以生态建设为核心营造一流营商环境——以合肥市为例

卢 伟，金俊杰

（合肥市委党校，安徽 合肥 230000；安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031）

经济社会飞速发展，政府宏观调控与市场微观调节之间的结合，能更好地促进经济社会进入新的发展阶段。 在新的发展阶段，营商环境优化程度和便利性成为影响着一个地区或城市可持续发展的重要因素。 同时，营商环境还是一个国家或地区国际竞争力和综合实力的体现，越来越受到各方的高度关注，为此各地区（城市）也在不断优化本区域的营商环境，以推动经济的良性可持续发展。

一、营商环境内涵及指标体系

（一）营商环境的内涵

目前，营商环境建设已经成为全世界促进经济发展的共识。 特别是世界银行2003 年开始发布《营商环境报告》以来，世界各地区特别是欠发达的发展中国家，为吸引更多的投资，提振地区经济发展活力，均把自身的营商环境建提到了新的高度。党的十八届五中全会指出，“要形成对外开放新体制，完善法治化、国际化、便利化的营商环境”。[1]党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代”，经济发展新常态下，新旧动能转换、经济中高速增长已经成为经济发展不可逾越的阶段，支撑经济增长的动力已经从资源转向科技创新和创业， 因此营造良好的营商环境对推动地区经济发展非常重要。

对于营商环境的内涵， 世界银行指出是一个企业在开办、经营、纳税、贸易活动、执行合同、处理破产等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件。这种定义只是一种比较宽泛的定义，各国依据此来制定本国的营商环境指标。 国务院发展研究中心（2017）认为，营商环境指企业从开办、运营到注销整个周期中各种外部环境的总和。综合各个权威机构、各位专家学者的观点，营商环境是指围绕企业开办、经营、贸易活动、纳税、关闭的变化，在某种程度上影响企业正常经营的一切外部因素的总称， 包括外部软环境、市场环境、商务成本、城市基础设施、行政环境、 社会服务环境和生态环境等方面。 需要注意的是，营商环境具有丰富的内涵，并随着内外部环境变化进行适应性调整。[2]

（二）营商环境的指标体系

随着商业活动实践发展， 营商环境指标体系研究也在不断地深入。 世界银行提出《营商环境便利度》，是指设立开办企业、办理施工许可证、获得电力、纳税、跨境贸易等10 大测算指标，来考察政府与社会对企业商业活动所提供的服务是否完善， 是否能帮助企业提高效率。[3]经济学人智库提出的《营商指数模型》， 将营商环境指标体系分为政治环境、经济环境、市场环境、竞争政策、外汇政策、融资、劳动力市场等，既有外部宏观环境因素的考量，来评价地区的市场化水平又有微观企业活动的考量。[4]科尔尼公布的《全球城市指数》是将营商环境主要从人力资本、商业活动、文化活动、信息交换、政治环境对城市的国际化发展水平进行评价， 分析一个地区经济发展的潜在动力。[5]

在总结国外有关营商环境的研究基础上， 国内有关营商环境研究也有进一步发展。 《2017 年中国城市营商环境报告》 从宏观的角度将营商环境分为六个维度，分别是软环境、市场环境、城市基础设施、商务成本、社会化服务环境以及生态环境，为中国主要省份和城市的营商环境评估提供了重要参考。[6]我们以2017 年中国城市营商环境报告中的生态环境这一指标为视角，分析合肥生态环境的优势与挑战，并提出相应的对策建议，积极建设生态合肥，努力营造一流营商环境。

二、 合肥市生态建设对营商环境的影响因素分析

2012 年以来， 党和国家高度重视生态文明建设，将生态文明建设上升到国家顶层战略，与经济、政治、社会、文化构成国家战略总体布局。 全国各地区开始探索生态文明建设， 越来越重视生态环境的保护，而生态环境也是一个地区或者城市能否健康、可持续发展的重要因素。 尤其是高尖端的产业的集聚就需要良好的生态环境为其提供保障， 营商环境涉及众多影响因素， 而生态环境对一个地区或者城市的营商环境影响力越来越重。2016 年习总书记视察安徽，考察合肥，提出安徽有着好山好水，良好生态环境是供给侧结构性改革的题中应有之义， 合肥这个地方是“养人”的。

近年来，合肥市以生态文明建设为统领，以改善环境质量为目标，紧密结合环巢湖生态示范区，全面启动大气污染防治，夯实各项基础工作，生态文明建设工作取得显著成效：第一，生态环境有所改善。 近些年合肥市加大对林业的建设， 全市的森林覆盖率32%左右，加大力度保护湿地，逐步恢复环湖湿地。第二，环境污染治理效果明显。经过制定各项规章制度防治大气污染，执行秸秆禁烧和综合利用，合肥近些年空气质量有明显改善。 同时加大对巢湖水污染的综合治理，目前巢湖水质有所好转，入湖河流水质也明显改善。第三，推行绿色生产，产业结构更加合理。 合肥市培育壮大战略性新兴产业，改造提升传统产业，产业结构不断优化。三产比重不断增加，产业结构更加合理。合肥先后跻身全国金融中心城市综合竞争力十强、国家一级物流园区布局城市和会展新锐城市。 同时也须清醒认识到，合肥市生态环境保护形势依然严峻，生态文明建设还存在着不少问题和困难，影响了合肥整体营商环境的提升，具体表现在：

（一）城市固体污染初步显现

最近十几年合肥经济进一步快速发展， 是合肥发展史上经济增长速度最快，发展质量最高，取得经济成果最多的十几年，合肥的经济总量不断增加，知名度不断提高。但随着合肥经济的快速发展，也给周边的生态环境带来影响。 合肥市城镇生活污水排放量从2010 年的19206 万吨增加到2016 年40258 万吨，增加了2.1 倍，成为合肥市的主要污染之一。 合肥市城镇生活及其他二氧化硫排放量从2010 年的1312 吨增加到2016 年2710 吨， 增加了两倍多，是造成合肥市大气污染的来源之一。 合肥市生活及其他烟尘排放量从2010 年的1110 吨增加到2016 年6080 吨，增加了五倍多，合肥近些年大气环境受到一定影响。合肥市十三五规划中城镇化率不断提高，人口规模进一步增加， 城镇居民集中造成生活污染物逐渐增多。

（二）巢湖水质状况不容乐观

随着合肥市近些年的快速发展， 给巢湖水生态环境带来一定的压力。 第一，巢湖水质的富营养化。富营养化是一种氮、 磷等职务营养物质含量过多所引起的水质污染现象，主要由工业废水排放，生活污水排放，农药、化肥过度使用等原因引起的。第二，巢湖水生物种减少，水质受污染，湖泊生态系统退化严重，集中表现在生物种类单一和生物多样性下降。第三， 湖泊生存空间压缩， 围湖造田使得湖泊面积减少，滨湖湿地面积减少，水环境质量下降。 沿湖地区人为经济开发和利用， 造成滨湖湿地结构和功能的丧失，“人进湖退”使湖泊的生存空间持续减少。

（三）环保综合服务水平有待提升

改革开放以来， 在国家大环境和地方政府的努力下，合肥经济社会各项事业快速发展，在长期以经济建设为中心， 一直把经济增长作为政府官员政绩考评的主要标准，使得相关部分高度重视经济指标，忽视生态建设，近些年虽有所改观，但以经济为中心的理念根深蒂固， 少数部门主要负责人未真正将生态建设内化于心，外化于行，经济增长速度与生态建设的重视程度不相符合。生态建设涉及到的部门多，任务多，少数部门只重视本部门的任务，多部门联动的合力尚未形成。

（四）公众生态文明意识有待加强

生态文明城市的建设本来就是一场深刻的社会变革，是一场破旧立新的革命，需要观念的改变和更新。 总结国际上生态城市建设的成功经验， 可以看出，解决城市问题是完全有可能的，而且这些措施并不需要多高深的理论和高新的技术， 最根本在于思想观念的更新和管理方式的转变，且效果也很明显。生态文明、绿色环保的理念国家一直再倡导，但是全民生态文明、绿色环保的理念仍然比较薄弱，保护生态环境尚未成为人们的自觉行为。 传统的生产生活方式和消费观念没有得到根本转变， 奢靡浪费的现象还不同程度的存在。[7]

三、 建设生态合肥，营造一流营商环境

（一）大力推进城市固体、水污染治理进程，营造良好的居住环境

近些年合肥投入大量人力、物力、财力对城市固体垃圾、水污染进行治理。 第一，不断完善农村生活垃圾收集处理管理体系。 在居住比较集中的地区购置垃圾桶，修建垃圾房（池），配备各类垃圾收集车，完善村（居）负责垃圾收集进站、乡（镇）负责垃圾转运进场的农村生活垃圾收运系统。 在偏远、居住比较分散的地区在垃圾处理上采取磁炉炭化技术，就地处理偏远农村地区的生活垃圾。 第二，推进国家级巢湖生态文明先行示范区建设， 综合治理巢湖。2011 年安徽省部分行政区划调整， 合肥市从临湖到拥有整个巢湖，成为拥有五大淡水湖之一的省会城市，巢湖成为了合肥的内湖，因此巢湖的开发与保护成为合肥市的重要课题。 一方面，加快推进国家级巢湖生态文明先行示范区建设； 另一方面，巢湖综合治理稳步推进，实施防洪保安、污水处理、污泥清淤、矿山修复、畜禽养殖、乡村垃圾、农田尾水、河湖湿地、调水引流、节水减排、生态修复、蓝藻处置、污染调查、污染解析、数据流域、基础研究等与水污染治理相关联的环境工程。 始终坚持“四大创新”，既理论体系创新，关键技术创新，体制机制创新，工作方式创新，逐步推进巢湖综合治理。 不断加大对城市固体、水污染治理，提供良好的居住环境，营造一流营商环境。

（二）积极推进合肥生态保护与修复，营造绿色的科研环境

目前，合肥面临的生态挑战，应该遵循客观经济规律选择发展模式，而不能照搬照抄。加强植树造林和森林资源保护，管好现有林，扩大新造林，使森林资源总量大幅增加。 第一，创新林业发展理念，统筹乡村、城市地区协调发展，实行城市、城郊、农村三位一体，打造立体空间发展模式。 统筹产业发展、生态环境共同发展，实行生态林、经济林、景观林三林共建。第二，创新林业管理机制。形成市、县、乡、村四级联动，层层抓责任、层层抓落实的领导体制和工作机制。 形成公平、法治的市场环境，尊重企业和农户的林木所有权和经营自主权， 鼓励各类主体参与公平竞争，形成全社会生态环保的浓厚氛围。

（三）完善和创新生态体制机制，营造科学的政策环境

近些年， 合肥在生态建设过程中不断创新和完善相关的体制机制。 第一，建立起科学合理，公平公正的政绩考核制度。 将生态文明建设目标完成和政策措施落实情况作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，纳入政府绩效管理。逐步建立有本区特色的乡镇发展考核评价机制， 依据空间开发布局，对不同的乡镇设置不同的考核指标，对工业化、城镇化重点区域， 更注重考核人口承载、 城镇化水平、经济发展等指标。 对生态保护区域，更注重考核生态功能维护、 生态产品提供、 生态环境保护等方面，改变以GDP 论绩效考核的状况。第二，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。 对因盲目决策、 造成生态环境破坏等严重后果的领导干部，追究领导责任。 完善环境质量、生态资源综合评价体系， 在建设项目实施前后进行环境和生态状况评价，对造成生态破坏严重、环境质量下降的相关企业追究经济责任，对相关责任人追究法律责任。探索编制自然资源资产负债表，在领导干部离任时，对自然资源损益状况进行审计，对生态环境损害很大，就要对领导干部进行责任追究。[8]

（四）培育社会绿色环保的理念，营造全民参与的社会环境

引导人们在对生命和自然的认识、体验、感悟中将生态文明理念融入心灵深处，让生态建设、环境保护、 绿色发展、 低碳生活等要求转化为人的内在诉求。 第一，提升公众生态环保意识。 大力倡导勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，将家庭的启蒙作用、 学校的主导作用、 社区的渗透作用、社会的引导作用形成合力，提高公民的生态环保意识。通过开展各式各样的生态环保的活动，转变公民对资源和环境的态度， 逐步树立公民生态责任意识，提高公民的生态环保参与意识。 第二，完善公众参与生态文明建设的机制。 政府应不断完善公众参与生态文明建设的各项机制， 最大程度地发挥公众参与生态文明建设。第一，完善公众参与生态文明建设的知情机制；拓宽环境信息发布渠道，政府应借助以互联网为代表的现代科技，利用门户网站、政务博客和微信、手机报等新型社交媒体准确、及时地向公众公开环保相关信息。[9]第二，完善公众参与生态文明建设的监督机制；应保证社会公众相应的知情权，完善公民的参与机制与渠道，接受社会公众的监督。鼓励公众全民参与的社会环境， 积极营造一流营商环境，助推合肥经济健康持续地发展。