房产税改革探讨

杨李

摘要：近年来，房地产价格一直居高不下，在其他宏观调控手段乏力的情况下，税制改革被寄予厚望，尤其是房产税改革，一直被各界看作是调控房价的救命稻草。那么，房产税改革究竟达到了预期效果了吗？本文结合重庆和上海的房产税试点现状，对其存在的问题进行了分析，并给出了相应的对策建议。

关键词：房产税 问题 对策

一、房产税概述

1951年，政务院颁布实施了《城市房地产税暂行条例》，规定对房产征收房产税，对土地征收地产税，对房价、地价不易划分的，征收房地产税。至此，房产税在我国拉开了序幕。1973年，国家将国营企业应缴纳的城市房地产税并入工商税，城市房地产税的征收范围缩小到只对房产管理部门、有房产的个人和海外侨胞征收。1984年，国务院正式将房地产税从城市房地产税中独立出来，更名为房产税和城镇土地使用税。1986年，国务院颁布《中华人民共和国房产税暂行条例》，对内资企业和个人统一征收房产税，城市房地产税仅对外资企业和外籍个人征收，标志着房产税在全国范围内全面征收，但在对房产征税上形成了内外两套税制的格局。2008年，国务院公布了第546号令，取消城市房地产税，统一征收房产税，标志着我国房产税制度实现了内外统一，也彻底结束了我国对内外资分设税种的历史。至此，房产税现状形成。根据《房产税暂行条例》规定，房产税是以房屋为征税对象，以房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向房屋产权所有人征收的一种财产税。这里的房屋是指城市、县城、建制镇和工矿区区域内的房屋。对应两种不同的计税依据分别采用1.2%和12%（4%）的税率。同时就个人所有非营业性住房等几种情况予以免税。也就是说，我国现行房产税是只对经营性房产进行征税，而对非经营性房产不予课税。

近年来，我国的房价屡创新高，而且一直居高不下，国家为了遏制房价高企的泡沫化，采用了较多的调控手段，其中对个人住房征收房产税被期望最高。2011年，国家在上海和重庆两地就部分个人住宅征收房产税开始试点。重庆房产税的征税对象包括三类房产：一是个人拥有的独栋商品住宅；二是个人新购的高档住房；三是在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套（含第二套）以上的普通住房。上海房产税的征税对象包括两类房产：一是居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房（包括新购的二手存量住房和新建商品住房）；二是非本市居民家庭在本市新购的住房。此外，两地对于房产的减免税优惠也做了相应的规定。

重庆和上海试点四年多以来，其取得的成效，学术界的意见较为一致，即未能实现政策的初衷，效果不明显。究竟是哪一些因素影响了房产税既定功能的发挥？接下来又应该做一些什么样的调整？在试点的基础上全国范围内的房产税改革又该怎样进行？鉴于此，对现行房产税改革进行分析和总结势在必行。

二、房产税改革的问题

（一）征税范围较窄

我国的现行房产税只对城市、县城、建制镇和工矿区四个区域内的房产征税，

不包括农村的房产。其实在一些较为发达的地区，农村经营用房急剧扩大，完全可以纳入征税范围。另外，免税房产数量不少，也使得征税范围不广。即使拿两个试点城市重庆和上海来讲，两地也未将普通存量住房纳入到征收范围里，再加上给予了较多的优惠政策，表面上房产税的征收范围较原房产税的征收范围有较大增加，但实际上仍较狭窄。

（二）税率缺乏弹性

我国现行的房产税采用比例税率，因计税依据分为从价计征和从租计征，所以对应的税率也分为两种。从价计征时，房产税按照房屋的原值一次减除10-30%后的余值计征，税率为1.2%，在房产价格波动的情况下，房产原值与房产的市场价值存在偏差，房产税的计税依据就与房地产市场价值脱离；从租计征时，按房产出租的租金收入计征，税率为12%，在房源分散和征管信息系统建设不足的情况下，我国住房租赁环节税收征管难度较大，尤其是个人住房租金收入少之又少。现行的房产税实行全国统一税率，而实际上我国各省市地区的发展是存在差异的，所以针对性不足。就重庆和上海两个试点城市来说，上海只对增量房征税，最高税率只有0.6%；重庆最高税率为1.2%，所以税率太低，很难达到改革预期目标。

（三）计税依据不合理

我国现行的房产税除租赁房屋是以租金收入作为计税依据外，其余房屋均以房产余值作为计税依据，即用房屋的原值一次减除10-30%后的余值计征。以房地产原值计算征收，既没有考虑房产的自然损耗，又没有考虑土地的级差收益与时间价值， 这样的计税没有考虑到房屋的特殊性——刚性需求，即房屋可能的不减值反增值，这样的话，计税依据会与房屋的市场价值相差很大，使房地产收入无法随着房地产的增值而相应增加。就试点城市来讲，上海规定，参照应税住房

市场交易价格确定的评估值，试点初期以应税住房市场交易价格的70%计算缴纳，重庆则规定，以应税住房的房产交易价作为计税依据，条件成熟时，以房产评估值作为计税依据。这样的规定，显然是一个尝试，还是没有摆脱之前的局限。

（四）认识上有误区

房产税改革是在房价居高不下、政府屡调未果的大环境下实施的。很多公众都认为，房产税改革的目的就是为了调控房价，抑制炒房。试点城市将房产税的征税范围扩大到居民自住房屋，对原本免税的居民非营业用房也征税，使得大部分公众直观的认为，税收增加会导致房屋成本上升，因此会被转嫁，从而在心理上和思想上都有抵触情绪。此外，

（五）配套制度不健全

一是尚未完善房地产登记制度，不能全面掌握居民家庭房产的持有情况，增加征税难度；二是缺乏统一的评估体系，税基评估精准度欠佳；三是尚未建立有效的纳税人争议机制，对纳税人合法权益得以保障缺乏信心；四是相关人员素质参差不齐，房产税改革的执行力堪忧。此外，房产税究竟能发挥哪些作用，发挥到何种程度，除了房产税自身的设计外，还受到其他因素如收入状况、总体税负高低、房产供给与需求、税制结构等因素的制约，因此，房产税改革并不是简单的调整。

三、促进房产税改革的措施

（一）拓宽征税范围

试点城市把居民自住房屋纳入房产税的开征范围，影响范围大，涉及利益广，必须稳步推进，在试点的基础上逐步扩大征税范围，；鉴于在某些较发达地区，农村经营用地急剧膨胀，可以考虑将其也纳入增税范围；减少免税房产数量，对拥有不动产产权的所有者同样征收房产税。总的来讲，拓宽征税范围应配合税率循序渐进，不能一蹴而就。

（2）合理设置税率

房产税税率的设置不应是一刀切，应实行差异化税率，应根据当地的经济发展情况、房产使用情况及所有人拥有的住房面积和房屋的多少等来进行确定。一是结合房产现状确定普通住房的面积和价格范围，凡超出此范围房产均视为高档住宅，另设高税率；二是确定免征面积，对超出免征的面积，结合拥有的房屋套数实施递增累进的征税方式；三是对非工作地住房不论面积大小一律按高税率征税。四是对居民的投资性购房建议提高相关税种的税率，如：契税、个人所得税等。总的来讲，对低收入群体设计减免条款，对中产阶段进行适当保护，对高端住宅收入群体设计累进税率。只有这样才能通过合理的征收房产税来调节中国的贫富差距，遏制和减少房产投机，提高房屋的使用率。

（3）明确计税依据

我国现行房产税计税依据分为从价计征和从租计征。现阶段，以房产余值或租金收入作为计税依据显然不完全符合房产税发展现状，必须加以改变。试点城市重庆以应税住房交易价作为计税依据，并指出在条件成熟时，以评估价值作为计税依据。在笔者看来，这种思路是正确的，可先将房产税的计税依据改革为按市场价格征收，使地方政府能享受到房产增值而带来的收益。长期来看，以房产的评估值作为计税依据势在必行。另外，对于两类计税依据，现在可考虑统一规定为从价计征。因为租金收入很难核实，而且出租行为属于使用权的流转，可以通过流转税来解决。由于房产原值很难核算清楚，而且减除比例的确定没有合理依据，改革后的从价计征不再按房产原值一次减除10%～30%后的余值作为计算缴纳房产税的依据，取而代之的是房产的现值。

（4）理清认识误区

政府应对房产税改革进行广泛宣传，对税收基本知识加大普及力度，让公众能真正理解并接纳，进而主动纳税。要让公众了解，房产税改革最重要的意义不在于管制房价，而是调节社会财务分配，为城市公共服务提供长期的资金。因此，不要对房产税改革对于抑制房价抱过多的期望。城镇化带来的刚性需求、垄断的土地供给制度、物价上涨等都是导致房价上涨的因素，房产税改革也许可以减少部分投资性需求，但也可能给更多的自主性需求和改善性需求增加负担，因为税负是可以转嫁的。由于我国居民对房屋的刚性需求，对房价实施调控最终反而导致房价上涨。再加上税法是相对稳定的，而市场是变化的，对于房价畸高这种极端情况必然难以发挥应有的作用。

（五）完善征收制度

一是建立和完善相应的房地产登记制度，采用实名登记并全国联网，全面掌握居民家庭房产的持有情况，为税务机关征税提供快速有效的依据；二是建立统一的房地产评估机构并市场化，防止单一化带来的评估结果失实，同时构建房地产税税基评估制度；三是确立纳税人争议处理机制，保障纳税人的合法权益；四是通过建立和完善评估人员资格认证制度，培养高素质高水平的房地产税评估专业队伍。总的来说，房产税改革应结合其他税种全盘考虑，这是一个长期渐进的过程，也是与其他税收此消彼长的过程。

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