论捕诉合一改革存在的问题及完善

苏羽佳

（安徽大学 法学院，安徽 合肥230601）

一、“捕诉合一”改革的实践

自党的十八大、十九大以来，司法体制改革一直是国家重点任务。[1]审查批捕权和提起公诉权一直被视为检察机关行使权力的支柱所在。 随着检察官员额制改革和以审判为中心的司法体制改革的深入发展，对检察机关内部机构的职权配置调整提出了新的要求，如何配置成为学界关注的焦点。 目前员额制检察官改革以及诉讼体制改革的推进，对检察机关“捕诉合一"办案模式是检察机关对本院管辖的同一刑事案件的适时介入、审查逮捕、延长羁押期限审查、审查起诉、诉讼监督等办案工作，原则上由同一办案部门的同一承办检察官办理的工作模式。[2]

（一）“捕诉合一”的由来

“捕诉合一”并非无根据的臆造，我国检察院部门曾采用过“捕诉合一”的模式。 自文革结束、人民检察院重建至今，检察机关的捕诉关系经历了从捕诉合一到捕诉分离，后又回归捕诉合一的变化过程。主要分为以下几个阶段。首先，1979 年，人民检察院体制改革，颁布了《人民检察院组织法》，该法第二十条规定，最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，并且可以按照需要，设置其他业务机构。在最高人民检察院内部设置刑事检察厅，省级人民检察院紧随其后， 在机构内部设置了刑事检察处。刑事检察厅和刑事检察处统一负责审查批捕和审查起诉的职能，实行“捕诉合一”的工作部署，对于承担了大量案件的市县两级人民检察院， 最高人民检察院没有明确规定要求其如何设置内部部门负责审查批准逮捕、提起公诉，而是给了相当大的自由权，允许其根据具体情况进行设置；其次，在1999 年，最高人民检察院进行第二次改革， 刑事检察厅分设了审查起诉厅和侦查监督厅， 实行审查起诉权和审查批捕权职能相互独立的模式，即“捕诉分离”模式，正式标志着审查批捕、 审查起诉权分离的全国化、 普遍化。 同时需要注意的是这两种工作职能被明确的单立开来并一直沿用至今。党的十七大强调，要全民深化司法体制改革，基于司法改革的契机，检察机关捕诉关系模式的调整再次受到司法实务界及学术界人士的关注。 2015 年，前后有18 个省市县进行了改革试点。 此后，中央统筹在海南、吉林等地开展捕诉合一试点工作， 将审查逮捕权与公诉权再次整合到刑事检察部。经过三年的试点，检察机关捕诉合一模式的推广取得了诸多成效。[3]

（二）捕诉合一的价值分析

首先，捕诉合一有利于提高司法效率、节约司法成本和资源。在现有的捕诉分离模式下，审查批捕和审查起诉分别由人民检察院两个职能部门不同的业务承办人员进行负责， 对侦查机关移送过来的案卷材料先后进行审查，并进行讯问、调查取证、核实证据等一系列相同的工作， 最大的差异可能就在于最后制作的法律文书存在不同， 这导致了一批办案人员在进行重复性工作，司法资源得到极大浪费，诉讼成本提高， 诉讼周期因为不适当的工作配置而导致不必要地延长。 其次，捕诉合一有利于权责分明，提高办案质量和水平。在捕诉分离的体制下，检察机关的办案流程是业务承办员结案后， 将案件处理结果交由部门负责人审核， 部门负责人审核完毕再将案件呈报检察长或者检查委员会， 由检察长或者检查委员会集体讨论决定。 此种模式下行政审批的氛围浓厚， 案件按照流程走下去很容易导致产生领导人干部一人独断专行； 并且案件经过两个部门多人之手混杂办理，如果案件出现处理偏差，就很难确定最终负责人，严重影响司法机关公信力的提高。而在检察机关改革的大体制下， 案件由同一检察人员或者同一检察组共同办理并负责监督， 检察人员在所承办案件的范围内对案件承担终身负责的责任。 这种体制机制能够有力规制责任追究时“互踢皮球”的现象，倒逼检察人员提高办案的能力和水平，真正实现刑事司法案件的公平和正义。

二、“捕诉合一”改革可能产生的问题

（一）“批捕权”的滥用

首先，逮捕权作为最严厉的强制措施，一方面可以防止犯罪嫌疑人、被告人逃避侦查、起诉、审判，确保其能够及时到案接受讯问； 另一方面要对逮捕进行羁押必要性审查，防止因不当羁押侵犯犯罪嫌疑人、被告人人权，损害司法公信力。在审查逮捕条件时，检察官的角色更偏向于“审前法官”，检察官须居中裁判作出逮捕与否的决定, 以维持控辩审三角结构的平衡。同时，检察机关作为集侦查、批捕、起诉等职能于一身的司法机关， 这种过于强势的地位极易导致权力滥用， 也会侵害犯罪嫌疑人及被告人的人权。

其次,如果将“批准逮捕权”和“公诉权”这两大关乎犯罪嫌疑人、被告人人身自由的“生杀大权”都交给检察机关的同一检察官或者办案组行使, 那么在实践中承办案件的检察人员很可能产生逮捕后不起诉进而进而承担责任， 人为地直接以起诉的标准衡量是否应予逮捕，来降低起诉风险，导致逮捕标准与起诉标准混用，一方面不捕率人为的提高，另一方面由于犯罪嫌疑人、 被告人的人身自由没有得到限制，导致侦查机关在侦查过程中难度加大，对检警关系产生负面作用。另外，如果不采取一些限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的强制措施或者羁押手段，很可能会产生毁灭、伪造证据或者串供可能，阻碍司法活动的正常进行,办案人员为了规避这种风险,通常采取“欲诉必捕”、“凡捕必诉”，此种做法也会导致逮捕权的滥用。[4]

（二）犯罪嫌疑人和辩护人的辩护权受到限制

在刑事诉讼程序中， 犯罪嫌疑人与辩护人享有两次向检察机关提出辩护意见的机会。 第一次机会是在公安机关送捕，检察机关审查批捕阶段。在这个阶段， 如果犯罪嫌疑人及其辩护人认为案情的严重程度尚未上升到予以逮捕的高度， 可以要求向承办案件的检察人员当面作出陈述， 说服检察官作出不批准逮捕的决定， 检察人员应当当面听取犯罪嫌疑人、被告人陈述。 在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人及其辩护人拥有第二次向检察机关提出辩护意见的机会， 此时辩护重心已由犯罪嫌疑人不符合批准逮捕条件转移为案件不符合提起公诉的条件， 请求检察机关作出不起诉的决定， 或者通过各种协商和妥协机制，说服检察机关减少起诉的罪名，亦或降低建议的量刑幅度。[5]而一旦检察机关进行内部机制体制改革后，开启“捕诉合一”模式，审查批捕和审查起诉连个阶段的案件承办人员就变成同一检察官或者同一检察组， 犯罪嫌疑人和辩护人享有的救济机会则会缩减为一次， 此种情形之下犯罪嫌疑人和辩护人想要说服检察人员的难度大大增加。 对于犯罪嫌疑人和辩护人来说，审查批捕是有效辩护的关键阶段，更是“黄金救援期”，剥夺了这一次救济机会，无疑是对犯罪嫌疑人和辩护人的辩护空间的一次压榨， 更是对其权利的再一次侵害。

（三）检察机关监督地位的弱化

在对案件进行法律监督中， 立案监督是关键一步，刑事案件的立案监督，是保证刑事诉讼顺利进行的基础，也是人权保障的重要前提。 2017 年底自侦部门转隶后， 检察院作为法律监督机关的定位应当更加明确，法律监督功能理应进一步强化。[6]捕诉合一后， 检察机关以往在审查批捕阶段和审查起诉阶段分别对侦查活动进行监督的惯常做法不复存在，案件的侦查监督由两次变成一次。 在这种改革模式下，不管是审查批捕阶段，还是审查起诉阶段，这种做法必然会消减检察机关的监督力度。同时，实行捕诉合一后， 检察机关的工作重心必然会放在提起公诉阶段，对侦查活动的监督流于形式，这种工作重心的转移，可以说是检察机关的监督工作的退化，不利于强化检察机关的监督地位。

三、完善“捕诉合一”的若干建议

“捕诉合一”从近几年的的小规模地区性试点到2018 年下半年即将在全国推行，其中经历了跨越式发展。 在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人被采取逮捕措施后就面临着较长的羁押时间， 变更逮捕措施很难得到实现。 产生这个困境的原因就在于逮捕措施缺少事前和事后的审查机制。依照我国《刑事诉讼法》的规定，侦查机关提起检察机关批准逮捕的时间为七天， 也就意味着检察机关仅在七天时间即需对逮捕作出决定。待案件移送至人民检察院后，检察院毋庸置疑会将工作重心转移至提起公诉， 对犯罪嫌疑人、被告人被采取逮捕是否适当不予重视。

（一）在审前羁押程序增加听证程序

听证，作为行政行为特色浓厚的一种程序，主要体现在我国《行政许可法》、《行政处罚法》等法律中，《刑事诉讼法》中并没有涉及到相关内容。 解决犯罪嫌疑人的权利保障问题， 可以尝试把听证程序引入到审前羁押程序中来，通过听取犯罪嫌疑人的陈述、申辩后作出适当的批捕决定，是为必要。听证程序以检察机关决定逮捕的时间为分水岭， 分为逮捕决定作出之前和之后的听证程序。

1.逮捕决定之前的听证程序

此种类型的听证程序实施时间是在犯罪嫌疑人被限制人身自由、尚未作出被逮捕决定之前，给犯罪嫌疑人及辩护人提供发表意见的机会,公开质证、辩驳逮捕必要性，进而听取利害关系人的意见, 然后根据双方质证、 核实的材料做出是否逮捕的决定的一种程序。[7]设置听证程序的目的在于审查逮捕决定的适当性和必要性， 给予犯罪嫌疑人和辩护人一次救济的权利，以此对抗强大的控诉机关，避免犯罪嫌疑人受到不必要的羁押。

具体操作中，应由检察机关告知犯罪嫌疑人以及辩护人，有申请听证的权利。 若犯罪嫌疑人或者辩护人申请听证， 检察机关可以通过向犯罪嫌疑人、被害人及其近亲属所在社区召开听证会，以征求公众的意见，使得检察机关在作出批准逮捕或着不批准逮捕时，充分考虑对当事人所在社区以及对社会公众的影响。这种措施的具体操作可以参考社区矫正制度， 最终做到使该羁押的人得到羁押，也能使人权的保护有所深入。 同时，这种公开化的途径也是对检察机关更为有力的监督，在“捕诉合一“情况下，为了避免滥用逮捕权，这种“阳光下的防腐剂”，更为强效。

2.逮捕决定之后的听证程序

逮捕决定之后的听证程序，有两种启动方式，其一，是被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人申请检察院启动羁押必要性的听证审查； 其二是检察机关对于本院批准逮捕或者同级人民法院决定逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，主动启动羁押必要性审查的听证程序。此种听证程序是给予犯罪嫌疑人及辩护人第二次救济权利，能够起到降低超期羁押率，保障羁押的科学性与民主性的作用。

刑事诉讼独立价值之一就在于追求诉讼效率，在保证案件得到公正处理的基础上增加听证程序，不仅不会造成司法资源浪费、 人为延长案件审理期间，而且可避免因错误羁押、超期羁押而导致国家赔偿问题，从而增加诉讼成本的问题出现。

（二）审判权引入审前程序

在刑事审前程序中， 检察权的角色定位具有三重属性：一是侦查质量的评价主体；二是司法资源的调控主体；三是诉讼权利的保障主体。[8]伴随着刑事司法体制改革的日渐深入， 检察机关的职能重构势在必行，对羁押、程序以及救济控制权的交替运用，无疑使得检察机关成为审前程序当仁不让的主导者。对于审前程序中公检并轨的模式，我国理论界诟病已久。 有些学者认为， 缺乏三方机制的制约与监督，这种二元关系容易滋生权力的腐败，导致捕诉关系失衡。甚至还有些学者认为，检察机关在审前程序中，具有绝对的话语权，这种控制地位，使得审前程序成为了检察程序的缩影， 而公安机关对其制约与监督作用难以发挥出来， 捕诉关系实际上变成了检察机关一家独大的内部关系。“谁来监督监督者”，是检警关系的矛盾所在， 也是检察机关处于审前程序令人诟病的原因所在，如何解决这个问题，关系到捕诉合一改革的有效进行。

因此， 应将审判权引入审前程序， 构置公安机关、检察院、法院这种三方机制，从而有效地互相制约，互相监督。 在侦查和起诉两个阶段引入审判权，人民法院的提前介入并不意味着使得审前程序与审判程序的绝对混同。“以审判为中心主义”认为，法院似乎才是评价侦查质量的适宜选项。 作为一种典型的域外经验，“审判中心主义” 实质上将裁判权置于诉讼推进的各个关键节点。[9]因此，将审判权引入审前程序，指的是以审判权的标准去要求审前程序。那么，在实际操作中，该如何以审判权的标准去要求审前程序，也即如何去要求侦查和起诉？

第一，针对侦查问题，审判权的介入会不会引起审判人员对犯罪嫌疑人的印象被污染？笔者认为，作为裁判者的人民法院应该参与案件的全过程， 即从案件的开始一直到案件的结束，都参与进来。审判人员的亲历性， 是要求法官在审前程序就对案件的起始，对其中某些证据的取舍、对犯罪嫌疑人及辩护人的呼声，都能够有着更为直观的感受。笔者不否认这一举措可能会妨碍法官的心证， 也的的确确要求法官更加专业化。 但是， 法治大厦的建设并非朝朝暮暮，我们在加强法官专业化建设的同时，应当给予其更高的要求。法官参与到侦查程序，是给予犯罪嫌疑人及辩护人另一个救济途径。 毕竟，传统模式下，检察机关的强势地位， 往往使得犯罪嫌疑人难以“喘息”。 在审前程序中，法官的参与并不意味着这就是一种变相的审判程序，其实质目的仍是对公安机关、人民检察院的一种监督， 同时也是对犯罪嫌疑人的权利保障。

第二，审判权的介入提高的是起诉的质量，而不是起诉的标准。在“捕诉合一”的情况下，批准逮捕权与起诉权都均由一个检察官或者同一检察办案组承担，而在“捕诉分离”的情况下，由于这两种权利由两个部门行使，多了一次审查的机会。一个案件由公安机关送捕、侦查监督部门批捕、公诉部门起诉，缩减为公安机关送捕、刑事检察部门负责捕诉合一，缩短的不仅仅是程序的问题，更是案件的审查与监督。公安机关与人民检察院这种封闭的送捕关系， 是滋生腐败问题的重要原因。 因此，通过审判权的介入，打破公安机关与人民检察院的封闭关系， 检察院基于此压力，在权力行使上势必要再三思量，从而达到中立的监督地位。

四、结语

公正与效率是刑事诉讼中的核心价值。 随着新一轮的诉讼制度改革，契合《刑事诉讼法》的再修改，“捕诉合一”于全国范围内铺展开来，如何保障在追求刑事诉讼效率的同时， 更规范性地为犯罪嫌疑人提供救济的权利，以达到公平、正义的理念，是司法体制改革需要迫切解决的问题。笔者通过着眼于“捕诉合一”改革中可能存在的一些问题，并且提出自己的观点， 以期望能够为改革提供一些自己的见解。“捕诉合一”的顺利推行，需要理论界与实务界共同努力，通过理论上的分析，结合基层检查机关的实践经验，为捕诉合一改革提高切实有效的解决方案。