现行预算绩效评价模式解析——如何进一步摆正“他评”的位置

应 超

财政是国家治理的基础和重要支柱，全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，而多层次预算绩效评价体系的建立和不断完善，则是全面实施预算绩效管理的关键环节。历年来，党中央、国务院对此高度重视，自2003年，十六届三中全会提出“建立预算绩效考评体系”以来，由财政部门主导的我国预算绩效评价实践开启了建设现代财政制度的序幕，2014年，“财政支出绩效评价”正式入法（2014年修订版《预算法》），十几载间，预算绩效评价的实践逐步推至全国，构建起了由财政部门主导、各级预算单位参与、第三方协同的预算绩效评价模式。

习近平总书记在党的十九大报告中强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。李克强总理提出，要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。

可见，全面实施预算绩效管理的必要性和紧迫性已不言而喻，而全面实施预算绩效管理能否成功，建立现代财政制度内在要求能否满足的关键便是如何在现行模式即财政部门主导、各级预算单位参与、第三方协同的模式下，进一步摆正“他人评价”（以下简称“他评”）的位置，建立和不断完善多层次预算绩效评价体系。

一、评价、评价主体与绩效评价

在探讨上述问题之前，有必要理清楚几个概念，评价是指衡量评定人或事物的价值。谈到评价就回避不了一个问题，那就是“谁评价”及“评价谁”的问题，即评价主体和评价对象的问题。当评价主体和对象均为同一人时，必然是自我评价（以下简称“自评”），反之则为他评。2009年6月22日财政部发布了《关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》（财预[2009]76号），当中规定，“财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。”可见，评价主体有两个，一个是财政部门、一个是预算部门，评价对象也有两个，一个是财政部门的财政支出产出和效果，一个是预算部门财政支出产出和效果。当预算部门上级对自身、预算部门上级对下级（把预算部门上下级作为整体来看）以及预算部门对自身的财政支出产出和效果进行评价时，显然是属于预算部门上级、预算部门的自评；同样，当财政部门对自身的财政支出产出和效果进行评价时，显然是财政部门的自评；而当财政部门对预算部门的财政支出产出和效果进行评价时，对于预算部门来说则是他评。在仅涉及财政部门、预算部门的评价模式中，上述三种评价途径都包含在内，预算部门对财政部门财政支出产出和效果的评价暂不涉及。另引入第三方后的评价性质，下文将专门探讨。

从现实层面来看，要真正开展好预算绩效评价工作，仅靠财政部门和预算单位的力量是远远不够的，因而，引入第三方开展预算绩效评价工作的需求日益凸显。所谓第三方是指向委托方提供评价服务的法人或组织，包括会计师事务所、资产评估机构、政府研究机构、高校科研所、咨询及评估机构等。但必须要指出的是，委托方所处的主导地位（包括评价结果认定权及评价服务支付权），决定了委托方委托第三方对自身所开展的财政支出产出和效果的评价仍然无法逃脱“自评”的本质。指出这一点是对有些学者，盲目认为只要引入第三方就可以弥补财政部门和预算单位既当“裁判员”又当“运动员”的不足，可以有效形成内外部评价的相互补充观点的驳斥。要真正克服财政部门和预算单位既当“裁判员”又当“运动员”的不足，形成内外部评价的相互补充的态势，前提是要有独立的“裁判员”进行“他评”，也就是说，引入的第三方所做出的评价，应当是本身处于他评模式下引入的，而不是“自评”的异化（本质上仍然是自评）。当然，笔者并非否定财政部门和预算部门引入第三方开展的自评。相反，笔者认为在自评模式下，借助第三方的力量能够帮助预算部门，在编制预算时合理设定绩效目标及相应指标，作为日后开展预算绩效评价的重要依据，乃至帮助其将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。还可以充分发挥第三方机构所具有的人才和专业优势，帮助财政部门充实力量，深入重点行业及领域开展财政部门预算绩效自评工作。

但是，如果预算绩效评价仅停留在一维度的自评，且财政部门对预算部门引入第三方开展的自评仅停留在抽查，加之对第三方机构的监督、考评不到位时，财政部门很容易对具有部门评价结果认定权及评价服务支付权的预算部门主导下的、引入第三方得出的与实际情况存在显著差距的预算绩效自评结果予以默认。具体分析如下：①预算部门具有评价结果认定权及评价服务支付权；②预算部门具有美化结果的动力，以期持续获得财政预算拨付；③获得默认通过的概率优于被复核认定不通过的概率。那么当上述现象具有普遍性时，就会面临一个尴尬的处境——预算部门引入第三方对自身所做的预算绩效评价不仅是与实际存在显著差距的，更是对财政支出的浪费，使得这件事情本身没有效益可言，显得十分尴尬。

归根究底，出现上述问题的原因在于预算绩效评价仅停留在一维度的自评，而没有进一步摆正他人评价的位置，无法建立和不断完善多层次的预算绩效评价体系。因此，笔者认为预算绩效评价在自评的基础上不能忽略他评的地位，否则预算绩效评价仅存在自评时，很容易出现自我拔高的倾向。例如：①颜海娜2014年以来省人大主导的四个专项资金绩效评价中（这四个专项资金分别为广东省第二、第三批战略性新兴产业发展专项资金LED和新能源汽车项目、广东省基础教育创强奖补专项资金，以及全省农村危房改造补助专项资金。上述专项资金的主管部门的自评分数都在93分以上，而省人大对其综合评价的分数仅在70-80分之间），仅教育创强专项金的绩效评价为良，其他三项均为中；项目的综合评价得分与主管部门的自评得分都基本相差16-18分左右，主管部门主导的绩效评价普遍具有自我拔高倾向。这可以部分反映不同评价主体所主导的评价在结果的公正性与客观性上的不同。而实际上，被自我拔高的自评复核覆盖率低，从而被轻易地认可了，那么其结果与预算绩效评价工作的初衷即对绩效进行尽可能客观的价值判断显然背道而驰。②吴建南，阎波指出最佳评价者标准，可基于以下三个原则，客观性隐含了三种要求：独立性、准确性、全面性；效用性；成本高低；值得注意的是，其中第一点就是客观性。

二、自评、他评与引入第三方之间的关系

如上图所示，但凡属于自评模式下引入第三方的，笔者认为是委托自评，故其本质上仍属于自评范畴，而只有属于他评模式下引入第三方的，才同样属于他评。明确这一概念，有助于辨析，在不同评价模式下引入第三方所处的地位及作用。在自评模式下，引入第三方进行的委托自评更重要的是帮助委托方发现问题查找漏洞，并提供最佳的修缮方案，帮助委托方完善绩效管理，才有可能达到提升组织绩效的目的。在他评模式下，引入第三方进行的委托目标应侧重复核与监督，这是他评所能承载的自评无法实现的特有功能，从而决定了他评在绩效评价系统中不可或缺的地位。

图1：不同绩效评价模式下第三方评价性质图

值得注意的是，在自评和他评模式下引入第三方时，均应在遵循《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42号）的基础上，各省市两种模式下进一步引入第三方的细则，其中，重点关注两种模式下引入第三方时，不允许出现同一第三方兼容两种评价工作的情况发生，同时，也要避免承接两种评价工作的第三方之间不存在影响独立性的情形。换而言之，在自评模式下的第三方库和在他评模式下第三方库应当分类建库管理、分库承接评价业务。从而，最大限度地借助第三方满足自评和他评的不同需求。如此，自评委托方的绩效管理水平不断提升，他评委托方的监管面获得保障，作为受托方的第三方也能有的放矢，不仅形成三方共赢的局面，还能有效限制具有评价结果认定权及评价服务支付权预算部门主导下引入第三方对自身所做的，与实际存在差距的预算绩效评价，轻易获得财政部门认可的现象。

如前所述，作为预算绩效评价的主导者财政部门及参与者预算单位来说，在预算绩效评价工作开始的初始阶段，引入第三方进行自评有很大的裨益，但前提是他评不能缺位。因而，笔者认为，从一维度的自评过渡到二维度的他评需要分阶段处理好自评和他评的关系。

在预算绩效评价工作开始的初始阶段，自评市场需求较为充足时，需双管齐下，一方面，财政部门需加大对预算部门自评时引入第三方所做自评的规范程度，并将评价质量直接与退库挂钩。另一方面，要将重点放在财政部门对预算部门自评复核时引入第三方他评的覆盖率和控制权。笔者建议，可将结果认定权及评价服务支付权上收即财政部门引入第三方，对每一个预算单位引入第三方所做的自评结果复核认可后，再通知预算单位支付评价服务费。因而，对于第三方他评库的建库要求需高于自评库，侧重点在于对复核能力及效率的要求及与第三方自评库利益关系的回避，并同样与退库挂钩。

在预算绩效评价工作进入到实施阶段后，随着预算单位对自评的认识不断深入，自评主体的自评能力不断增强时，对自评市场的需求慢慢下降，自评库中第三方的数量可逐渐缩减，财政部门可在该库中优先选择信誉良好、专业能力强、执业规范、管理水平高、绩效评价业绩表现良好的第三方逐步转移至第三方他评库，从而，满足日益增长的他评需求。鼓励拥有先进理念、丰富经验和良好信誉的绩效评价机构做大做强，发挥引领作用。

三、第三方绩效评价市场的培育、指导和管理、监督

从一维度发展到二维度预算绩效评价，再辅之于政府审计、人大监督等多维度考核，重点搭建起社会公众参与绩效评价的的途径和平台，从而使得预算绩效评价体系往多层次方向发展，是构建预算绩效评价体系的最终目标。找到目标方向固然重要，但在实践过程中，还需要制度的进一步完善才能支撑住整个体系，2018年11月财政部出台了《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》，为引进第三方进行绩效评价提供了制度支持，但各地在对第三方市场的培育、监督、管理和指导等领域仍然大有可为。在现有制度框架下，细化实施细则，如何管好，用好第三方市场，就成为摆在我们面前的现实问题。笔者认为应当从以下几个方面入手：

（一）培育第三方绩效评价市场

无论是第三方自评市场还是他评市场的供给与需求相比，均存在很大的缺口，除第三方中介机构外，各地可因地制宜，出台政策鼓励更多的社会服务力量包括政府研究机构、高等院校、科研院所等专家团队创业创新参与绩效评价工作；并随着绩效评价发展阶段的转换，分阶段重点培育第三方自评和他评市场。

（二）指导和管理第三方绩效评价库开展工作

财政部门根据不同评价模式下第三方评价的性质，分类建库，分别建立第三方自评库以及他评库，并具体细化第三方评价的原则，目标、标准和内容。定期根据预算绩效评价的需要，对在库人员进行培训，指导其开展业务，测试其业务水准，并将在库人员好的经验做法进行推广，不断提升在库人员专业能力。通过建立信息网络平台、人员交流机制、课题合作研究等举措，强化开放合作，积极争取外部支持，探索建立预算绩效管理咨询研究合作平台。

（三）监督第三方绩效评价库

对于自评模式下的第三方库和在他评模式下第三方库应当分类建库管理。根据第三方自评库和他评库的评价工作重点不同变换监督的角度。如对第三方自评库进行的监督需侧重对其自评结果的复核。而对第三方他评库的监督不仅需要对其他评结果进行复核，还需重点关注其与第三方自评库是否存在舞弊行为。对两库同步建立评分机制及质量跟踪考评机制，考评结果与承接业务量和是否退库相挂钩。在此过程中，辅之于政府审计，人大监督等多维度考核，重点搭建起社会公众参与绩效评价的的途径和平台，从而，不断建立和不断完善多层次预算绩效评价体系。