撤回起诉滥用现象的实证分析与制度完善

胡 萍

(西南政法大学法学院，重庆401120)

撤回起诉是指检察机关对被告人提起公诉后，在法院宣告判决前，依照一定的条件和程序，向法院要求撤回并由法院裁定是否准许的一种诉讼行为。赋予检察机关撤回起诉权的初衷，旨在及时纠正已经发生的不当起诉或者根据证据、案件事实的变化调整起诉。从某种意义上说，是为了避免司法资源的浪费以及被告人权利受到进一步侵犯而采取的补救措施。然而，司法实践中撤回起诉权几乎背离了其设置初衷，异化为检察机关任意起诉、逃避不起诉、替代无罪判决的出路，不仅造成了司法资源的浪费，更增加了无辜被告人被错误定罪的风险。因此，完善撤回起诉制度，制约不正当的起诉行为，已成为当务之急。

一、 公诉案件撤回起诉运行状况

本文的主要数据来源为无讼案例数据库，检索词为“撤回起诉决定书”“裁定书”“2017”①，检索结果为286条记录。笔者通过逐份研读此286份裁定书，发现其中有两起重复案件、一起自诉案件、一起二审法院裁定撤销一审法院准许撤回起诉的案件、一起未准许检察机关撤回起诉的案件，因此，有效数据为281件，涉案人数共计361人。

(一)撤回起诉的事由及相应案件数量

表1 撤回起诉的事由及相应案件数量

从表1可以看出，在2012年《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《高检规则》)第459条所规定的7种事由中②，检察机关主要是以“证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件”“法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任”为由而撤回起诉。但同时也可看出，除法定的7种事由外，还存在着检察机关以非法定事由撤回起诉的情形。

(二)撤回起诉的时间点与案件数量

在281份样本案例中，经过补充侦查后撤回起诉的案件共有53起，占比18.86%，且大部分补充侦查发生在发回重新审判期间内；在一审期间撤回起诉的案件共有280起，占比99.64%，其中有8起案件因被告人不服一审法院准许检察机关撤回起诉，要求改判其无罪而上诉到二审法院，被二审法院维持原判；有55起案件，一审法院在初次审判时认定被告人有罪并判处刑罚，有的甚至被判处十年有期徒刑，但因被告人不服上诉，被二审法院发回重新审判后，以检察机关撤回起诉结案；在二审期间，二审法院通常以“事实不清”为由将案件发回一审法院重新审判，因此，二审期间没有撤回起诉的案件；再审期间撤诉的案件只有1起，详情见表2。

表2 撤回起诉的时间点与案件数量

(三)对被告人采取强制措施的情况与人数

在281份样本案例中，共涉及被告人361人，其中有25人，在裁定书中未交待其被采取的强制措施情况；有166人被取保候审；有15人被监视居住，其中2人被指定居所监视居住；有155人被逮捕，详情见表3。

表3 对被告人采取强制措施情况

二、 公诉案件撤回起诉存在的问题及其危害

基于上述样本案例分析可以看出，撤回起诉制度在实践中并未完全依法运行，且相关法律规定也存在诸多不当之处，权力的不当行使必然会造成权利被侵犯，主要表现在以下几个方面：

(一)撤诉事由规定不合理且呈扩张之势

目前，撤回起诉制度仅规定在“两高”的司法解释中，并未通过《刑事诉讼法》加以规定，而《高检规则》中规定的7种撤诉事由，概括来讲主要是不应当追究刑事责任的情形和因证据问题不符合起诉条件的情形，笔者认为，这两类情形与《刑事诉讼法》相关规定抵触，均不应当成为检察机关撤回起诉的理由。对于不应当追究刑事责任的情形，《刑事诉讼法》第15条明确规定，此类情形若已经被追究进入审判程序的，法院要么终止审理，要么宣告无罪，并没有撤回起诉的规定；对于因证据问题不符合起诉条件的情形，《刑事诉讼法》第195条亦有明确规定，应当作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。显然《刑事诉讼法》作为基本法律，其效力自然高于司法解释，因此，《高检规则》将上述两类情形作为检察机关撤回起诉的事由明显属于越权行为，不具有合理性。此外，实践中，检察机关突破上述事由撤回起诉的情形也普遍存在，且呈现出扩张之势。例如，以“被告人未到案无法接受审判”“改变管辖”“需要并案处理”等应当退回检察院的情形作为撤回起诉的事由；再如，检察机关为避免不利判决，根据情势所需以“对法律认识不同”“存在法律上的争议”，甚至是极其含糊的“其他原因”作为撤回起诉的事由。撤诉事由的不断扩张必然会带来滥用的风险，在我国以形式审查为主的公诉审查模式下，基本上形成了有诉必审的格局，若不对撤回起诉事由加以规制，势必会造成检察机关在侦查机关等因素的影响下，对移送审查起诉的案件放宽审查条件，抱着“先起诉到法院，判不了在撤诉”的心理[1]1，将本不应当起诉的案件，轻易提起公诉，再任由检察机关以冠冕堂皇的理由撤回起诉，不仅会造成司法资源的浪费，更是侵犯了公民“免受不当起诉的权利”[2]170和剥夺了刑事被追诉人获得无罪判决的权利。因此，撤回起诉的事由亟待加以规范。

(二)撤诉的时间点不明确且缺少限制

按照“两高”的司法解释，在判决宣告前，人民检察院均可以要求撤回起诉。然而“判决宣告前”指代并不明确：其一，并未明确何种程序作出的判决；其二，原审判决效力犹在，再审判决宣告前是否允许撤回起诉并未明确，这就使得检察机关可以不受限制地在任一审判程序中行使撤回起诉权。在样本案例中，尽管大部分案件是在初次审判时撤回起诉的，但仍有55起案件69人经历两次甚至三次审判后才被撤回起诉。对于刑事被追诉人而言，庭审、判决是一次重大的人生经历，关乎财产、名誉、自由甚至生死，程序持续越久给被告人造成的心理负担也就越重。正如贝卡利亚所言：“诉讼及时性的公正性在于它减轻了捉摸不定给犯人带来的无益而残酷的折磨，犯人越富有想象力，越感到自己软弱，就越感受到这种折磨……所以持续的时间应该尽量短暂”。对于法院而言，案件经过法定调查、法庭辩论，甚至是多次审判后，再允许检察机关撤回起诉，便意味着已经过的审判程序将毫无价值，有公诉权僭越审判权之嫌。对于再审期间的案件，原审判决依然具有法律效力的情况下，检察机关撤回原审公诉，不仅违反了起诉效力之法理，更损害了裁判的稳定性和权威性，同时也带来了实践中的难题。因为在诉审分离的制度中，法院不得自诉自审或不诉而审，这是诉讼之基本法理。检察机关撤回原审公诉即意味着没有了诉，那么法院也就丧失了审判的前提，举证、质证、辩论都没有了对象，再审程序便无法展开[3]。综上所述，检察机关不受限制的行使撤回起诉权造成了诸多弊端，必须加以明确和制约。

(三)以撤回起诉替代无罪判决现象突出

在160起因“证据不足”被检察机关撤诉的案件中，只有韦玉山故意毁坏财物一案在一审期间被判无罪，但不幸的是，检察机关提出抗诉，案件被二审法院以“事实不清，证据不足”为由发回重新审判，最终还是以法院裁定准许撤回起诉结案。由此可见，检察机关对无罪判决持有强烈的排斥心理，另一方面，法院为检察机关回避无罪判决大开方便之门，不仅“逢撤必准”，甚至在拟作无罪判决前与检察机关沟通，建议撤回起诉。这一结论也为实务部门的一些研究报告进一步印证，如广州市人民检察院的研究报告指出：“大部分撤诉案件是法院认为可能判决无罪并建议检察机关撤诉的。”[4]从表面上看，以撤诉的方式结案与无罪判决产生的效果相同，均未认定被告人有罪和给予刑罚，但实质上，这种做法恰恰侵犯了被告人的合法权益。

首先，被撤回起诉的被告人难以获得国家赔偿。在样本案例中，有155人在审前被逮捕羁押，按照《国家赔偿法》的规定，“对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或判决宣告无罪终止追究刑事责任的”，应给予刑事赔偿。而被撤回起诉并不意味着终止追究刑事责任，而是处于悬而未决的状态，有可能面临重新侦查。正因如此，有的被撤回起诉的被告人只能是“关了算白关”。其次，接受公正、及时而不拖延的审判，是被告人的一项基本诉讼权利。人民法院有责任和义务遵循“有罪判刑、无罪放人”的司法原则，及时居中公断，以维护法律的严肃性和司法的权威性，还被告人清白。然而，撤诉所带来的不确定状态并不能还被告人清白，实践中也不乏被告人对人民法院准予撤诉的裁定提起上诉，在研究样本中便有8起案件的被告人要求二审法院撤销一审裁定宣告其无罪，但无一例外地被驳回。刑事诉讼法被誉为“被告人的大宪章”，理应对此种行为加以规制，保障被告人的合法权益。

三、 撤回起诉滥用的原因

从上述分析可以看出，撤回起诉制度在运行中存在被滥用的现象，也严重损害了被追诉人的合法权益，那么为何撤回起诉在司法实践中频频出现甚至愈演愈烈？除司法解释对撤回起诉制度规定的粗疏与不合理之外，笔者认为主要还有以下五个方面的原因：

(一)行使酌定不起诉权过分谨慎

在起诉原则上，我国采用起诉法定主义为主，兼采起诉便宜主义，检察官拥有不起诉的裁量权。但是司法实践中，检察官的不起诉裁量权受到严重的制约，主要体现在以下两个方面：其一，不起诉率的控制。检察院作为追诉机关，承担着打击犯罪的职能，若频繁的运用不起诉尤其是相对不起诉，可能会引起被害人乃至公众的不满，指责其放纵犯罪。出于这方面的担忧，检察机关内部通常将不起诉率作为一项重要的考核内容。根据最高人民检察院2005年颁布的《检察机关办理公诉案件考评办法(试行)》的规定，普通刑事案件酌定不起诉率不能超过2%，每超0.5%减1分。其二，审批程序的制约。酌定不起诉的适用程序极其繁琐，承办人提出不起诉意见后由公诉部门负责人进行审批，再逐级报分管检察长审批，并由检察委员会讨论决定，同时报上级检察院备案。面对层层的内部审批程序，也会使检察官望而却步，但是提起公诉不仅省时省力，还可以避免公安机关可能对不起诉提出异议，以及社会上对承办人司法腐败的嫌疑和打击不利的指责[5]。在这两方面的影响下，公诉机关行使酌定不起诉极为谨慎，几乎是能诉则诉。但是，由于酌定不起诉适用标准模糊，何为“犯罪情节轻微”在实践操作中并没有一个相对确定的标准，并且其与何为“情节显著轻微”更是难以区分，难免会使一些本应法定不起诉的案件，被提起公诉。

(二)证据不足不起诉运行艰难

基于我国追求实体正义的传统，实践中有的案件经历了侦查甚至审查起诉阶段，没有达到证据确实、充分的标准，但又确实有部分证据指向犯罪嫌疑人实施了犯罪，司法人员、民众，尤其是被害人都不能接受将此类案件作不起诉处理的决定。但是按照《高检规则》的规定：“经过两次退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉决定”，而不起诉往往意味着逮捕质量不高或是对侦查机关工作的否定。因此，实践中为了回避这一规定，检察机关通常抱着侥幸心理，先将案件提起公诉，再到审判阶段申请补充侦查，实在判不了的情况下再撤回起诉，作不起诉处理。在样本案例中的55起经过补充侦查的案例中，便有38起是因证据不足而撤回起诉的，占比69.09%。甚至有学者指出，案件是否经过撤回起诉已经异化为证据不足不起诉的标准[6]73。另外，案外因素也在一定程度上影响起诉决定。例如，在某些社会影响重大的敏感案件中检察机关需要考虑地方党委与政府的意志。以李庄案为例，检察机关在李庄以前被判决有罪的情况下，又决定追诉新的犯罪事实，将之提起公诉，之后又由于证据不足而撤回起诉，其中司法程序之外的因素的影响恐怕在所难免[6]97。再如，谢小剑学者指出，在就任检察官时，其认为证据不足的案件交领导审查后也认为证据不足，但领导认为为了缓解案件压力，“应当先起诉过去，如果法院判不了就撤回起诉”[1]120。实际上，大多数因证据不足而被撤回起诉的案件并非检察官未能发现，而是在审查起诉时受到了外部因素的干预而不得不起诉。

(三)公诉审查程序难以发挥真正作用

刑事公诉审查程序一般是指法院在正式开庭审理前对检察机关或其他授权机关提起公诉的案件进行庭前审查，以决定是否交付法庭审判的法律制度。法院进行公诉审查的任务是通过审查解决公诉案件是否符合法定的开庭审判条件，其实质是对公诉权的一种制约措施。然而，我国目前的公诉审查程序并不具有实质性意义，根据现行《刑事诉讼法》第一百五十条规定，只要起诉书中有明确指控犯罪事实的，法院就应当开庭审判。换句话说，检察机关一旦提起公诉，便具有了直接启动审判程序的效力，法官及其他机关或人员根本起不到制约作用[7]106。尽管提起公诉需要将全部的案卷材料移送法院审查，但这种审查只是为了使开庭的程序要件具备，避免法官在一无所知的情况下审判，而且，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》又将公诉审查程序对案件的处理决定进行了更为详细的规定，根据这些规定，人民法院不能够因为证据不足而作出驳回检察机关的起诉，只能够要求检察机关在一定的期限之内将材料补齐，不可以拒绝启动审判程序。由此可见，我国公诉审查程序难以发挥真正作用，致使案件过滤不足，大量“不合格”案件能够进入审判。这些“不合格”的案件在判不了的情况，撤回起诉便成了“疏解通道”。

(四)撤回起诉的制约机制不足

笔者在研读286份裁定书中发现，仅有2起案件未被准许撤诉，并且其中一起是在准许后又被撤回的。可见，法院对于检察机关撤回起诉的申请，几乎无一例外地会裁定准许，撤回起诉的制约机制存在严重不足。首先，内部制约虚设化。《高检规则》第461条规定：“撤回起诉应报经检察长或者检察委员会决定”，但公诉并非以公诉人的名义而是以检察机关的名义提出，这样一来，检察机关作为利益当事人，而撤诉无疑是在判不了的情况下作出的最佳选择，如何指望检察长或检委会制约不当的撤诉呢？其次，外部制约形式化。《高法解释》要求法院应当审查撤诉理由，作出是否准许的裁定。但这种审查完全是一种形式化的，而且实践中，通常是由法院建议检察机关撤回起诉，又怎么会裁定不予准许呢？再次，被告人缺乏撤回起诉制约程序的参与权。案件进入审判程序后，检察机关与被告人作为控辩双方的当事人，享有同等的诉讼权利，因此，撤回起诉理应征求被告人的同意。然而，实践中，撤诉与否基本上全凭检察机关一家说了算，但是历史经验告诉我们：权力无制约则无法治，权力无制约则无平等，权利无制约则自由无保障[8]324-332。

(五)无罪判决难以作出，撤回起诉成为出路

无罪判决是检察机关和法院都难以承受之重，几乎所有论者都明确指出，撤回起诉是为逃避无罪判决而采取的替代措施。对检察机关而言，无罪判决是重要的考核指标。例如，某市基层检察院考评实施细则中针对撤回起诉和无罪判决作出规定，“该考评项目权重为12%。撤回起诉人数占同期提起公诉人数比率，每出现0.1%，减1分；起诉到法院判无罪人数每出现一人，减1分。”可见，一个无罪判决案件可以顶几个甚至十几个撤回起诉的案件。检察机关对无罪判决的强烈排斥心理，除了考评指标外，还存在公诉队伍本身的一些舆论压力。比如，认为案件被判无罪是公诉人办案水平不高的体现，甚至有些基层院领导存在“案件被判无罪就是错案”的偏见。这种心理压力使得一些公诉人不愿意坚持自己的观点和立场，宁愿多几个撤诉案也不要无罪案[9]。同样，法院方面对于无罪判决表现得也不轻松，为无罪判决的作出规定了繁杂的汇报、讨论、评议和通过程序。法院如果拟对移送起诉的案件作无罪判决，承办案件的法官需要先向庭长汇报，再向主管院长汇报，而且需要经本院审委会讨论决定，并需事先和上一级法院沟通。繁杂的程序、巨大的压力令法官视宣告无罪为畏途[10]。另外，由于同态复仇的观念在我国根深蒂固，法院判决无罪将面临来自被害人一方的压力，被害方甚至采取极端的方式向法院施压，法院迫于压力也很难作出无罪判决[11]48。然而，准许甚至建议检察机关撤回起诉，不仅可以回避自身将要面临的各方压力，还避免了检察机关败诉风险和公安机关错误侦查及采取强制措施带来的责任追究。可以说，撤回起诉的做法可谓是“一石三鸟”，也难怪司法实务部门人员高呼：“司法实践离不开撤回起诉”[12]。

综上所述，在撤回起诉制度自身制约机制不完备的情况下，撤回起诉权的滥用实际上是提起公诉权制约不足、无罪判决缺位所必然引发的恶性循环。

四、 撤回起诉制度的完善建议

尽管撤回起诉制度在运行中存在诸多问题，但我们不能否认撤回起诉制度存在有其合理之处。例如，在样本案例中，有5起案件是因“犯罪情节轻微，认罪悔罪态度较好，响应刑事政策”而撤回起诉的。对于此类案件，检察机关在审查起诉时便可以裁定不起诉，但是由于人类认识能力容易受到各种因素的限制，审查起诉阶段未必可以掌握并证实全部的案件信息，也正因如此，检察官在审查起诉阶段对案件的性质和情节轻重的把握并不一定准确。随着程序的推进，证据的不断补充以及控辩双方的举证质证，案件的性质与情节也会越来越清晰，而此时对于情节轻微的案件，检察机关撤回起诉不仅可以避免法院对被告人作出“有罪但不处刑”的判决，使轻微犯罪行为人更好地回归社会，还可以节约相关司法资源的投入。因此，笔者认为，对于“情节轻微”的刑事案件，确有必要赋予检察机关撤回起诉的权力，将其作为审判阶段检察机关行使酌定不起诉权力的一种方式。故，建议从以下几点进行完善。

(一)完善撤回起诉事由。目前《高检规则》规定的撤诉事由，不仅与《刑事诉讼法》相抵触，更是给公诉机关任意追诉提供了机会。结合上述撤回起诉的合理功能，笔者建议。

首先，将现有相关司法解释及规范性文件中确立的撤回公诉的适用情形全部删除。据此，在审判阶段出现或发现存在上述情形的，检察机关不再享有撤回起诉的权力，而应由法院根据具体情况作出无罪判决、不负刑事责任的判决或者终止审理的裁定，以避免检察机关将撤回公诉作为避免不利裁判的工具，减轻自身应当承担的相关责任，损害被告人的合法权益，并侵蚀法院的审判权。其次，将“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”情形纳入撤回公诉的适用情形之中，充分发挥检察机关的公诉裁量权，落实宽严相济的刑事政策，使轻微犯罪行为人更好地回归社会。

(二)明确撤回起诉的时间点。笔者认为，在合议庭或审判委员会作出一审判决(决定)之前，发现具有“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”情形的，检察机关可以根据被告人及其犯罪行为的具体情况斟酌考虑，如果撤回起诉更为适宜的，检察机关可以作出撤回起诉的决定。理由是：(1)有利于加强审判权对公诉权的制约。一旦法院已作出判决，不管判决是否宣布，均不许撤诉，从而体现审判权对公诉权的有效制约,防止撤诉权的滥用。(2)有助于鼓励被告人认罪悔罪。在一审判决前，给予被告人充足的时间，通过赔礼道歉、赔偿损失，获得被害人的谅解，从而使其案件达到“情节轻微”的程度，获得检察机关的认可，从而撤回起诉。(3)由于人类认识能力的局限性，我们不能强求检察机关在审查起诉阶段就能作出准确无误的判断，而随着程序的推进，案件的性质与情节也会越来越清晰，因此，将时间确定在一审作出判决前，不仅有利于检察机关做出正确的决定，还有利于避免被追诉人被定罪，更好地回归社会。

(三)明确撤回起诉的效力

根据我国现行的撤诉制度,撤诉实际上属于效力未定的诉讼行为。但将撤诉视为效力未定的诉讼行为,容易为一些办案单位将撤诉作为“下台阶”“挂案”甚至变相为超期羁押提供方便,不利于保障被告人的合法权益。笔者认为,为了更有效地保护被告人的合法权益,防止撤诉权的滥用,我国立法应当明确规定：撤诉与不起诉具有同等法律效力。检察机关提请撤回起诉,法院作出准予撤诉的裁定后,对于在押的被告人应当立即释放；对于被告人采取强制措施的,应当立即解除；对于扣押、冻结被告人的财物的,应当解除扣押、冻结。撤诉后,检察机关无须再经一系列审批程序后作不起诉决定[13]。同时应当限制检察机关再次追诉的权利，若无明显必要追究刑事责任的情形，法院应当不受理。

(四)健全撤回起诉制约机制

撤回起诉意味着检察机关放弃了对被告人刑事责任的追究，这对被害人的权利具有重大影响，特别是在检察机关滥用撤诉权的情况下，被害人的权利将因此受到“第二次侵害”。因此，对于检察机关撤回公诉的，被害人应当享有事前提出异议以及事后进行救济的权利[14]。另外，由于“犯罪情节轻微”在实践中并没有明确的可操作标准，在一定程度上依赖于人的主观判断，并且与“情节显著轻微”难以区分，因此，一方面为防止检察机关受案外因素的影响，借此放纵犯罪，法院有必要基于事实和证据审查后，对确属“犯罪情节轻微”的案件，应准许撤回起诉。另一方面，为防止检察机关回避无罪判决，对于属于“情节显著轻微”的案件，应判决无罪。

(五)扩大不起诉裁量权

公诉权作为开启刑事审判程序的钥匙，追诉犯罪是其天性，但随着起诉便宜主义的兴起和实行，对所有犯罪一律追诉的做法已经极其少见。因此，提起公诉除应具备证据的充分性外，也应考虑公诉的必要性。而公诉的必要性主要体现在检察官的不起诉裁量权上。但是，我国对不起诉案件的控制极大地限缩了检察官的裁量权，使得有些本不应该起诉的案件，迫于指标的压力被提起公诉。因此，笔者认为，在司法责任制度的推行下，完全可以由检察官凭借自己的判断，作出是否起诉的决定，无需繁琐的审批手续，仅需报上级备案以备审查即可。同时，也应强化检察官对公诉标准的审查，为检察官独立审查起诉营造良好的氛围，防止案外因素的介入，影响起诉决定，树立检察官客观、中立的司法形象。

(六)建立庭前公诉审查程序

公诉权是追诉犯罪的权力，公诉机关一旦提起公诉，将意味着国家对特定公民的刑事追诉程序正式启动，被告人将面临审判、自由、财产甚至生命被依法剥夺。提起公诉正确与否，关系到国家法律的正确实施以及公民基本人权的保障。因此，当今世界主要法治国家都设置了一定的程序由法官对公诉进行审查③。一方面可以阻止草率的、恶意的、不计成本的、迫害性的起诉，避免被指控人因滥用起诉而受到公开的起诉，避免被告人和国家审判费用的开支，避免被告人因为被起诉陷于羞辱和焦虑之境。另一方面，按照分权与制衡原则，也体现了国家审判权对公诉权的程序性监督与制约。目前，我国的公诉审查依附于审判程序且不具有实质性意义，根本起不到制约公诉的作用，因此，笔者建议借鉴域外法治国家的做法，在审前设置独立的公诉审查程序。但是由于我国的公诉标准是建立在检察机关认为“证据确实、充分”的基础上的，所以，对证据充分性的审查不应过分苛刻，应将审查的重点放在公诉是否具有合理性和必要性上来，尽早将一些不应当或没必要起诉的案件排除在外。

(七)树立正确的起诉评价观念

提起公诉毕竟不是判决有罪，即便按照定罪标准来掌握起诉的证明标准，也只是源自检察官内心的认识和判断，只要检察机关起诉时案件的实质性诉讼条件能够达到起诉的证据标准，即使因为庭审中证据发生变化以及新证据出现，或者因法官不同的法律观点和证据标准，案件未作有罪判决，也不能因此认为检察机关的起诉质量不高，更不能因此认为案件被判无罪就是错案。正如龙宗智学者所言：“检察机关的公诉权是否成立不以法院的有罪判决为检验标准，而应以决定提起公诉时是否具备程序性诉讼条件和实体性诉讼条件来判断”[15]。因此，对于起诉质量的检验，应该多方面进行，庭审中影响判决的因素是来自多方面的，只要检察官在审查起诉时已经尽其所能，依法履行了职责和程序，就不能仅仅依据成败论英雄[6]60。故笔者建议取消考核指标中的“无罪判决”项目，以检察官在审查起诉时是否存在过错为依据评价起诉质量。当检察机关不再以“无罪判决”作为评价起诉质量标准时，法院方面也应正确看待无罪判决的产生，使有罪判决真正来源于法官的内心确信。

结语

没有任何一项制度在其产生时就尽善尽美的，撤回公诉制度亦是如此。尽管撤回公诉制度在司法实践的运行过程中问题丛生，但撤回起诉权作为检察机关公诉权裁量权性的体现，对于节约司法资源，保障被告人合法权益，落实宽严相济的刑事政策具有重要意义。所以我们对待撤回公诉制度的正确态度应该是在发现其问题和漏洞的基础上，结合我国司法实践的实际情况，对其进行完善和修正，让撤回公诉制度发挥其应有的正能量。

注释：

①每一个撤回起诉的案件中，检察机关都必须向法院提交《撤回起诉决定书》。因此，本研究以“撤回起诉决定书”为关键词进行检索。无讼案例数据库网址：http://www.itslaw.com，检索日期为2018年6月5日。鉴于在中国裁判文书网检索到222条记录，相对较少，本文采用了无讼网的案例数据。

②2012年《人民检察院刑事诉讼规则(实行)》第四百五十九条：在人民法院宣告判决前，人民检察院发现具有下列情形之一的，可以撤回起诉：(一)不存在犯罪事实的；(二)犯罪事实并非被告人所为的；(三)情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；(四)证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件的；(五)被告人因未达到刑事责任年龄，不负刑事责任的；(六)法律、司法解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任的；(七)其他不应当追究被告人刑事责任的。

③主要表现为美国的预审程序、英国的起诉审程序、法国的二级审查程序、德国的中间程序。