县管校聘背景下教师交流现状分析与对策

李国强 邵光华

摘   要

为促进教育均衡发展，我国近几年实施教师流动政策。由于受“校管校用”教师管理制度制约，教师流动实施效果不佳，开始试点“县管校聘”教师管理改革。分析县管校聘下的教师流动，发现又陷入部门合作不畅、教师抗阻、教师归属感降低、加剧城乡教育差距等困境。为解决这些问题，须准确解读政策内涵，深刻领会县管校聘的主旨要义;赋予教育行政部门财权和人事权，做好县、校协调;提高农村学校吸引力，让城区优师愿意来，农村优师留得住;完善教师流动制度，营造和谐工作氛围，提高教师归属感;深入调研，总结经验，稳步推进。

关键词

县管校聘  城乡教师流动  实施困境  改进策略

由于历史、地理自然环境差异，加之“城市中心”发展模式的影响，我国城乡教育发展极不平衡。近年来，政府加大对农村教育的投入，农村办学条件有了明显改善，但城乡学校师资差距依然是制约城乡教育均衡发展的瓶颈。为此，国家颁布了多项政策文件，鼓励城区教师跨校交流，支持农村教育发展。在具体实施过程中，各地探索出了“送教下乡”“顶岗支教”以及“互派交流”等多种形式的流动方式。但由于我国教师管理实行的基本制度是“校管校用”，教师流动大多是“人走关系留”的柔性交流。教师流动期间仍受原学校管理，流动教师在流入学校里因属于“局外人”，不能全身心地投入到交流学校的教学工作中，教学质量难以保证[1]。为弥补这一弊端，个别地方尝试采用了“人走关系走”的刚性流动。但由于“校管校用”下每个学校的教师岗位比例结构相对固定，流动教师到新学校后，学校往往不能提供与其职称相应的岗位，造成高职低聘，甚至没有岗位的现象，这不仅影响交流教师在学校的地位和工资收入，也严重挫伤其工作积极性[2]。另外，学校、行政部门与教师主体三者目标不一致，从而导致教师流动政策面临失真的危险[3]。总之，条块分割的“校管校用”教师管理制度严重阻碍区域教师的科学有序流动。为打破这一制度障碍，2014年，教育部、财政部、人社部联合发布《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，要求全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革。2015年6月国务院办公厅印发《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，再次强调县管校聘改革，同年，县管校聘模式在北京、吉林等地的19个示范区试行。目前，安徽、浙江等省已全面铺开，县管校聘改革步入快车道。县管校聘为县域统筹配置师资提供了制度保障，但在实施过程中却遭遇困境。

一、县管校聘背景下教师交流的困境

县管校聘旨在优化教师资源配置，促进县域内义务教育均衡发展。从政策意图来看，行政部门希望通过教师的定期流动，给乡村学校或薄弱学校输入优秀教师[4]。所以，县管校聘起初被看成解决教师流动诸多问题的一剂良药。但县管校聘在一些区县实施中遇到新的问题，有的地方甚至处于进退两难境地，致使县管校聘效果大打折扣。

1.县管校聘相关方缺乏有效协调机制

县管校聘涉及教育、组织、编制、财政、人力资源社会保障等多个县级部门，比如教育部门需规划教师流动具体方案，财政部门要对教师流动提供经费支持，人力资源社会保障部门要对教师流动给予政策支持，机构编制部门要做教师编制的变动等。但是，在县管校聘实施过程中，相关部门缺乏统一有效的协调机制，部门之间配合不当，教育行政部门统筹协调困难，导致行政效率低下[5]。如有的地方因教师岗位标准设置不甚合理，部分学校教师超缺编问题严重[6]。研究显示，县（区）开展教师流动工作的瓶颈之一是行政部门之间协调难度较大[6]。另外，县管校聘还涉及县级部门与学校之间的矛盾。由于县管校聘打破教师与学校间的人事关系束缚，导致校长权利受到限制，出现校长对流动教师管理不到位，部分流动教师以“系统人”为由不服从校领导的管理，导致校长感叹学校越来越难管。

2.教师对县管校聘流动政策认可度不高

从人性的角度来讲，多数人喜欢过安稳的日子，不想频繁流动。在实施“人走关系留”的柔性流动时，有些教师虽然心有怨言，但考虑到流动只是暂时的，一段时间后还可以回到原单位，“流动”不过是正常工作中的“小插曲”，还能接受。但县管校聘下的教师流动，割断了教师与原有学校之间的隶属关系，是与原单位的彻底分手，对教师的家庭生活及未来发展带来较大影响。教师参与交流轮岗的意愿整体而言比较低[7]，尤其对于城区教师，若流动到农村学校，除了工作、生活等方面带来不便外，农村学校的生活环境及工作条件可能会带来不适应，其原来可以享用的垄断性教育资源、优质生源、更多的专业发展机会将不存在，使得他们产生强烈的不安全感，参与流动的积极性大大降低[4]。不仅如此，城区教师流动聘期结束后，能否再返回城区也是未知，未来发展的不确定性，更增加了城区教师对县管校聘教师流动的抵触和抗拒心理。

3.县管校聘下教师流动导致教师归属感降低

校管校用下的教师流动，往往教师在新学校任教，人事关系在原学校，导致流动教师可能“人在曹营心在汉”，对流入学校缺乏归属感。但实行县管校聘后，教师由“学校人”转为“系统人”，学校对于教师的管理权限迅速下降，教师对学校原有的依存关系不再那么牢固。特别是校内竞聘时，除少数教师自愿外出流动外，绝大多数教师会使出浑身法术力保自己能够留在校内，而学校又必须完成上级下达的流动名额，这势必让学校领导与普通教师及教师同事之间产生隔膜，关系紧张。可以说该制度在一定程度上未考虑教师队伍的本位性和归屬性，以及学校文化制度的主体性和传承性[8]。另外，县管校聘政策规定，教师在一所学校工作时间达到规定年限，必须流动到其他学校。在新学校工作一段时间后，不知又将竞聘到哪所学校。这就意味着，任何一位教师都不可能像以前一样长期在一所学校工作，教师漂泊感增加的同时，学校归属感降低。而归属感降低直接拉大教师与学校的心理距离，把自己看成学校中可有可无的人，学校荣辱与己关联不大，工作责任心弱化，备课不再精细，上课不再投入，教学效果可想而知，为学校发展献计献策更是无从谈起。

4.县管校聘竞聘方式在一定程度上加剧了城乡教育差距

县管校聘在各试点单位操作模式大同小异，一般采用教师竞聘上岗的方式，包括三个环节：校内竞聘、学区竞聘和县域内竞聘。第一轮，“校内竞聘”：教师提出申请，学校组织竞聘小组进行资格审查，量化打分，按照分数排序，通常是低分人员校内落聘。第二轮，“学区竞聘”：各校首轮落聘人员，去学区内其他有岗位的学校应聘，同样是量化打分，低分者落聘。第三轮，“县域内竞聘”：前两轮落聘者，参加县域内有岗位学校竞聘，但大多是农村学校、薄弱学校。第三轮仍然落聘者，将被组织待（顶）岗培训。经培训和考核仍不能上岗的，进入解聘程序。

根据上述竞聘规则，城区学校落聘出局的大多是教学业绩不佳的教师，经过几轮这样的县管校聘，留下来的都是教学骨干和育人能手。城区学校师资力量得到优化，师资结构逐步改善，教研氛围愈加浓厚，学校运行更加高效，教学质量进一步提升。反观农村学校，则是另一番凄凉景象：每年流动来的教师大多是城区学校的落聘者，他们对农村学校发挥的“引领”作用可想而知。虽然也有部分城区优秀教师主动申请流动到农村学校，但大多是为职称晋升而来，无意在农村学校“打持久战”，一旦职称晋升成功，就尽早“撤离”，他们对农村教师的带动和辐射作用也有限。更令人担忧的是，乡村教师流入城镇的意愿较大[9]，而县管校聘犹如一条绿色通道，部分农村优秀教师通过“竞聘”过五关斩六将流动到城区学校，这不仅导致农村原有优秀教师流失，还干扰其他教师扎根农村任教的决心和发展规划。若长此以往，城乡学校差距更大，强者更强，弱者更弱，城乡教育发展更不均衡。

二、有效促进县管校聘教师流动的对策

1.准确解读政策内涵，让广大教师深刻领会“县管校聘”主旨要义

推行县管校聘的根本目的是通过教师管理体制变革，促进教师资源的科学调配，最终实现城乡教育均衡，促进教育公平。根据国外经验来看，科学合理的教师流动是实现城乡教育均衡的有效措施。但不少地方在县管校聘推进过程中，由于政策宣传力度不够，有些学校领导和教师对县管校聘教师流动产生误解。比如，有的城区学校领导认为教师流动就是削峰填谷，人为阻碍优质学校的正常发展;也有城区教师则认为县管校聘教师流动就是没事找事，给老师们找麻烦。对政策的种种误读，导致部分学校领导或教师对县管校聘教师流动政策消极应对，或抵触抗阻。政策顺利实施，不仅要考虑政策价值的合理性，而且还要创造良好的支持性环境[10]。因此，推进县管校聘教师流动，仅仅通过下发文件、开会传达的形式是远远不够的，建议充分利用现代传播媒介宣传县管校聘政策。比如政府部门开发县管校聘微信公众号，通过“公众号”推送与政策有关的文章、新闻、微视频等，以解读政策内涵，纠正错误认知，分享实践经验。当然还可以开展以县管校聘为主题的教师座谈、主题沙龙、辩论赛、知识竞赛、优秀流动教师评选等活动，让教师都能正确理解改革的缘由和目的，真正认识到县管校聘教师流动的正确性、重要性和紧迫性，尤其增强城区教师参与流动的使命感和责任感，形成促进改革的良好氛围，这对有效开展县管校聘教师流动至关重要。

2.赋予教育行政部门财权和人事权，做好县、校协调

改革就会牵扯到多方利益，甚至是牵一发而动全身。县管校聘改变了传统教师人事管理体制，关系到多个部门之间的权力分配和资源配置，必然会带来各方协调问题。不可否认，教育行政部门在整个政府结构中还处于弱势地位。若没有强有力的制度，教育行政部门很难调动各方力量积极配合。因此，建议以政府发文的形式，组建由县（区）政府直管的县管校聘教师流动领导小组，赋予其财权和人事权，且由县（区）主要领导担任组长。领导小组有权独立进行县域内教师的人事编制调整、教师流动经费的预算与执行等。县管校聘教师流动领导小组应树立教育发展均衡化、整体化观念，在充分调研的基础上，以全局性思维做好县域内教师流动战略规划，建设全县各学校教师需求电子平台，为城乡学校选聘教师提供全面、及时、准确的信息支持。另外还要做好县级教育部门与学校的协调沟通。学校领导要根据县区教育整体规划，积极配合城乡教师流动工作，做好公平公正的竞聘工作，做好流动教师的流入及流出衔接工作，做好教师培养和学校发展规划，让城乡教师流动真正发挥积极效果。

3.提高农村学校吸引力，让城区优师愿意去，让乡村教师愿意留

近几年，各级政府重视农村学校建设，农村学校焕然一新，教学设施甚至赶超部分城区学校。与城区学校相比，农村学校最大的软肋就是农村教师收入偏低，发展空间受限。因此，提高农村学校教师工资待遇、拓宽农村教师发展空间就成为解决城乡教师均衡流动的牛鼻子问题。就现实而言，不能仅依靠教师的道德行为，更应积极探寻具有实际意义的应对策略，如制定切实的利益补偿机制以及完善的配套保障机制[11]。日本是世界上教师流动最为成功的国家，其有些做法值得我们学习与借鉴。比如：消除县域内学校间教师工资收入差距，确保教师在城乡流动过程中工资待遇保持不变;发放农村教师津贴，对偏远地区学校教师增发“偏僻地区津贴”，对流动到农村学校的教师，除了农村教师津贴，再增发交通补助、生活补助等[12]。总之，让农村教师（包括流动到农村学校的教师）的收入明显高于城区教师;教育部门在分配专业技术职称和特级教师名额时适当向农村薄弱学校倾斜，鼓励有条件的地区单独建立农村和艰苦边远地区中小学教师职称评审委员会或评审组，进行单独评审，以提升农村学校教师的发展空间;继续坚持将农村学校任教经历作为申报职称评审和评选特级教师的必备条件。通过采取上述举措，城区有些优秀教师看到在农村学校会有更高的收入，会获得更好的發展机会，将会主动申请到农村学校任教。

另外，还要采取措施让农村优秀教师安心留在农村学校发展。县区教育部门可设立农村骨干教师专项基金，用于奖励农村优秀教师;区域教育主管部门以及教研部门在实施教研、培训、专业引领过程中，向乡村教师倾斜，让农村教师拥有更多的专业提升机会;建设农村教师周转房，改善农村教师的工作和生活环境。当农村教师的发展空间更广、幸福感更强，待遇和社会地位都提高了，他们想去城区学校的意愿自然会降低，扎根农村学校的意愿就会大大增强。

4.完善教师流动制度，提高教师对流入校的归属感

我们不可否认教师流动的合理性和必要性，但同样不可忽视归属感和稳定性对教师职业发展的影响。因此，让教师获得归属感应是学校工作的重中之重。针对县管校聘教师流动导致教师归属感缺失问题，我们认为应做好以下工作。

（1）完善教师流动制度。为吸引城区优秀教师到农村学校任教，文件强调“将教师到农村学校、薄弱学校任教1年以上的工作经历作为申报评审高级教师职务（职称）和特级教师的必备条件”。有些城区优秀教师为了晋升职称，被迫到农村学校任教1年。若除去刚到学校的适应期和快要离开学校的震荡期，流动教师真正融入农村学校的时间屈指可数，学校归属感基本无从谈起。根据卡兹组织寿命理论：组织成员变动的最佳间隔时间为5年[13]。结合我国中小学实际情况，我们建议，在保证农村学校足够吸引力的前提下，把“农村工作经历时间”延长至6年。我国小学是6年制，正好可避免学生学习中途更换教师;我国初中是3年制，6年的流动期正好可任教两个循环。这样，既有利于流动教师更好地投入教学，体验付出带来的成就感，还能达到“此心安处是吾乡”的效果，增强对流入学校的归属感。

（2）注重学校对教师的人文关怀，营造和谐工作氛围。县管校聘虽然提倡教师由“学校人”转变为“系统人”，但教师的工作与生活都以学校为载体，是无法脱离学校组织而单独存在的，因此，学校在教师归属感的体验中具有无可替代的地位。甚至说教师是否获得归属感很大程度上取决于学校管理。为此，学校首先要做好教师流出与流入的衔接工作：教师刚流动到新学校时，环境不熟悉，学校文化不适应，学校领导要帮助解决因流动带来的工作或生活问题，增强教师对新学校的身份认同感。其次，对于关乎学校发展和教师切身利益的事务，鼓励教师积极参与，建言献策，增强教师的主人翁意识。再次，创造条件，培养教师合作精神，增强群体意识和团队凝聚力。最后，学校还要为教师的专业发展搭建平台，比如采取师徒制，培养年轻教师快速成长;鼓励教师外出培训学习，开拓教师视野;邀请名师来学校指导，培育优秀教师参加各级比赛，提高教师的成就感。

5.不断调研总结，稳步推进政策

县管校聘作为教师管理制度的巨大变革，涉及多方利益，具体落实中要让各方都能接受，并非易事。因此，政策制定者和执行者都要充分认识到这项改革的艰巨性和复杂性，既要有知难而进的胆量和勇气，又要有谨慎的态度和务实的做法。首先，推行县管校聘政策时，要充分调研，发挥民主，广泛听取各方意见和建议，既要做好顶层设计，又要把各项工作做实、做细、做精，注重保护流动教师基本权益，保证整个操作过程公平、公正、公开，加强监督检查，做到褒贬到位，奖惩分明。其次，做好反思总结工作：既要吸取教训，又要分享经验，尤其对于县管校聘竞聘方式产生的与教育均衡发展背道而驰的后果，要引起深刻反思。有些地方取得的新进展、新举措、新经验，要注重提炼，并加以推广。比如有的省份对于经济实力较差而无法承受城乡教师流动财政支出的区县，采取省级财政统筹，以确保城乡教师流动工作的有效开展。再次，县管校聘试点单位，遇到困难和挑战，要敢于面对问题，对于暴露出来的问题，集思广益想方设法解决，绝不能逃避和掩盖问题。最后，县管校聘实施中要慎重行事，在试点县区出现的尖锐问题尚未解决之前，切不可操之过急，一哄而上，否则，会适得其反。总之，县管校聘下的城乡教师流动推进工作，一定要在深入调研的基础上，在认真总结试点县域经验的过程中，稳步推进。

参考文献

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[13] 沈小碚，周绍英.教师均衡流动的理论与实践[M].北京：光明日报出版社，2011.

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