建设社会主义法治国家的几个基本原则——论十一届三中全会对法治的贡献

刘 王 芳

(南京大学 历史学院， 江苏 南京 210023)

法治国家是当代中国现代化建设最重要的目标之一。十一届三中全会正是从建设社会主义法治国家的高度出发*1978年的中央工作会议和十一届三中全会是连续召开的，前者为后者准备了条件。研究十一届三中全会，一般把1978年的中央工作会议看作十一届三中全会的有机组成部分，本文也是这样做的。，初步提出了几个基本原则。这些原则不仅在当时发挥了拨乱反正、振聋发聩的重大社会影响，推动当代中国走向依法治国的道路，而且是当代中国社会主义法治建设的长远指针。

重提并全面肯定“法律面前人人平等”的原则，使之成为建设现代法治国家的一个标志性口号，是十一届三中全会对当代法治建设的重大贡献。三中全会公报明确指出：“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯……要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”[1]

自然人的人格平等是民主、法治、分权等概念的逻辑起点，是组织现代国家和社会的基础性理念，“法律面前人人平等”不过是“人人生而平等”的法律化表达。这个原则在100多年前传入中国，1912年3月首次被写入《中华民国临时约法》。此后直至1949年，几乎中国的每一个党派或政治势力公布的宪法，都宣示了这一原则*如1914年《中华民国约法》、1923年《中华民国宪法》、1931年《中华民国训政时期约法》、1947年《中华民国宪法》、1946年《陕甘宁边区宪法原则》等宪法文本。1934年《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“工人、农民、红色战士及一切劳苦民众和他们的家属”，“在苏维埃法律面前一律平等”。。新中国成立以后，这个原则在宪法中经历了一个否定之否定的过程，在当代社会真正生根是在十一届三中全会以后。

“五四宪法”规定“中华人民共和国公民在法律上一律平等”，但在1957年反右运动中，“法律面前人人平等”被认为是资产阶级的反动口号，“抹杀了无产阶级法律的阶级性”，与“反革命”等讲平等是“敌我不分”。“文革”中制定的“七五宪法”和后续的“七八宪法”干脆取消了关于“法律面前人人平等”的规定。

十一届三中全会之后，国家立法贯彻了全会提出的“要保证人民在自己的法律面前人人平等”[1]的原则。1979年制定的人民法院组织法、人民检察院组织法、刑事诉讼法都规定：对于公民在适用法律上一律平等，不允许有任何特权。“八二宪法”重新规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。其后的部门法，如民事诉讼法、行政诉讼法、民法通则、劳动法、国家赔偿法、刑法等，都从各自的角度规定了“法律面前人人平等”原则。

贯彻“法律面前人人平等”原则，逐渐把权力纳入规范化行使的轨道，促进了公民权利意识的觉醒，形成了推动中国走向法治的重要动力。

十一届三中全会重新提出“法律面前人人平等”“不允许任何人有超于法律之上的特权”[1]的重大意义在于，把权力置于法律之下，承认所有社会成员都享有人格的平等、人的尊严的平等、法律赋予的权利的平等，摧毁了社会特权和人身依附关系的基础。“法律面前人人平等”打破了沉重的身份枷锁，公民的权利意识缓慢地觉醒，中国社会逐渐进入到一个“维护权利”的时代。十一届三中全会以后，大规模平反冤假错案，恢复了过去被错误处理的300多万人的政治待遇和公民权利，取消了对“地、富、反、坏、右”等人员的政治歧视，“成分论”“血统论”等极端落后、极端霸道的等级制被打破，一大批人在政治上得到解放。身份社会的解体必然促进公民社会的成长，公民社会的成长将召唤契约精神，用契约来解决公民之间、公民与国家之间的问题。20世纪90年代，随着人权研究和人权保护的发展，中国开始了与世界的人权对话。公民意识、权利意识的苏醒，为中国人走进现代契约型社会奠定了重要前提。

“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是十一届三中全会为健全社会主义法制提出的一个指导性原则，它集中表达了社会对法治的呼唤。三中全会公报指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”[1]。

当代中国首次提出“有法可依，有法必依”的是董必武。在中共八大上，他在发言中认为党中央号召的“依法办事”有两重含义：“必须有法可依”和“有法必依”[2]481-488。这是董必武对社会主义法治建设的一大贡献，可惜很长时间里没有引起足够的重视。

一般来说，法治的实践起点是立法[注]法治在成文法国家应当是从立法开始的。在判例法国家，我们也许可以将“先例”也理解为某种形式的法律，那么在先的判例也可以视为一种树立规则的“立法”行为，不过三权分立理论认为这是法官造法，而不是立法。。因此“有法可依”提供了建设法治国家的第一个条件。回溯历史，我们发现法治社会和非法治社会的根本界限，并不在于“法”的数量的多寡，“有法必依”才是法治的第一要素。柏拉图建构的“法治国”的基本含义是统治者和臣民都服从法律[注]参见柏拉图《法律篇》，张智仁、何勤华译，上海人民出版社2001年版。，亚里士多德描述法治的第一重含义是“已成立的法律获得普遍的服从”[3]199，我国古代法家主张“以法治国”，要求君王和臣民均应遵从法律[注]如《管子·任法》说：“君臣上下贵贱皆从法，此之为大治。”《史记·太史公自序》指出：“法家不别亲疏，不殊贵贱，一断于法。”但观察中国历史，这些观念或主张仅停留在法理上，从未在国家治理中实现。。通常认为，只要有法必依，就实现了工具意义上或者说形式意义上的法治。但从实质法治的内涵来说，这是一种最低标准的法治，或者说是法治的底线，其实这也是文明社会的底线。

在董必武所提出的这八个字的基础上，邓小平在全会上的讲话中加上了“执法必严，违法必究”八个字，形成了十一届三中全会的“十六字方针”,成为社会主义法制建设的指导方针。

全会旗帜鲜明地提出了：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”[1]从1979年开始，国家开始了大规模的立法活动，到80年代末期，带有现代气息的社会主义法律体系已经初步形成[注]中共十三大报告(1987年10月)宣布：“以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成。”。2010年，全国人大常委会委员长吴邦国宣布我国已建成“以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规三个层次的法律规范构成的”社会主义法律体系[4]。这就为“有法必依”奠定了良好的基础。彭真指出：“三中全会决定必须做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。这是总结了几十年的经验教训、特别是文化大革命的惨痛教训得出来的结论，是有历史意义的，有划时代的意义的。”[5]2862010年，吴邦国在宣布建成社会主义法律体系的同时，强调“法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫”[4]。2012年，十八大报告提出全面推进依法治国，举措之一是要“保证有法必依、执法必严、违法必究”。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重”，“必须下大气力加以解决”。我们坚信，沿着十一届三中全会开辟的道路继续前进，必将不断取得现代法治建设的新成就。

十一届三中全会提出了“司法机关要保持应有的独立性”[1]的重要主张。这是司法机关在党的领导下行使职权的至关重要的前提。没有这个前提，建设现代法治国家就是一句空话。

司法的首要功能是解决社会矛盾和冲突。在我国传统社会里，司法的功能受到很大的限制。中国历史上频繁地改朝换代，其中一个重要原因在于王朝没有一个合理的机制疏通、化解社会矛盾，导致各种矛盾日积月累，最后局面彻底不可收拾。

新中国不同于传统社会，它相当重视司法功能的发挥。1949年接收国民政府的司法机关以后，清理和改造旧法人员、清除旧法观点的活动就开始了。1952至1953年的“司法改革”运动进一步改造了旧司法体系，塑造了新中国的司法模式。但是，法治社会不可能马上形成，正如最高法院院长江华在1980年指出的：“三十年来人民法院独立进行审判没有真正实行过”，“三十年来一直都是党委审批案件，实际上往往是党委某书记或主管政法的书记一个人说了算”[6]。1957年反右运动中，集中批判了“司法独立”的观点。此后司法机关长期被当作“驯服工具”，发展到“文革”的极端时期，甚至提出了“砸烂公检法”的口号，公检法机关的职能一度被取消，实行“群众办案、群众定性、群众判刑”[7]190-193，就像叶剑英指出的：四人帮“在所谓‘加强无产阶级专政’的幌子下，对广大干部和人民实行法西斯专政，想抄谁的家就抄谁的家，想抓谁就抓谁，只要他们说一声某人是‘坏人’，这个人就被投入监狱。广大干部和群众的人身安全毫无保障。”[8]

立法的基本功能是产生规则，司法的基本功能是适用规则化解矛盾和冲突。在这个过程中，司法官的角色是居中判断和裁决。自古以来，人们总是希望担任裁判的中间人不受其他影响，只根据通用的规则作出独立的裁判。能够这样做，人们就认为中间人是公正的。这就是最朴素的司法要有独立性的原理。没有独立的司法，就不会有司法公正。马克思和恩格斯曾批评资产阶级国家司法不公的原因在于司法不独立，批评资产阶级政府控制司法使司法依附于政府[9]46-50。十一届三中全会提出的司法工作的原则是，“检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相”[1]。十一届三中全会以后，党中央下发了一系列文件，反复强调要保证“司法机关独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。全国人大制定的宪法、法院组织法、检察院组织法以及三大诉讼法都对“司法机关独立行使职权”作了相应规定[注]在十一届三中全会召开后的十年里，有关“司法机关独立行使职权”的中共中央文件有十一届三中全会公报、1979年《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》、十二大通过的党章、1986年《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》、十三大报告等；国家法律有1979年法院组织法和检察院组织法、1979年刑法和刑事诉讼法、1982年宪法、1982年民事诉讼法(试行)、1989年行政诉讼法等。。“司法机关独立行使职权”其实就是中国特色的“司法独立”。我们不搞西方式的“司法独立”，但是我们要搞社会主义法治，司法机关要在党的领导下严格依法行使职权，只服从法律，坚定不移地实行社会主义法治。

1979年刑法和刑事诉讼法公布以后，为保证这两个法律的实施，中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，首次宣布取消“各级党委审批案件的制度”；首次明确规定，党对司法工作的领导，“主要是方针、政策的领导”，最重要的就是“切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用”。这个文件意味着党对司法工作的领导方式发生了转变，党委直接审批案件的工作方式在80年代末期基本结束。1986年，中共中央发布的《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》指出：“党对司法工作的领导，主要是保证司法机关严格按照宪法和法律，依法独立行使职权”。1987年，党的十三大报告提出的改革目标之一，就是党的组织和司法机关的关系制度化、法律化[注]如中共十三大报告指出：“应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”。解决了这个问题，不但落实了司法机关独立行使职权的法治原则，也解决了我国法律制度上的一个重大问题。

初步提出了执政党的执政地位与国家法律相互关系的科学原则，强调党必须尊重宪法和法律，是十一届三中全会对建设社会主义法治国家的突出贡献。

党和法律的关系是国际共产主义运动中长期没有解决的问题。十一届三中全会的伟大之处在于，它在党的历史上第一次提出了如何解决党的领袖和法律的关系、党和国家的关系，最终树立了“党必须在宪法和法律的范围内活动”这个建设社会主义法治国家的根本原则，极大地丰富了马克思主义国家学说和政党学说的内涵。

十一届三中全会强调要使法制具有“极大的权威”，“有法必依”，“不允许任何人有超于法律之上的特权”[1]，实际上都是在强调全党必须依法办事。我们知道，法治和非法治最重要的区别，就是有没有人拥有超越于法律之上的权力，是不是全体社会成员都平等地接受法律的统治。十一届三中全会已经从理论上解决了这个问题。同时，它还指出：“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”[1]。限制权力和保护权利的关系如同硬币的两面，落实了公民权利保护，就同时约束了权力。

在十一届三中全会精神的指引下,1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出，“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”。1982年9月，新修订的党章明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。1982年12月，全国人大通过了现行宪法。宪法序言明确提出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法总纲明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”1987年10月，党的十三大报告指出：

党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化[10]。

“法律面前人人平等”“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”“司法机关独立行使职权”“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这四条就是十一届三中全会奠定的建设社会主义法治国家的基本原则，是会议对当代中国法治建设的重大历史贡献。

十一届三中全会为什么能够提出这几个基本原则呢？当代中国的法治建设是从建立新中国的法制开始的，但是在“文革”结束以前的相当长时期内，由于受列宁、斯大林时期苏联法制观念的影响，把法律单纯看作意识形态，是政治和阶级斗争的工具[注]例如《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示(1949年2月22日)》，其中就指出：“法律是统治阶级以武装强制执行的所谓国家意识形态，法律和国家一样，只是保护一定统治阶级利益的工具”。见中央档案馆编《中共中央文件选集第十八册(一九四九年一月至九月)》，中共中央党校出版社1992年版，第150页。，从而阻碍了国家走向法治的道路。十一届三中全会摆脱了苏联时期错误法律观念的影响，还原了法律的社会规范本质，肯定了法律具有管理国家、维持秩序、保障社会主义民主、保障人民权利以及规范权力的完整价值和作用，形成了具有相当现代性意义的法制观念，深刻地影响了国家的法制道路。同时，会议之所以能达到这样的思想高度，还和党的领导人的法治思想有关。邓小平、陈云、叶剑英、彭真等党和国家领导人在“文革”以后，反复思考的一个根本问题，就是怎样避免国家再次发生“文革”的灾难，共识性结论是必须依靠民主和法制。彭真说：

是不是还允许今后再发生‘文化大革命’那种情况？我看没有哪个老百姓，没有哪个忠于共产主义事业的同志，希望再发生‘文化大革命’，但是只有愿望不行啊！总要有个东西做保障，什么东西？就是要健全社会主义民主和法制，十亿人统统都要按照宪法、法律办事，就是一项重要保障，这是党的十一届三中全会下的决心[5]285-286。

十一届三中全会是当代中国改革开放的起点以及现代化建设的真正起点，是新旧时代转折的重大历史标志。全会提出的这几个法治原则，至今仍然具有重大的现实意义，对于我们继续推进建设现代法治国家的伟大事业，具有极大的参考作用。