党对公安工作绝对领导权研究

李 铭

（江苏省南通市公安局，江苏 南通 226001）

问题的缘起：必须坚持中国共产党对公安工作的绝对领导是我国公安工作的根本原则。 它是历届党和国家领导人在不同历史时期对公安工作的根本要求，也是公安工作不断取得胜利的根本保证。 在新的历史时期如何做好公安工作，加强和改善党对公安工作的领导是我们面临的全新课题。 因此，重温不同历史时期，党和国家领导人的一系列重要讲话精神，梳理该原则产生、发展、成熟的历史沿革、厘清基本概念是深入研究党对公安工作绝对领导原则的前提和基础。 对进一步正确理解原则的本质和内涵，健全、完善公安学科理论体系、为警务实践工作提供强大的理论支撑和科学的决策依据，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、 党对公安工作绝对领导原则的历史沿革

（一）毛泽东同志首先提出：党对公安工作绝对领导的历史命题

1950 年，毛泽东同志在对全国经济保卫工作会议的指示中说：“保卫工作必须特别强调党的领导作用，并在实际上受党委直接领导，否则是危险的。 ”[1]这一指示确立了我国公安工作的根本原则，也明确了中国共产党对公安工作领导的双重含义。 即“特别强调党的领导作用”从公安工作和全党关系来说，公安工作必须置于党的绝对领导之下。 “实际上受党委直接领导” 从地方公安机关与同级地方党委的关系来说，公安机关必须置于党委的实际领导之下。具体可以从以下两方面理解：第一，在我国的各种政治力量中，只能有中国共产党领导公安工作；第二，公安机关服从中国共产党的领导，具有绝对性、全面性、无条件性、直接性。[2]质言之，中国共产党领导公安工作是历史的抉择，公安机关是党的参谋、助手，并始终居于被领导的地位，必须自觉、积极、主动接受党的绝对领导。党对公安工作绝对领导权的确立，由此发端。从此，我国公安工作有了正确的、科学的、强有力的领导，公安工作朝着正确的方向蓬勃发展。

（二）彭真同志关于党对公安工作绝对领导的论述：逐步发展阶段

新中国成立后十七年中， 彭真是以毛泽东为首的党和国家领导集体的成员之一。 在改革开放新的历史时期， 彭真同志作为以邓小平同志为核心的党和国家领导集体的重要成员， 长期分管新中国政法战线的工作。[3]彭真同志关于党对公安工作绝对领导的精辟论述和独到见解， 对于丰富和发展毛泽东党对公安工作绝对领导权理论， 做出了不可磨灭的贡献。 其成就主要体现在：第一，科学总结历史的经验教训，提出政法工作特别是其中的公安工作，只有坚持党的领导，才可以保证少犯错误，少出问题。 1954年6 月9 日， 彭真同志在第六次全国公安会议上的讲话中， 谈到关于加强党委领导问题时指出：“公安机关历来强调党的领导， 所以错误就发生得较少……我们司法机关的干部掌握生杀予夺的大权，如果不放在党的领导之下，一定要出乱子，犯大错误。”[4]第二，公安工作不能对党委封锁，搞神秘主义。而应紧密依靠党的领导，工作中形成了较为完备的（向党委）事前请示、事后报告制度。1966 年1 月19 日，彭真同志在公安部党组会议上的讲话中强调：“党对公安机关的领导是双重领导，公安机关不论是公安部、还是地方各级公安机关都必须主动的、自觉地、无条件的接受各级党委领导。多接触党委，尤其是遇到重大事情，必须主动向其报告工作。不能错误的认为公安工作是垂直领导，对党委封锁，搞神秘主义。 而应当依靠党的领导，向党事前请示、事后报告。 以便党委决策和及时给以指示，少犯错误。 ”[5]第三，对于报告的各类事项和具体内容进行了类型化的区分，对于重大疑难案（事）件，必须请示报告，为党的绝对领导权的实现提供了强有力的制度保障；一般案（事）件，依法办理即可，体现了依法办事的精神。1987 年3 月31 日， 彭真同志在全国政法公安座谈会上，特别提到， 党的领导与依法办事的关系问题。 彭真主张：“包括公安机关在内的政法部门， 必须坚持党的领导，接受党的领导。遇到一般案件，依法办；重大疑难案件，必须要主动向党委事先请示、事后报告。 向党委请示汇报制度， 是公安机关积极主动接受党委领导的经验作法，应当在政法机关贯彻、推广。”[5]425上述经验做法， 很好的处理和解决了党的领导和依法办事之间的相互关系， 将其科学的统一于党的领导这一大前提之下， 又充分发挥了包括公安机关在内的政法部门的积极性、主动性和创造性。

（三）乔石同志关于党对公安工作绝对领导的论述：不断完善阶段

乔石同志继承和发展了公安工作必须始终坚持党的绝对领导这一根本原则， 在理论上做出了全新的重大贡献。 具体体现在：第一，党的领导权体具体现在，各级党委和政府是领导主体。 1986 年6 月11日至26 日，乔石在江苏考察政府工作时的谈话中指出：党委必须改善和加强对政法工作的领导。党的领导实现方式，不再是通过抓中观、微观具体案（事）件的形式，实现具体领导管理；而应从宏观层面，把握并掌控对政法（公安）工作的政治思想和方针政策的领导。 党委的领导应当通过政府依法加强对公安等部门领导的方式贯彻落实。 在改革开放新的历史时期，必须始终坚持党对政法工作的领导。[6]第二，党的领导的具体内容由政治思想领导、方针政策的领导，发展和扩展为政治思想领导、 方针政策领导和组织上的领导（三大部分）。 第三，加强和改善党的领导，绝不是要放弃和削弱党对政法工作的领导。 而是要在加强的前提下改善，改善的过程中加强，为我们指明了实现的具体途径。 他认为：“加强和改善党的领导，绝不是要放弃和削弱党对政法工作的领导。要在加强的前提下改善，改善的过程中加强。经常主动地向党委请示报告工作， 实现党委领导和严格依法办事的有机统一。 各级党委都要更加重视加强和改善对政法工作中的政治思想领导、 方针政策领导和组织上的领导。”[6]174-193第四，必须正确的处理好党委领导和严格依法办事之间的相互关系， 使二者有机统一起来。 他曾反复强调：“在面临国际国内复杂斗争的情况下，政法部门的任务更加繁重，需要各级党委和政府对政法工作在政治思想、 方针政策和组织建设上进一步加强领导， 更好的监督和支持政法部门严格执行宪法、法律和各项法规。对于不属于公安机关职权范围内的事， 不要动用警察……各级政法部门要紧紧依靠和主动争取党委的领导， 重大问题要及时报告请示。”[6]244第五，提出加强党对公安工作领导的一系列务实举措， 如将公安工作重大问题列入党委重要议事日程、抓好公安领导班子建设、协调好公安机关与有关方面的关系， 切实为公安工作解决实际困难等。 1991 年11 月9 日，乔石同志在第十八次全国公安会议上的讲话中， 对党委要进一步加强对公安工作的领导的具体的工作措施时， 强调：“党政主要领导同志要经常过问公安工作，听取汇报，提出要求。有关公安工作的重大问题，要列入党委的重要议事日程，及时研究解决。党委要关心公安队伍的建设， 尤其重视抓好领导班子的建设， 配备政治上强、熟悉公安业务、有领导工作能力、思想作风正派、廉洁公道、 群众拥护的人担任公安机关的领导干部……公安机关不同于一般行政部门， 工作有其一定的特殊性，各级党委要注意协调好有关方面的关系，尽可能为公安机关创造良好的工作条件。 急需办而又有条件办的，要尽快办；一时办不到的，要创造条件办。”“公安机关必须自觉接受党的领导，当前尤其要注意两个方面： 一是要在政治上和党中央保持高度一致。二是要进一步增强组织纪律性，严格执行公安工作的各项制度和纪律。 ”“各级公安机关都要自觉接受同级党委、政府的领导，取得指示、关心和支持。重大问题要及时向党委请示报道，坚决服从和执行党委的有关决议。 ”[6]271

（四）任建新同志关于党对公安工作绝对领导的论述：渐趋成熟阶段

任建新对于党对公安工作绝对领导原则的理论贡献可归纳为： 一是将党的绝对领导与公安机关严格执法联系起来，认为将其置于党的绝对领导之下，是公安机关严格执法的政治保证和组织保证； 二是从法理上， 论证了始终坚决服从党的领导和严格依法办事本质上的一致性， 从而得出党的领导是做好政法（公安）工作的根本保证这一科学论断；1992 年9月1 日，人民日报刊载任建新同志的署名文章，加强法制服务四化——《学习彭真同志〈论新中国的政法工作〉 一书的体会》。 文章回顾和总结了彭真同志——政法部门要自觉坚持党的领导这一核心观点和经验作法。 并政法部门职能更好实现的视角，提出了“我们党是执政党，如果没有党在政治思想上、方针政策上和组织上的领导，政法工作就会偏离正确方向， 政法部门就不可能很好地发挥保护人民、打击敌人、惩治犯罪、服务四化的职能作用，党的领导是做好政法工作的根本保证。政法部门必须自觉地坚持和接受各级党委的领导。服从党的领导和严格依法办事在根本上是一致的。 因为，遵守和执行法律，就是服从人民的意志，就是服从党的领导，就是维护人民的利益。那种把服从党的领导同依法办事对立起来的看法和做法是片面的。”[7]三是党依据党章、法律和党的基本理论、基本路线，在政治思想、 方针政策和组织三个方面领导政法 （公安）工作。 四是清醒的认识到，各级党委在领导政法（公安）工作中，必须重视克服和坚决纠正地方保护主义的片面认识和错误倾向。 他强调“党委要加强对政法工作的领导和监督，这是关键。 政法部门要自觉接受党的领导，工作中的重大问题都要及时向党委请示报告。 党对政法工作的领导，主要是依照党的基本理论、基本路线、党章和法律进行思想政治和组织上的领导，方针政策领导……各级党政主要领导同志不仅自己不能搞地方保护主义，而且要旗帜鲜明的反对和制止其他领导和政法干警搞地方保护主义。 否则，不管涉及到什么人，都要依照党纪国法严肃查处。 ”[7]464-465

（五）罗干同志关于党对公安工作绝对领导的论述：日臻健全阶段

2002 年12 月19 日，全国政法工作会议在北京召开，罗干做了题为《坚持和发展政法工作的宝贵经验》的讲话。其中，第八点着重阐述了，必须加强党对政法工作的绝对领导，在思想上、行动上同党中央保持高度一致。 两年之后，2004 年12 月7 日，还是全国政法工作会议上， 罗干做了题为：《党对政法工作的领导只能加强不能削弱》的重要讲话。罗干同志分别从党的领导具体工作内容 （新形势下的维稳工作）、政治思想领导（加强司法领域意识形态领导）、加强司法监督、加强司法权威（现实目标）、加强司法保障（强化领导的手段和具体措施）、加强政法委建设（强化组织领导）等六个方面提出了全新的、更高的标准和要求。[8]如果说，这是从宏观、中观层面，对于加强党的绝对领导提出了总体要求。 那么一年之后，2005 年召开的全国政法工作会议， 则是从微观层面如何落实和实现——党对基层政法单位的绝对领导进行了具体的部署和动员。 2005 年12 月5 日，全国政法工作会议在北京召开， 罗干做了题为：《把党的领导落实到政法基层单位》的讲话。 罗干指出：“加强党的绝对领导， 要以维稳这一重点工作为抓手，积极预防、妥善处置好突发事件；认真抓好政法队伍建设工作； 确保马克思主义在司法意识形态领域的指导地位，强化政治思想领导；解决司法保障，为公正执法营造良好的外部环境；在价值取向上，注重维护司法权威；抓好政法委建设，强化党的组织领导。 ”[8]249-253

二、 党对公安工作绝对领导权的理论体系

（一）必须始终不渝的坚持党对公安工作的绝对领导是公安工作的根本原则

从文意上解，必：指一定。[9]须：通“需”，指需要。[9]2306必须：即一定需要，不可或缺之意。 至于“绝对”， 习近平总书记在阐述对党绝对忠诚问题时，特别强调，要害在“绝对”两个字，就是唯一的、彻底的、无条件的、不掺任何杂质的、没有任何水分的忠诚。假如忠诚不绝对，哪怕是一点点折扣，都容易成为信念滑坡的第一块石子， 最终可能滑向难以自拔的深渊。[10]可谓是高屋建瓴、有的放矢、一语中的，对于我们正确理解和全面把握党对公安工作绝对领导原则具有积极的意义。有鉴于此，我们将这一根本原则理解为： 一定要始终不渝的坚持中国共产党对公安工作绝对的、完全的、无条件的、直接的领导。坚持党的领导，同时也需要与时俱进、不断改善党的领导。 正如邓小平所言：“改革党和国家的领导制度， 不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。在中国这样的大国， 要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党， 没有这样一个党的统一领导， 是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。 这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。 我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。 问题是党要善于领导； 要不断地改善领导，才能加强领导。 ”[11]

（二）党对公安工作的绝对领导权是通过各级党委和政府实现的

各级党委和政府是领导主体， 各级公安机关是同级党委、 政府的参谋和助手， 始终居于被领导地位，各级公安机关要自觉、积极、主动接受同级党委、政府的领导和监督。 2003 年11 月18 日中共中央《关于进一步加强和改进公安机关工作的决定》（13号文件）第九点、进一步加强党对公安工作的领导。要求各级党委可根据实际情况和干部任职条件，在领导班子职数范围内， 有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导。 加强党对公安工作的组织领导顶层设计的初衷是好的，但随着时间的检验、实践中一些弊端和负面影响逐渐显露出来。如出现了监督者（检察院检察长）向被监督者（政法委书记兼公安局局长）汇报、报告工作的情况，从而使得严肃的法律监督往往流于形式、浮于表面。 这样一来，政法委书记兼任公安局长就会使公安局一局独大、尾大不掉，检察院要实行法律监督就变得十分困难（检察长的地位变得十分的尴尬），甚至法院的审案都会受到来自于行政的干扰。 已有人大代表明确提出这样的做法并不利于完善法制建设。有鉴于此，越来越多的省市自治区的政法委书记不再兼公安局局长， 应该说更符合党政关系的理清， 能更好的发挥检察机关法律监督职能， 同时也更有利于法治建设的长远发展和社会的长治久安。 令人欣喜的是，2010 年4 月中组部下发文件，要求省级政法委书记不再兼任公安厅（局）长。此后，省级政法委书记兼任公安厅（局）长的情况大幅减少。

党对公安机关组织领导的实现方式，详见下表：

公安机关（领导组织形式）党委（政法委员会）政府（常务会议和全体会议）公安机关负责人（领导核心成员）政法委副书记或委员政府副职或党组成员

（三）党对公安工作绝对领导权的主要内容，经历了由政治思想领导、方针政策的领导（两部分），到政治思想领导、方针政策领导和组织领导（三大块）的变迁

在体系结构上更加完整、科学，与党章规定的：党的领导主要是政治、 思想和组织的领导相关内容所契合。 诚如学者所言， 党的领导权的具体内容包括：三项政治领导权（修宪建议权、立法与国策建议权和宪法解释与审查建议权）、两项组织领导权（党向国家政权机关推荐重要干部权、执政监督权）和思想领导权（通过党的理论宣传工作和思想政治工作，把党的主张变成人民的自觉行动）。[12]有学者将三者之间的关系进一步表述为：“党的领导是路线、 方针和政策的领导； 掌握思想领导是掌握一切领导的第一位； 党的组织领导是实现政治领导和思想领导的重要保证。 ”[8]249-253上述观点，值得我们学习和借鉴。

（四）党对公安工作的绝对领导权的依据是：宪法（宪法第89 条第1 款第8 项）、法律、党章和党内基本法规（来规范领导权力）

有学者提出：“完善党规， 以党章和党内基本法规规范领导权的思路。 ”[13]恰如学者所言：“既然宪法对依法获得执政权的政党执政地位予以法律认可，即对执政党进行法律意义上的授权……即表明了中国共产党是中国各族人民在政治上的领导党， 是宪法对于中国共产党执政的权力的赋予。 ”[14]中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报对党的领导做出了新的诠释：“坚持党的领导， 首先是坚持党中央的集中统一领导。 一个国家、一个政党，领导核心至关重要。 全党必须自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。党的各级组织、全体党员特别是高级干部都要向党中央看齐， 向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。”因此，我们认为应当在修订《人民警察法》时，明确载明：必须始终坚持和加强中国共产党对公安机关绝对领导这一根本原则。 从警察行政组织法层面予以明确规定，真正实现有法可依。迈进新时代，开启新征程。

三、 新时代党对公安工作绝对领导原则的新认识、新发展

（一）习近平总书记关于党对公安工作绝对领导的全新论述：四句话十六字总要求

2014 年1 月7 日，习近平总书记《在中央政法工作会议上的讲话》中，强调：“我们强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，最根本的是坚持党的领导。 ”“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自觉，任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。 我们既要坚持党对政法工作的领导不动摇， 又要加强和改善党对政法工作的领导， 不断提高党领导政法工作能力和水平。 ”[15]“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。 ”[16]

2014 年10 月23 日，中国共产党十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 深刻阐明了党的领导和依法治国的关系等法治建设的重大理论和实践问题， 并对社会主义法治国家建设作出了顶层设计。 习近平指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题”，[17]“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国题中应有之义。 要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面， 坚持党的领导、 人民当家作主、依法治国有机统一”。[16]1

2017 年5 月19 日， 习总书记在会见全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会上强调， 全国公安机关和公安队伍要坚持党对公安工作的领导， 牢固树立“四个意识”，坚持人民公安为人民，全面加强正规化、专业化、职业化建设，做到对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明。[18]习近平总书记对公安机关提出的“十六字总要求”中，“对党忠诚”是第一位的政治要求[19]和首要条件。 忠诚，是公安队伍代代相传的政治基因，是融入血脉的人民警察之魂。[20]质言之，对党忠诚是公安队伍的政治灵魂[21]，也是党对公安工作绝对领导原则的客观要求。 党对公安工作的绝对领导（法定权力）与公安机关、人民警察对党绝对忠诚（忠诚义务）是一个问题的两个方面，即党对公安工作的绝对领导是前提和基础，公安机关、人民警察对党绝对忠诚是客观保证和必然要求。

2018 年1 月22 日， 中共中央总书记、 国家主席、中央军委主席习近平就政法工作作出重要指示，希望全国政法战线深入学习贯彻党的十九大精神，强化“四个意识”，坚持党对政法工作的绝对领导。[22]习总书记从如何正确处理好党的领导与依法治国二者关系问题出发， 深刻阐述、 生动诠释了新时代坚持、 加强和改善党对政法工作的基本纲领和具体内容。 四句话十六字总要求则为公安工作进一步坚持和加强党的绝对领导指明了前进方向、 赋予了新的时代精神和丰富意涵。

（二）赵克志部长关于党对公安工作绝对领导的论述：公安姓党

2017 年11 月，公安部党委书记、部长赵克志出席公安部直属机关局级干部学习贯彻党的十九大精神专题培训班开班仪式并作专题辅导报告。他强调，要旗帜鲜明讲政治，突出政治建设这一根本性建设，坚持“公安姓党”这一根本政治属性，坚持党对公安工作的绝对领导这一根本政治原则， 毫不动摇地坚持和加强党对公安工作的绝对领导、全面领导。赵部长语重心长、言近旨远，将党对公安工作绝对领导权凝练成“公安姓党”四个字，揭示了党对公安工作绝对领导原则的本质属性。 “公安姓党”是赵克志部长履新后提出的重要论点， 事关公安事业发展的前途和未来。[23]

恰如中国人民公安大学朱旭东教授所言：“公安姓党是对公安机关性质、地位和作用的科学定位，是做好公安工作必须长期坚持的根本原则， 是一条政治红线。 各级公安机关一定要把公安姓党这个根本政治属性进一步立起来、强起来，在坚持公安工作的政治方向上一定要有高度的政治清醒和思想自觉，绝不能有任何含糊和动摇。这一根本政治属性，无论什么时候、无论哪一级公安机关，都要始终坚持，永远不能变、永远不能丢。 ”“其中，最重要的一条就是公安队伍要在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致， 把严守政治纪律和政治规矩作为政治上的生命线。 ”[24]