出手来搞经济，也可以让群众放下斗争谋发展。在这个方面，欧阳卫民具有典型的“政策企业家”(或称“治理企业家”)[7]、“战略性群体”[8]的特质。他曾在中央某部门担任司长，又是学者型官员，拥有博士学位，曾为高校教师，已发表30余部研究著作和上百篇学术论文，既有实践经验，也有理论积累，他对下围村这一典型“问题村”的治理有自己的思路，希望使用新方法解决问题，同时注重身体力行推进方法和行为创新。

我们把稳定的问题解决了，发展经济的环境就更好了……下围村就是先从问题最大的村开始解决问题，努力把自治落到实处……核心是发展基层民主……民主虽然是个好东西，但是要是用不好，不遵循好程序，最后还是不行……下围村之前都是村支书说了算，那么利益怎么分，钱怎么摊？没办法谈什么美丽乡村建设……最大的问题就是内耗，就是心不齐……我们说的自治，是党的领导下的自治，我们要在党的领导下推进基层民主建设……我们反对那种没有内容和劳民伤财的形式，要变成一种可操作的程序，我们的配套设施要跟上去，要有一个东西能够把大家召集在一起……把大家分散的个人意志变成集体意志。(欧阳卫民，2014.12.17)

由此，欧阳卫民将工作重点之一放在抓好农村基层组织建设和村民自治。2014年1月4日，他在《增城市值班要情快报》上批示：“大家的事情大家办，有争议的、有矛盾的事情按照大多数人的意志办，事事商量、件件表决，应该成为各级领导干部化解基层矛盾的有效方法。”此后，他陆续多次实地考察下围村，对乡镇党政班子推进下围这一“老牌问题村”的治理作出指示。

(三)推行：党政嵌入的基层协商

城市主官重视给了下级干部更大的激励。在中国的“文件政治”体系中，领导意志下达往往依靠“文件”或“批示”，这是工作部署和领导意图的核心载体，也是下级开展工作的主要依据，上级文件或批示指向下级的工作方向。因此，在欧阳卫民批示之后，石滩镇党政领导对此高度重视，一位干部就直言：“欧阳书记的重视和指导提供了组织保障和思想动力”。

石滩镇党政班子反复研究上级批示，结合经验具体提出在下围村建立基层民主协商机制。乡镇主官就直接指出，派系斗争的根源在于村民自治难以落地，比如，村民代表大会往往因有私心而有会不想开，因不懂操作而有会不愿开，因嫌麻烦而认为有会不必开，因村两委不团结而有会无法开，因程序不规范议而难决或决而难行。问题的核心是村民没有决策权力，关键是让村民有权力、善开会，而这与欧阳卫民的思路是一致的。

按照自治要求的比例，村民代表大会有事就开，一事一议，让它成为日常决策机构，变成一种可操作的设置……(欧阳卫民，2014.12.17)

这一基层协商机制的具体构建展现了基层党政干部对自治运作的介入。首先是划定“选区”，选择代表。按照《村委会组织法》的相关规定，村民代表一般由村民按户推选产生，或由各村民小组推选产生。下围村共有9个合作社，约600户，户籍人口2 169人。2014年初第六届村级换届选举，下围村两委在增城市、石滩镇两级政府的指导下，按照5—15户选举一名代表的原则，选出了69名有参与热情、有群众威信、有议事能力的村民代表。同时，明确村民代表会议由村民代表和村委会成员组成，此外，村党支部委员和合作社主任列席会议并享有议事权，村务监督委员会成员列席会议，同时为村民设立旁听席。在这个过程中，新任村两委班子积极动员和促成原本派系斗争中具有影响力的代表参与到村两委、村务监督委员会等岗位工作，涵盖了村内的政治能人，着力吸收和平衡两派力量，进而为村民代表大会的有序有效开展筑造社会基础，也一定程度上拓展了村民民主协商的代表性。

其次是村庄“立宪”，议事训练。“立宪”指的是制定村民代表大会的议事规则。村两委和代表选举完成后，乡镇党委拿出了一份规范村民代表大会运作的议事规则草案，经过欧阳卫民审阅和修改后，提交下围村两委讨论。这份议事规则的核心是弱化村两委干部对村庄公共资源的决策权，将权力从“村官”这一个体化建制转移到村民代表大会这一组织化平台，减少和压缩权力在制度外运行的机会和空间，避免村庄决策的个体垄断以及利益分配的“少数”决定，从而部分消解通过派系斗争夺取村官大位的动力。

譬如，下围村议事规则设定了“村级权力清单”，把村庄规划、村务管理、集体资产和资源处置、集体资金分配、公共基础设施建设、计划生育等涉及村经济、社会发展的重大事项等《村委会组织法》规定的内容纳入村民代表会议民主议事决策。同时，强化议事决策公开，明确了议题会前公示(会议议题及相关方案细则提前公示3天。公示期间村两委干部和村民代表征集广大村民和党员同志对议题的意见和建议，村民还可通过微信问政平台对商议事项进行讨论和发表意见)和决议过程公开(村民会议决定事项经村民代表签名及捺手印确认，表决结果当场宣布，并通过微信平台、村广播站或村务公开栏等方式予以全程公开和结果公告)。此外，明确决策执行相分离，即通过村民代表同意的方式规定农村事务动议权、决策权由全体村民代表依法履行，村两委成员履行动议、组织和执行等权力。也因如此，谁动议、谁决议、谁执行一开始就被界定清晰。总数三分之二以上村民代表举手或投票方式表决通过的事项方为有效，表决结果当场宣布。

之前我们村两委有表决权，但村民代表否决了，他们说，你们说了不算，你们不能诱导，大家看到你们举手了，才都举手。后来就“否决”了两委干部的表决权，只能动议、组织和执行。投票的时候，我们不再举手，只能看着村民们举手……(郭庆东，2014.12.17)

只是，这一村庄“立宪”过程颇为波折。2014年下围村第二次村民代表大会召开之时，郭水满和郭庆东拿出了议事规则，一条一条提请村民代表审议，最终基本获得了同意。然而，在实际操作过程中，问题却并不少。下围村村民代表加上村两委、村务监督委员会成员等合计与会人员70余人，村民们习惯的开会方式是“小圈子围坐”,“上面开大会、下面开小会”,“我坐一伙，你坐一伙，我说我的，你说你的，你说一句，我说一句，讨论搞来搞去，下不了决定”。因此，最初的议事活动如同“菜市场”——七嘴八舌。乡镇主官发现了这一问题，在欧阳卫民的支持下获得了增城人大等机构的经费支持，在下围村建立了300多平方的“村民议事厅”，并设立了主持席、代表席、列席席、旁听席、监督席等五个功能分区，让所有与会人员对号入座，规定村民代表可以申请5分钟的发言时间和3分钟的补充发言时间。在此之后，通过观看村民代表会议召开的视频录像，潘小航又提出增设“发言席”的建议，并得到了村民代表大会的同意。

议事规则的敲定对民主协商的有效开展奠定了基础。下围村的议事规则塑造了村民政治参与的新型政治形式，它有别于以往彼此非理性的对立与对抗，倡导在乡村公共领域中开展对话、商讨与辩论，形成理性判断和利益共识。一个可以佐证的现象是，村民起初仍然延续议事发言时以发泄情绪和发起责难为主的作风，但久而久之发现村民代表更愿意支持发言者针对特定议题的建设性意见，因而也慢慢改变了习惯，转而在议事之前有针对性地收集村民意见、研究议题方案和拟定发言提纲，同时在会场上把握有限的时间简明陈述自己的观点和理据。

我们也发现，基层干部对村民协商的推进过程伴随着部分“踩线”行为，即在国家法律框架下进行“变通”。譬如《村委会组织法》规定村两委干部具有决策权，但在下围村的实际操作中两委干部则对村民承诺“弃权”。这类现象表明“上有政策，下有对策”并非一种完全负面的现象，特别是在上层制度设计较为宽泛而需要基层细化落实之时体现得尤为明显。同时，这些“对策”往往也与文化传统契合并具有一定的社会民意基础。

村委会干部没有决策权，这个从法律上讲是有些问题的，所以我们用“弃权”，我们和村民承诺，村民同意了，在农村，你公开说的话、表的态，村民就认定的，就记住了，这你是不能说一套做一套的。(郭庆东，2015.04.19)

最后是服务议事协商，激励基层民主推进。村民民主议事协商只是解决了村庄内部的决策，相关事项的执行仍然需要与外部的体制机制相对接。譬如说，国家进一步规范土地交易，农村土地的租让等都需要进入统一的资源交易平台，因而，土地的性质、定价、交易方式等则需要法律等方面的专业指导。在这个方面，石滩镇改变原本将全镇(44个村、5个居委会)划分为13个片区(“大片制“)并让干部进行包片挂村联系的机制安排，转而实行“小片制”，按照“大村一村一片，特殊村、重点村一村一片，其他村一般两村一片”的思路，把原有13个大片细分为26个片，并挑选了一批农村工作经验较为丰富的干部职工包片挂村，实施对村、对社、对群众的常态化的服务管理和联络指导。这样一来，村庄议定事项得以落地，村民民主协商转化为实实在在的利益。

如果每个人挂那么多村，老实说跑不过来的，很难做好上传下达的，只能是蜻蜓点水……我现在专职就在下围村里，不用在镇里坐班，每天都要过来，这边的事情第一时间报到镇里……(片长赖美莲，2015.04.13)

为使下围村的创新行动得以持续，地方政府也积极“派糖”，给石滩镇、下围村及其村治创新提供利好。譬如，增城市人大、政协分别提供10万元的资金支持村民议事厅的建设。又如，在下围村民主协商机制推行后，欧阳卫民等各级领导多次视察，提出将下围村经验作为全市范本，要求其他镇街学习，并积极扩大下围村治理经验的影响(譬如向《人民日报》引介)。原广东省委常委、广州市委书记任学锋在《增城市石滩镇下围村“民主议事”的实践探索》、原广州市长陈建华在《增城区石滩镇下围村实行村民自治的主要做法与启示》等内部报送材料分别批示“我市应认真推广，这是我们自己的典型”,“认真总结和推广增城石滩下围村的经验，建和谐幸福农村”。这实际上把村治创新作为乡镇主官的政绩予以肯定。

在这个过程中，石滩镇也积极引用“群众路线”“依法治国”“习总书记讲话”等国家话语装点下围村实践，不遗余力予以宣传。先后到来的上级领导(如广东省委常委、政协主席王荣)、专家学者和各类媒体(如《人民日报》)的积极评价，以及获得的政府和社会荣誉(如获第九批广州市文明示范村、南方报业集团评选的“政府治理现代化广东优秀案例”等)，让下围村民感觉自己的行为得到了认可，增强其村治创新的成效感、自豪感及进一步保护创新成果的责任感。

欧阳书记和我们主任介绍和推荐了下围村这个案例，我们之前做了一个报道，但是是比较初步表面的，现在我们打算做一个更加深度和全面的……(《人民日报》记者H，2015.03.24)

(四)成效：乡村经济社会的全面振兴

经过县乡干部推行的基层协商，下围村的派系斗争得以化解，治理取得了初步成效。首先是促进了干群和谐。推行“民主商议、一事一议”村民自治后，下围村所有的村务财务都摆上了村民代表议事平台，众人的事情众人商量，彻底公开透明，干部主动消除了“暗箱”操作、寻租谋私的空间，个个坦诚面对群众；群众对村务财务一目了然，消除了心中的猜疑和对干部的误解，干群关系紧张的关键障碍清除了，相互信任、相互尊重、共同担当的干群关系逐步形成。自2014年1月份新两委班子上任后，截至2015年6月18日，下围村共召开村民代表会议20次，对41个议题进行了民主商议，表决通过事项40项，否决事项1项。目前，有35项表决通过的事项得到落实办理，无一受到村民阻挠和质疑，村民满意度极高。当年的“上访村”实现了“零上访”。

其次是改善了村风文明。推行“民主商议、一事一议”村民自治后，下围村以创建广州市文明示范村为契机，干部带头，群众参与，共建幸福家园的积极性空前高涨，连暑期回村的大学生也放弃休假和打工的机会，积极参与到文明村创建工作中。经过近半年的艰苦努力，修建了公园、广场和休闲平台近20万平方米，增加了绿化面积近5万平方米，清理了臭水塘、臭水涌，安装了覆盖全村的治安视频系统和有线广播系统，建立了镇挂片领导、挂村干部、村两委干部、环卫保洁员、村民家庭“五位一体”的环卫保洁网格化目标管理责任制，组建了“两违(违法建设、违法用地)”村民自治巡查管理队伍，村容村貌焕然一新，社会管理秩序井然，村民文明意识大大提高，2014年8月份成功创建为第九批广州市文明示范村。

再次是促进了经济发展。推行“民主商议、一事一议”村民自治后，面积达2万多平方米、闲置达20年的集体经济项目经整体收回和重新出租给发展商，每年为村集体经济增加50多万元的租金收入；一批闲置土地得到盘活，引进了多个优质项目；300多家“散小乱”养猪场也得到了全面取缔，为发展高端产业腾了“笼”、换了“鸟”。全村集体经济收入较之先前几届村委主政期间有了明显提升，村民人均收入逐年递增。此外，下围村还建立了老人生活福利金制度，凡年满60周岁以上的村民，每月可领取150元的老人生活福利金，着力于“老有所养”。

最后是形成了治理经验。一方面，下围村治理的“经验”得到社会各界充分肯定。譬如，2015年4月23日，广东省政协主席王荣同志前往下围村调研，指出增城积极探索和实践民主协商的村民自治新模式，主动引导村民参与到公共事务中来，确保群众的知情权和决策权，极大提高了农村事务的决策效率，也提高了政府的公信力，对巩固基层政权、促进社会和谐发展及集体经济发展等方面具有重要意义。2015年2月，“下围经验”在《广东改革工作简报》(2015年第6期)刊发并于3月被中央改革办采用，刊登于《改革情况交流》(51期)，成为广州市唯一一篇被中央改革办刊用的材料。3月28日，中央电视台《新闻调查》栏目推出长达45分钟的深度调查节日《下围村故事》，介绍和宣传增城农村基层民主治理的创新及成效。4月，“下围经验”入选南方报业集团和南方舆情研究院评选的“广东治理能力现代化优秀案例”。另一方面，下围村的“经验”在基层治理中传播推广。2015年以来，下围村的治理经验在增城和石滩镇两级逐步推广，基层探索慢慢产生区域扩散效应。截至目前，石滩全镇已按照“下围经验”推广建成村民议事厅10个，按照规划今年内将建设20个以上，明年将覆盖全镇所有行政村。增城全区也已参照“下围经验”并根据地方实际建设了115个村民议事厅。与此同时，基层探索也在经验传播过程中产生外部扩散效应，山东、浙江、江苏、江西以及广东省内的深圳、中山、东莞、惠州、顺德等地政府相关部门先后前来学习取经。2017年，下围村治理经验在中共中央宣传部、中央全面深化改革领导小组办公室组织指导制作的大型政论专题片《将改革进行到底》中再次被作为典型案例予以呈现。[9]

三、总结与讨论

(一)总结

从问题层面看，下围案例反映了农村基层“自治失灵”导致的治理失效。所谓自治失灵是指自治主体无法公正分配公共利益和有效维护社群秩序。它与经济学描述的市场力量无法满足公共利益的“市场失灵”具有相似性。一是制度规则不清。制度指的是人们一致同意遵守的行为准则，是一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范。作为一种具有目的建构性的存在物，制度带有一定的价值原则(譬如平等、自由、公平等)，并影响建制内的个体认知和行动。倘若自治群体的制度规则不清晰，认知多元化和行动多样化的现象日渐凸显，不仅自治社群中的个体行为的指导性和约束性会大大降低，更重要的是基层群众自治制度的权威性也会慢慢式微。二是主体能力欠缺。自治意味着平等的主体共同参与社群公共事务，然而，随着经济社会的变化，村民自治的能力要求也将不断提升。因此，即便具备健全完善的制度规则，但若缺乏与之能力匹配的自治主体，制度的成效性必将大打折扣。三是外部力量影响。自治社群往往具有利益相关、地域相近、文化相连等特点，然而，它们不可避免的要与外部社会发生联系，因此，自治推进无法绕开其影响。在农村基层自治中，村委会不仅是本村事务的管理者，而且是政府机构的代理人，按照《村委会组织法》等要求协助配合乡镇政府开展相关工作，因而承担着延伸国家行政权利和实施村民自治权力的双重角色。一旦政府和村委会的权力边界、权责框架划定不清晰，行政管理势必挤压基层自治的运作空间。[10]

化解“自治失灵”需要机制创新，而协商民主是可能方案。协商民主指向集体决策过程的公共协商，强调多元主体的平等参与和公开协商。华伦指出，民主包含集体决策时权力均分和集体判断时平等参与两个目标，民主投票制回应了第一个目标，而协商作为沟通的一种形式(其他还包括争论、挑战、演说等)是进行集体判断的理想方式。[11]瓦拉德兹认为政治共同体成员公共协商的过程将有助于审视具有集体约束力的公共政策过程，从而利用公共理性推进公民需求和利益的实现。[12]

乡村有效治理的协商机制运用，核心是平等主体基于理性的公共协商，从而健全完善制度规则、提升治理推进能力，并促进各类主体的权力边界的再确认。它不仅有助于弥补选举民主的缺陷，而且也有利于约束行政权力的扩张，进而促进农民利益的实现。[13]具体实现形式包括提高民主协商意识、完善民主协商制度、创新协商民主方式等。这些制度和组织与其他形式的基层治理方式相结合，表现为复杂的混合体，有助于自治的运转。[14]调研发现，县乡干部对目前基层协商治理机制有着广泛的认识，对现有的协商形式(例如“居民议事会制度”“社区议事会”“党群议事会”等)较为熟悉。在农村基层治理的协商建构案例中，地方干部对协商治理的推进包括两个面向：一是自治主体的内部协商，表现为村民内部的参与和议事等；二是自治过程的外部协商，特别是国家行政权力与乡村自治权力的协调与沟通等。

从运行层面看，下围村民主议事正是一次严格意义上的协商民主实践。与学者们以往考察的政协协商、城市社区协商和互联网公共论坛协商等不同的是，下围村的协商是在民主选举基础上开展的议事协商，其代表具有清晰的身份边界，议事具有明确的制度规则，不是宽泛而笼统意义上的交往、沟通与商谈。正如下围村创新举措的政府宣传所倡导的，在民主选举的基础上，通过建立制度约束，由村民代表会议讨论形成议事制度，规范议事规则，打造一个公开、公平、民主的决策平台，实行“民主商议，一事一议”，做到村里大小事务按程序讨论决策后实施，做到“还权于民”，防止村党支部书记或村委会主任的个人意志代替村两委的集体意志，防止村两委的简单少数意志代表村民代表的大多数意志，防止人民群众形式上有权实际上无权。

从实践效果看，下围村的有效治理促成了乡村振兴。集体经济的重新成长、村民收入的快速增长、治理参与的能力释放等都表明产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的目标实现获得了更大的可能性。

(二)进一步的讨论

就中国农村的治理而言，基层协商提供了一种村民自治“3.0版”的雏形。过去二三十年来，我国村民自治大致经历两个阶段。第一阶段是20世纪70年代末80年代初的农民自发创设。它发源于广西宜山县果作村按照自我管理、自我教育、自我服务原则率先开展的选举村民委员会、订立《村规民约》并依照规约治理的自治试验。它为填补农村放权改革、家庭联产承包兴起和人民公社体制解体背景下农村群众生产和社会事务的管理真空提供了经验，促成了1982年新《宪法》对村委会作为基层群众性自治组织的明确。第二阶段是自治制度化阶段。它肇始于1987年《村民委员会组织法》(试行)颁发，成型于该法1998年修改完善并正式实施。它明确了村民自治的“四个民主”要求，促成了经由广大农民直接行使民主权力推进依法自治的格局。正如前述所言，第二阶段的村民自治侧重于民主选举。“村民自治3.0”是全面深化改革时期村民自治的有效实现形式，核心是全面落实“四个民主”要求，把民主选举“单兵突进”转向与民主决策、民主管理和民主监督“齐头并进”，在国家治理体系和治理能力现代化的框架下，将村民自治落实到民主治理当中，从而推动基层群众自治落地运转，促进基层民主政治健康发展。

与此同时，基层协商探索也拓展了协商民主实现领域和有效路径的理解。过去许多研究认为民主的生长需要制度基础，在中国权威体制下选举民主发展缓慢，遑论协商民主的推进，然而，“下围经验”表明共产党体制下的协商民主不仅具有成长空间，而且也是正在真实发生的现象。这一现象正如何包钢等学者[15]所指出的，权威体制下的协商迥异于西方的民主协商，其规范秩序和目标是改善治理和强化权威，包括促进公民有序政治参与和优化政府决策过程，是政府治理更新和善治的重要方式。

与此同时，许多学者认为民主需要社会基础，譬如较高的经济发展水平、群体素质等，然而，“下围经验”表明，协商民主也可以在经济较为薄弱、群众文化程度不高的农村基层地区产生。不仅如此，这一过程党政系统通过对自身作为群众自治引导者、协调者、监督者的角色定位，嵌入和规范村民自治的全过程，既保障了“党的领导”，也体现了群众自主，展现农村治理中以“党的领导”为核心、“村民自治”为基础的治理体系。

最后，需要指出的是，基层协商的实践探索并非完美，存在可以进一步优化完善的地方，譬如参与的程度、议题的范围等。对于下围村而言，这一方面可以进一步努力，但同样重要的是，基层探索是否及如何发生政策扩散，甚至与顶层设计对接，推进协商民主制度化发展，进而可持续地助力乡村振兴发展，这是需要进一步思考的问题。

(本研究得到2018年度广东省委党校一般课题“营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列的广东实践、优化空间与推进对策研究”、2017—2018年度广东省政协理论研究会省委党校工作站一般课题支持。感谢张文杰博士在案例材料和实地调研过程提供的支持和协助)