我国煤炭企业混合所有制改革中治理结构研究

陈云英

(贵州广播电视大学 贵阳 550004)

随着生产的现代化，世界各国对能源需求日益增加，在我国国家经济建设中煤炭资源发挥着重要作用。据统计，煤炭资源在我国不可再生能源中占比90%以上，成为我国能源供应构成中的主导，2015年，煤炭占据我国能源消费总量的60%左右。由于煤炭资源的过度挖掘、无序开采导致了矿难频发，环境污染日益严重，煤炭矿区地表下沉，引发生态灾难等问题，很多地方开始关注煤炭企业的优化组合以解决这些问题，如改造煤炭企业的组织形式与经营模式，国有煤炭企业通过引入民营资本等非国有资本投资、债转股等方式实行股份制改革等，形成了投资主体多元化格局。股权结构的改变带来了煤炭企业法人治理结构的变化，如何构建适合现代化生产的法人治理结构是伴随煤炭企业所有制改革及自身良性发展之重要方面。

一、我国煤炭企业改革经历及所有制现状

(一)我国国有企业改革经历

我国国有企业改革经历了两个阶段，一个阶段是20世纪90年代中后期，大量国有企业出现了严重亏损，政府财政负担沉重出现了企业资本市场的“国退民进”。这一阶段大量民营资本、其他法人和组织的资本及外商资本及债转股等资本进入国有企业，国家为唯一股东的国有企业通过吸收多种投资主体的资本，逐渐改制为投资主体多元化的具有先进管理制度的现代企业。不同投资主体能够在企业公司制改革的大潮中通过投资获得利润回报，通过投资获得参与企业经营决策的话语权，通过选任企业的管理者参与经营管理受益，激发了投资主体的积极性，提高了企业的活力，在法律制度层面完善了企业的治理结构。另一个阶段是21世纪初期我国国有企业在行政性垄断中获得了巨额账面利润，企业出现了国有资本对民营资本的逆袭扩张，大量民营企业被国有企业兼并、收购。

(二)我国煤炭企业所有制现状

1.我国煤炭企业所有制构成现状

从煤炭企业所有制构成来看，煤炭企业主要有国有、集体、私营、混合等所有制形式。十二五期间，神华集团、同煤集团、山东能源、陕煤化、中煤、兖矿、山西焦煤、冀中能源、河南能源等9家产量超亿的煤炭企业均为国有独资企业或国有控股企业[1]，从2001年至2011年我国煤炭行业盈利能力一直持增长态势，2011年利润总额是2001年利润总额的100倍，达到历史最高[2]，之后随着煤炭行业产能过剩及新能源出现、进口煤炭等因素对我国国内煤炭市场的冲击，2015年的利润总额不到2001年利润总额的10倍，与2011年的利润总额为2001年利润总额的100倍相比，利润总额下滑严重。2015年我国煤炭行业亏损面已超过八成，部分省市出现了全行业亏损[3]。

2.煤炭企业所有制改革中存在的问题

煤炭企业在进行兼并重组等所有制改革过程中，可能带来国有股在企业中的股份稀释和减少，进而导致国有股和民营企业的股权和股东权益矛盾、兼并重组的债权债务处理、职工安置等问题突出，所有制结构构成的变化带来的所有制改革及由此带来的治理结构的改革也势在必行。所有制改革中产权界定不清、小煤矿投资人在兼并重组中的弱势地位、兼并重组的资金困难等因素，在客观上导致民营小煤矿企业为了寻求生存空间而将企业挂靠，进而引发一系列涉法涉诉等问题，煤炭企业所有制改革和治理结构改革困难重重。

3.煤炭企业混合所有制改革路径

混合所有制企业是指有国有资本所有者和民营资本所有者共同投资入股而组建的煤炭企业，其投资构成包括国有资本和民营资本。由于混合所有制煤炭企业投资主体多元化，煤炭企业所有权和经营权之间的关系较投资主体单一的企业更复杂，也使其治理结构更为复杂。国有资本作为国家财产需要通过委托代理的方式交由经营者投入经营，而所有者和经营者的地位性质和利益目标是有差异的。作为所有者的国家而言，在国有企业的经营中更多地体现在行政上的控制，而作为经营者的经理层则体现在对企业财产上的控制，比如矿主可能利用自己在管理层中的地位优势与管理人员形成的人事和工作关系，强化自己的经营目标，出现不安全生产、过度开采矿产资源、不当处置国有资产、国有资产流失等问题，损害国有资产所有者利益。要形成一个有序的治理结构需合理处理企业内外部的各种复杂关系。

党的十八届三中全会提出要对国有企业进行所有制改革，这为国有企业治理结构提供了构建依据。国有企业改革与发展的实践表明，对国有煤炭企业向投资主体多元化改革，可拓宽煤炭企业的融资路径，优化煤炭企业投资主体的结构，优化煤炭企业的治理结构，刺激各投资主体参与企业决策经营管理的动力，在企业内部形成良好的监督机制，从而有助于激活煤炭企业的生命力，促进煤炭经济的稳定持续发展，改善生态环境，避免生态灾难和煤矿事故的发生。

二、我国煤炭企业法人治理结构存在的问题

(一)国有股“一股独大”

我国大型煤炭企业在公司制改革前主要是国有企业，虽然国有煤炭企业经过公司制改革，但是国有企业改革经历了国退民进后又出现了国有资本逆袭扩张的现象，国有股仍然在煤炭企业资本构成占据重要地位，股权集中带来的国有股一股独大问题突出，国有企业资本市场运作不足，所有权和经营权分离不够，国有股一股独大的现象往往会导致国有股所有者缺位。一方面，国有股股东权由国有资产监管机构代表政府行使，另一方面煤炭企业又存在来自于有关国有股股东代表人即国有资产监管机构对企业的行政命令和行政管理，国有资产监管机构的双重身份导致煤炭企业为了接受行政命令和服从行政管理而出现事实上的国有股所有者的缺位，而其他投资主体因投入资本比例低，对企业的经营参与、决策的影响度低，国有股股权代表人和民营投资者之间缺乏有效制衡，导致民营投资者对煤炭企业经营管理的积极性不高，企业的活力不强，职工的主人翁意识差。

(二)企业执行机构执行不力

国有参股企业的部分高级管理人员是由主管部门国有资产监督管理机构委任，董事会决议需要国有资产监督管理机构审批，而股东权的行使也由国有资产监督管理机构代表行使。煤炭企业的治理结构从形式上看似完整，但实际运作中决策与经营相互交叉、责任不清，国有股股东权的行使与董事会权力的行使相互重叠，企业的自主经营权受到限制，在实质上存在董事会凌驾于股东权益之上的现实。国有股东与董事会之间的分权与制衡没有得到有效平衡，混合所有制煤炭企业的管理还没有逃脱传统的行政管理观念，没有真正建立现代化的科学企业产权管理模式。

(三)企业监督机构构成存在缺陷

十八届三中全会以前，煤炭企业中的国有股由国有资产监督管理部门履行股东的职责，而国有资产监督管理部门又同时作为国有资产监督人的身份存在，这样将股东权和监督权双重矛盾的权利身份集于一身，没有突出投资人为了投资利益的投资角色与监管人对企业经营行为的监管角色的差异，当投资人投资利益与国有资产监管职责相矛盾的时候，监管方会权衡利弊对投资人和监管人的地位轻重作比较，最终影响自己的行为价值选择和判断，以期实现自己的利益需求，因此，投资人和监管人合二为一不符合市场投资利益追求和监管独立的不同职能分配的要求。

三、我国混合所有制煤炭企业法人治理结构的优化

(一)优化股权结构

通过国有股减持，让部分国有资本退出煤炭企业投资市场，实现国有资本对煤炭企业的相对控股而非绝对控股；通过吸收社会闲置资本，加大民间资本的筹集，吸引职工和经营者将资金投入到企业，鼓励技术等人力资本投资，允许职工、管理层成为企业的股东；兼并周边的小煤矿，确认小煤矿企业主的股东和资产的股权，增强职工、股东、管理层的主人翁意识，使他们积极参与企业的生产经营活动。优化煤炭企业的股权结构，让投资主体多元化，股东构成多样化，通过资本结构和股权结构的转变优化股东会(股东大会)的构成，使股东之间因共同的股东利益最大化而相互制约和相互监督，从而使企业成为所有者、劳动者、管理者的利益共同联合体，增强企业的凝聚力。

通过股权结构优化的路径实现投资主体多元化的目的，多元化股东通过股东会(股东大会)行使股东权，避免国有股一股独大及由国有股所有人缺位导致的内部人控制问题，促进煤炭企业更好地发展。

(二)优化董事会的构成

在煤炭企业中通过增加职工董事和外部董事，优化董事会结构。职工董事主要增加那些技术型职工，他们懂技术，来自于生产经营一线，了解企业的经营状况，吸纳这部分职工进入董事会，既利于职工依法维护自己的权益，又利于调动职工的工作积极性，为企业积极创造财富，为投资人谋福利，实现企业与股东双赢。同时，董事会还应逐步增加外部董事的构成比例，改变国有资本部分任命董事的方式，由股东会(股东大会)通过公开、公平、公正的方式进行选任和聘用。

在董事会的决策机制上，弱化煤炭企业的行政化，打破国有企业管理体制，实现所有权和经营权的分离，引进职业经理制度，改变董事长说了算的专断做法，实行集体决策制度，由每位董事对决策事项独立进行判断、发表意见，并按照法律规定的方式进行最终决策。

(三)优化监事会构成

煤炭企业的监事会构成应通过增加职工监事和外部监事的途径，真正发挥监事会对管理层的监督作用。煤炭企业中的现有国有股是由国有资产监督管理机构行使股东权职责，国有股的监事会成员也由国有资产监督管理机构任命，这样就出现了国有资产监督管理机构既当“运动员”又当“裁判员”的局面，不利于现代企业的相互监督和制约功能的实现。因此有必要通过增加职工监事和外部监事，形成内部和外部结合的监督机制，既有内部监督，又不失外部约束，增强监事会的内部履职能力和外部监督的独立性和客观性。

四、结束语

面对煤炭资源的开采利用和煤炭资源的不可再生性之间的矛盾、煤炭资源的利用和生态环境的保护之间的矛盾、煤炭资源在我国经济建设的重要地位与煤炭资源的利用带来的各种社会问题之间的矛盾，就必须认真研究煤炭企业所有制改革路径。煤炭企业的法人治理结构是解决煤炭企业权力机构、执行机构、监督机构之间关系的重大问题，目前我国混合所有制煤炭企业法人治理结构存在国有股一股独大、执行机构执行不力、监督机构构成有缺陷等问题，要解决这些问题，有待进一步优化煤炭企业的股权结构、董事会构成和监事会构成。