英国市政税及其对我国房产税改革的启示

摘 要 近年来，随着我国房价的持续走高和地方财政危机的加剧，房产税改革的呼声也越来越高。英国是较早开征房产税的国家之一，其推行的“市政税”与我国即将推动的房产税改革有类似之处。因此本文在借鉴英国市政税制度成功经验的基础上，结合我国国情，提出了我国房产税改革的路径。

关键词 英国市政税 房产税 改革 启示

作者简介：刘念，武汉大学政治与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：公共行政管理与电子政务研究。

中图分类号：D912.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.097

一、引言

房产税，是指以房产为征税对象，向产权所有人征收的一种财产税。房产税的征收在许多国家有着悠久的历史和丰富的实践。但在中国，房产税还是一个新税种。

我国1994年分税制改革以后，财权逐步向中央集中，为了维持地方财政收入和地方发展需要，催生了具有中国特色的“土地财政”。然而这种土地财政不具有可持续性。近年来，我国房价一路飙升，国家相继出台了一系列调控措施，但效果十分有限。越来越多的学者认为，房产税的开征将有利于缩小贫富差距，优化资源配置，抑制“炒房”行为，为地方财政收入提供稳定来源。因此房地产税的全面推行一再被提上日程。目前，我国正积极推进房产税的立法工作，这充分体现了国家层面对房产税改革的重视。

房产税的推行在英国有着悠久的历史，并建立了一套成熟的房产税税制，其成功经验值得我国借鉴。选择英国作为研究样本，一是因为中英两国都是单一制国家，都采用分税制财政管理体制，二是从我国目前进行的房产税试点改革来看，主要征收对象是个人住房，和英国房产税税种之一的市政税具有相似之处。因此英国市政税的成功经验可以为我国即将全面推行的房产税改革提供参考。

二、英国市政税的制度设计

英国的房产税分为中央和地方两种，前者称为营业房屋税（Business Rates），课税对象是经营性房地产；后者称为家庭财产税（Domestic rate），也称为市政税（Council tax），課税对象是居住性房产，是地方政府财政收入的主要来源，可占英国地方本级政府收入50%以上。

（一）纳税人和征税对象

市政税的纳税人为年满18周岁的住房所有者或承租者，如果一处住房由多人所有或居住，则这些人为共同纳税人。 市政税的征税对象为居住性房屋，如楼房、平房、公寓、活动房、船宅等。

（二）课税依据

市政税以房屋的评估价值为依据进行征税，评估机构为隶属于财政部的房产评估局（VOA）。房产评估局依据征税房屋的价值高低情况，一般分为A-H这8个价值等级，其中D级作为基准税级，根据每个评估级别制定相应的收费标准，每五年评估一次。具体情况详见表1。

表1：英国部分地区住房价值分级标准及税率 单位：英镑

（资料来源：英国税制概览（1999）。）

（三）税率

市政税并没有全国统一的税率标准，地方政府可以根据当地经济社会发展水平、政府预算以及公共服务供给规模来确定税率，具有一定的自主性。但市政税税额的计算原理必须由中央政府统一规定，并且中央政府会设置征收上限，达到对地方政府税收监管的目的。

（四）减免规定

英国政府制定了详细的市政税减免规定。例如针对只有未成年人、学生、宗教人士、残疾人等居住的住房，可免征市政税；针对居住者中只有一位是成年人的，则按照住房价值的75%征收市政税，如果一栋住宅的居住者中有残疾人，可以根据较低一级的纳税等级征税，从而减轻残疾人的负担。

三、英国市政税的成功经验分析

（一）市政税作为地方税收主要来源的合理性

如前文所述，市政税的征税范围广且收入直接用于地方公共事业，这其实是通过房产价值的量化对地方公共服务的享用而征税，符合“使用者付费”的原则。并且，房屋价值与所在地段的公共投入（影响地价）成正比，以房产税的方式进行溢价回收，符合税收受益与公平原则。此外，市政税与地方财政收入的直接挂钩也会使地方政府从本地区的公共利益出发，提高征收管理的积极性。

（二）健全的房产分级评估体系

英国市政税制之所以成效显著并广受好评，很大程度上归功于其科学的评估制度——分级计量法。首先，分级计量法客观具体，操作简单，减少了繁杂的评估程序，并且易于推广。其次，分级计量法将计税依据——房产评估价值进行分级，将基准税级D的税收乘数定义为1，实现价值标准累进分布的目的，体现税制设计的公平性。

（三）兼顾了效率和公平原则

1.征税原则“量出为入”

市政税的征税原则是“量出为入”，根据地方政府预算确定地方市政税征收总额。简单来说，就是先计算地方政府支出总额，在此基础上减去中央政府的转移支付、税收返还以及地方其他收费的预算金额，由此得到应征收的市政税总额。最后再结合辖区内应征税的住宅数目来确定辖区内D级房产的应纳税额。

2.注重对房地产保有环节征税

英国非常重视对房地产保有环节的征税，保有环节税收占比可达30%左右，如制定高额的房屋空置税，增加房产的持有成本，抑制购房投机行为。而房地产转让环节的税收占比仅1%-2%。房地产征税“重存轻流”的原则，鼓励了房地产的交易和土地的流转，优化了土地和房地产资源的配置。

3.完善的税收优惠和福利措施

英国市政税的一系列配套的税收优惠和福利制度维护了弱势群体的利益，体现社会公平。其中，对于失业者，在其领取求职者津贴和收入补贴时期可以免缴市政税；对于房产价值评估等级在D级以下的低收入纳税人，可以享受一定的税额折扣以减轻纳税负担。这些在一定程度上起到了调节贫富差距的作用。

（四）成熟的税收管理体系

英国地方政府的市政税征收率始终保持在较高水平，这与英国居民登记的数字化、实名制和系统化是分不开的。这些数据库的建立正是英国政府能够真正落实市政税的基础所在。 联网式信息服务平台可以实现各类信息共享，帮助英国公民处理与市政税相关的问题。有些城市还设有专门的福利服务部负责管理和收缴私人租客的房屋福利，房屋保障金以及市政税福利。

（五）完善的纠纷解决机制

英国的房产税法规定，估值裁判庭为解决房产税纠纷的专门机构，它所提供的纠纷解决机制是一种“二次救济”机制，也就是说，纳税人可以通过两种方式获得救济，一个是税务机关内部的救济，一个是通过司法机关救济。根据法律规定，当事人对税务机关的处理结果或者处理态度不满意时，可以向估值裁判庭提出申诉。英国通过立法的形式确立了市政税的纠纷解决机制，保障了纳税人的合法权益。

四、对我国房产税改革的启示

和英国成熟的房產税制度相比，我国的房产税制度还处于起步阶段，因此英国市政税的成功经验对于我国探索房产税改革具有重要借鉴意义。但在借鉴英国优秀经验的同时还要立足于我国国情，设计出符合我国国情，顺应我国财税体制改革方向的房产税制度。

（一）拓宽税基，全面开征房产税

根据《中华人民共和国房产税暂行条例》规定，房产税征税对象是中国境内用于生产经营的房产，征税范围过于狭窄，不能很好的发挥房产税的作用。拓宽税基，全面开征房产税将为地方政府稳定可靠的财政收入提供可能，将大大降低地方政府对土地财政的依赖，开发商建房成本得以下降，从而使房价得以回落。同时全面开征房产税也有助于规范地方政府税收体系，减轻债务风险。此外，房产税作为地方政府稳定可靠的收入来源，对于改善地方公共服务水平具有重要作用。

（二）建立“重存轻流”的房地产税收体系

我国房地产税制结构和英国的刚好相反，具有“重流转、轻保有”的特征，这其实是变相的鼓励“炒房”，助长投机行为，不利于房价的合理回归，对于购房刚需者是一种负担。因此，有必要加大对房地产保有环节的课税力度，优化房地产税收结构，抑制购房投机行为，增加市场供给，满足中低收入者的住房需求，使房产税在筹集财政收入的同时也能发挥调控市场的作用。

（三）完善房地产评估机制

英国建立了相对完善的房产评估机制，这是未来中国房产税制设计的蓝本。目前我国大部分县市级以上城市公布了其辖区内的基准地价标准，地方政府可以充分利用这些数据，设计出自己的分级计量模型，作为房产税评估的有效手段。

此外，在税率设置上，中央政府统筹，确定税率范围，地方政府因地制宜，结合地方社会经济发展的水平、居民收入水平、房地产行情以及地方财政预算等确定当地的房产税税率。

（四）制定适当的税收优惠措施

房产税还有一个功能就是调节贫富差距，使弱势群体的福利待遇得到提升，居民的基本住房需求得到保障。对于居住性住房，可以考虑给予免税或减税优惠。对工薪阶层、老年人、残疾人、学生等社会弱势群体免征房产税，或给予一定的税收优惠和补贴，使得社会福利覆盖到广大的低收入群体，体现社会公平。

（五）完善房产税征收管理措施

房产税的征收不是一个简单独立的问题，必须设计一整套完善的管理制度。一是必须建立全国联网的不动产登记管理信息库，便于在全国范围内登记、统计纳税人的房产，加强不动产登记管理部门的信息共享；二是设立中央、省、市三级房产税评估机构，加强专业房地产价值评估人员的培养；三是建立全国统一的税收征管信息系统，做到信息公开和透明，主动接受公众的监督。

（六）倾听公众意见，建立纠纷解决机制

由于房产税直接关系到公民的切身利益，因此必须保证公众的参与权。首先，要建立和完善房产税改革的听证程序，广泛征求公众意见。其次，做到公开透明，对评税结果进行公示，鼓励纳税人对评税机构进行监督。再次，建立纠纷调解机制。当纳税人对评估结果等提出异议时，纳税人有权与税务部门进行沟通协商，化解纠纷。如纳税人对调解结果仍不满意，纳税人可以通过税收复议和诉讼程序维护自身的合法权益。

注释：

财政部税收制度国际比较课题组.英国税制.北京：中国财政经济出版社.2000.16.

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