袁金辉,汤蕤蔓
党的十八大以来,我国乡村治理改革取得了长足发展和显著成效。党的十九大明确提出了“实施乡村振兴战略”的历史任务,这为我国乡村治理提供难得的机遇和挑战。为此,需要化挑战为机遇,化困难为动力,不断推动我国乡村治理改革顺利推进。
1978年党的十一届三中全会以后,随着人民公社纷纷解体,各地逐步设立乡镇政府,我国农村地区逐渐形成了“乡政村治”的治理格局,中国乡村治理进入了一个新的历史时期。四十年来,我国乡村治理发生了天翻地覆的变化。村民自治作为村民进行自我管理、自我教育、自我服务的一种真正参与方式,与包产到户、乡镇企业一起,被誉为中国农民的三个伟大创造,是村民实行直接民主的一种基本形式,村民自治的兴起和发展对于我国乡村治理具有非常重要的影响。1982年宪法正式将村级组织定性为基层群众自治组织,并颁布实施了《村民委员会组织条例》,村民自治从此走上了一条健康发展之路。1987年11月第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,为村民自治提供了法律保障。尽管这部法律当时只是试行法,但由于其立法原则和基本精神具有前瞻性,符合农村改革和发展的需要,受到广大农民的热烈欢迎,并得到了有效的贯彻实施。从此,以村民委员会直接选举为标志的村民自治制度在全国逐步展开,并获得了蓬勃进展。从村民自治的产生,到村民自治法律地位的确立;从村民委员会组织法的试行,到村民委员会组织法的进一步完善,村民自治在社会需要中应运而生,在探索中发展,在前进中完善。在实践、认识、在实践的反复过程中,开辟了一条党领导下的建设有中国特色农村社会主义民主政治的成功之路。
回望党的十八大以来,我国乡村治理和整个国家经济社会发展同步,取得了长足进步;伴随我国全面深化改革的不断推进,乡村治理改革也成为我国全面深化改革的重要内容。一是农村基层党建工作得到重视和加强。自党的十八大以后,每年的中央一号文件和过去的十多年一样,都是以“三农”问题作为其主题,但最近几年的一号文件把农村党组织建设作为其主要内容。2014年中央一号文件《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出,要强化农村党组织的领导核心作用,巩固和加强党在农村的执政基础,完善和创新村民自治机制,实现村民自治制度化和规范化。二是以村民自治改革试点为契机完善乡村治理机制。由于各地农村情况千差万别,自然地理、经济社会、传统习俗等都不一样,采用单一的村民自治模式难以充分发挥各地乡村治理的积极性和主动性,为此需要继续探索创新村民自治的新模式。2014年,我国开始启动村民自治试点,把“改善乡村治理机制”作为其主要内容,并纳入农业部第二批农村改革试验区及其实验项目范围,主要是采取中央规划、地方申报、层层审批的试点管理模式。这项改革试点以设立村民理事会为主要内容,从最早广东的清远开始,后来扩展到江苏、黑龙江和安徽等地,在短短三年时间内基本在全国陆续展开。三是通过逐步转变乡镇政府职能提升了基层政府的服务能力。2017年2月,为了贯彻落实十八大以来党中央、国务院关于加快转变政府职能、建设服务型政府、加强基层政府服务能力建设等一系列重要决策部署,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》,该意见以推进乡镇治理体系和治理能力现代化为主线,以完善农村公共服务体系为重点,以增强乡镇政府服务功能为关键,坚持以问题为导向,着眼于全面提升现在政府的服务水平和服务能力,为全面建成小康社会夯实基础。四是农村社会组织得到了较快发展。农村社会组织作为一种农民参与组织,是社会资本的重要组成部分,在乡村治理中发挥着重要的协同作用。近五年多来,我国农村社会组织尤其是各类专业协会和互助性组织得到了较快发展,但距离新时代乡村振兴战略的需要和要求还有较大差距。2017年12月,国家民政部为回应新时代人民群众对美好生活的需求,推动社会治理重心向基层下移,发布了《关于大力培育发展社会组织的意见》,其中明确提出力争到2020年我国农村社区平均拥有不少于5 个社会组织,这对于打造共建共治共享的社会治理格局具有重要意义。此外,党的十八大以来,围绕改善农村人居环境、农民工服务和返乡创业、精准扶贫、贫困地区儿童发展、农村义务教育及其教师培养等主题,党中央、国务院下发了一系列重要文件,有力推动了乡村治理改革。
党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”,这是继统筹城乡发展、建设社会主义新农村之后,我们党在农业农村发展问题上的又一重大理论和实践飞跃,是新时代农业农村工作的总纲领和行动指南,也是全面解决“三农”问题、激发农村发展活力的重大行动,必将引领新时代农村改革发展加速前行。党的十九大报告明确提出,中国特色社会主义进入新时代,我国主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。①党的十九大报告辅导读本[M],北京:人民出版社2017:11。从现实来看,当前最大的发展不平衡是城乡发展不平衡,最大的发展不充分是农村发展不充分。通过实施乡村振兴战略来解决我国现阶段城乡发展不均衡不充分问题,是解决我国全面小康直至建设现代化强国的不二选择。乡村振兴是农村的综合发展战略,它不仅体现在农民收入的提高、农民获得感增强、农村环境面貌的改变上,还体现在乡村社会的有序有效治理上。
党的十九大乡村振兴战略的提出给我我国乡村治理改革提供了难得的机会,但由于我国农村情况错综复杂,且发展不平衡不充分,这也对我国乡村治理改革提出了严峻的挑战。
一方面,乡村治理的内涵更加丰富,范围更加广泛。在我国农村税费改革和新的生育政策出台之后,农村基层组织不再有税费收缴等职能,貌似农村村支两委的权力有些削弱。但在新的历史条件下,农村基层党组织和村民委员会等除了完成党和政府的政策宣传与贯彻落实外,还必须参与乡村的政治、经济、文化、社会等多个方面的建设与发展,从这个意义上说当下我国乡村治理的任务更加繁重。另一方面,乡村治理内容变化引起的乡村治理关系更加复杂。在过往的乡村社会,乡村治理主要在于收缴各种税费、执行计划生育政策以及维护当地社会治安,虽然任务也比较繁重,且往往农村社会干群关系紧张,但总体说来还是相对比较单一。在新的历史时期,随着乡镇政府职能转变、乡村社会结构的变化以及互联网特别是移动互联网的发展,基层政府不仅要向乡村社会提供公共产品和服务,还要注意协调和处理不同利益主体之间的关系。也就是说,基层政府既要妥善处理乡村各治理主体之间的政治、经济、文化和社会等方面的利益关系,还需要处理好与农村基层党组织、村民委员会、村民、黑恶势力以及其他主体之间的关系。就拿乡村关系为例,“乡政”就是突出“政”,强调乡镇政府对乡村事务的行政管理。“村治”是重在一个“治”字,主要是指通过村民自治组织对村庄事务的自我管理和自我服务。虽然《村民委员会组织法》第四条阐明了乡镇政府与村民委员会的关系,但在实际乡村关系中,情况错综复杂。一部分村庄能够按照相关规定,各自履行其职责,乡镇政府的指导作用和村民委员会的自治作用发挥比较好。但也有一部分村庄,要么是乡镇政府直接指挥甚至是干预乡村事务,要么是村民委员会独立性过高,不服从乡镇政府的指导,甚至是在有关工作安排中进行抵制或对抗。总之,这种乡村治理内容上的增加导致乡村治理的更加复杂局面,对乡村治理的能力提出了新的更高的要求。
乡村治理需要多元主体共治,但长期以来我国乡村社会各类治理主体的积极性、自主性等没有得到很好的发挥。一是乡镇政府职能转变不到位,一些地方乡镇政府职能越位、缺位和错位。实事求是地说,基层乡镇政府经济调节和市场监管的职责应该不多,主要就是为农村社会经济协调发展提供相应的公共服务产品和维护社会稳定和谐。但实际情况是,当前乡镇政府组织承担了过多的管理职能,同时由于乡镇政府财力的原因,导致教育、医疗卫生、环境维护等公共服务产品供给不足,不能满足振兴的需要。在过去的乡镇改革中,乡镇职能转变取得了显著成效。但是政企不分、效率低下等通病,职能越位、错位和缺位依然不同程度存在,乡镇政府依然保存着一些计划经济体制下原有的职能,这与当前经济社会发展需要和人民群众的需求还有较大差距。二是村党组织和村民委员会作为乡村振兴的关键发挥作用有待增强。在我国乡村,村级组织是乡村治理最直接的主体。村党支部是政治领导机构,村民委员会是村民自治组织,应该说,它们在乡村振兴肩负着重要的组织领导作用。但从当下乡村治理的实际情况来看,有的农村基层党组织涣散,领导核心作用发挥不够,有的村委会形同虚设,自治作用发挥不到位,个别地方党组织和自治组织都不给力。同时,农村党组织和村委会两个组织之间由于制度设计上的模糊,管理事务重叠,在工作中难免会出现交叉、冲突的地方。可以说,两委关系紧张的内因从村委会诞生的那一天起就存在了,只是由于各种具体的原因,刚开始的时候两委一直相安无事,即使个别地方出现问题也能够及时得到解决。三是农村社会组织发育比较滞后、组织化程度低、发展不健全,是当下我国乡村治理中一个突出的问题。近些年来,我国农村社会组织发展较快,在我国农村经济社会发展中发挥了较大的沟通、协调和组织村民的作用。但就总体上讲,我国农民组织化水平还不能适应新时代乡村治理的需要,组织活力尚未激活,农民组织化参与乡村振兴的积极性和主动性还需要进一步调动起来。四是乡村干部的素质和能力还有待提高。乡村是我们党执政大厦的地基,乡村干部是地基中的钢筋,位子不高但责任很大。农村干部队伍的现状与新时代乡村振兴的任务要求、与新时期广大农民群众的期盼相比,还存在一些差距,主要表现为:整体素质不高、工作能力不适应、工作方法比较简单甚至粗暴,同时农村干部的待遇也比较低、干部尤其是后备干部培养比较滞后。五是新型农民培养需要加强。2015年中央一号文件明确提出要“大力培养新型职业农民”,但新型农民培育任重道远,作为乡村治理最大主体的农民参与乡村振兴的积极性和主动性需要增强。需要指出的是,虽然乡村治理主体增加弥补了单一政府治理的不足,但各治理主体之间的差异以及矛盾和冲突也增加了乡村治理的复杂性和难度。
在“乡政村治”的乡村治理模式下,我国乡村社会得到了较快规范发展,为实施乡村振兴奠定了良好的基础。在新时代新阶段,我国乡村治理进入了一个新的历史时期,由于过往乡村治理路径依赖,我们乡村治理方式方法亟待与时俱进,不断探索创新。一是多元共治的需要。随着我国社会主义市场经济的不断深入和发展,乡村利益主体也不断增多,乡村社会的矛盾也越来越复杂,为积极应对乡村社会结构的这种变化,我们必须对现有乡村治理结构体系进行相应的调整,主要是要强调多元主体参与乡村事务和协商共治,这样就会导致我国原有乡村治理的路径和方向发生一定变化,逐渐从由上而下的单向管理向多方共同参与、双向互动的治理格局转变,无疑这种多元共治模式为新时代乡村治理提供了新的路径和方法。二是重塑社会资本的要求。农村社会资本是乡村治理的内生力量,决定着村民一致行动的能力,也影响着乡村秩序的构建。伴随农村社会流动与乡村人口外迁,乡村社会网络中蕴藏的社会资本存量越来越少,从而弱化了村民在乡村公共事务中的合作能力,这是当前造成乡村治理困境的一个重要原因。因此,必须把重塑社会资本成为乡村治理的必由之路。①黄晓晔,崔益军.乡村治理的路径探索:社会资本的重塑[J].扬州大学学报(人文社会科学版),2017(06):40-44。三是大数据时代的必然选择。现在大数据已经深入到人类活动的每一个场所,可以说大数据已经成为推进国家治理体系与治理能力现代化的最优技术路径。在改变着国家治理能力的形成路径。②谭九生,任蓉.大数据嵌入乡村治理的路径创新[J].吉首大学学报(社会科学版),2017(06):30-37。乡村治理作为国家治理的重要组成部分,运用大数据资源、技术和思维来提高乡村治理水平和治理能力具有十分重要的意义。此外,受制度变革的路径依赖影响,一些地方乡村治理的理念落后。具体表现为管制管理思维浓厚,法治观念淡薄,重人治、轻法治。但乡村治理是一个长期而复杂的社会过程,在这个过程中,既要充分发展村民自治,也要乡村道德的教化,更需要法治的力量,三者缺一不可。
实施乡村振兴战略是习近平总书记在党的第十九次全国代表大会上对全党和全国人民的庄严承诺,是新时代解决我国“三农”问题的重大战略举措,吹响了我们建设美丽、和谐、文明、富裕新农村的集结号。2017年底召开的中央农村工作会议,对十九大提出的乡村振兴战略进行了全面部署,提出了明确要求,向全党全国发出了实施乡村振兴战略的总动员令。乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分,一定要以乡村振兴战略实施为契机,加大深化改革的力度,以建立与乡村振兴相适应的农村治理体系。
党的十九大明确提出,要“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”③党的十九大报告辅导读本[M],北京:人民出版社2017:32。首次提出了自治、法治与德治相结合的乡村治理新思想,把乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分,以期实现从民主管理农村到有效治理乡村的新飞跃。自治是实行社会会主义民主的基本要求,法治是建设社会会主义现代化的基本要求,德治是传承中华传统文化的基本要求,将三者结合起来构建有中国特色社会会主义的乡村治理道路,是提高整个国家治理体系和治理能力的必然选择。健全自治、法治、德治相结合乡村治理体系,要求继续完善村民自治制度,不断探索村民自治的新路径;要求不断强化农村法治建设,提高乡村干部的依法办事能力和村民法律素养;要求传承传统文化,培育道德模范和乡贤文化,形成乡村治理的强大合力。
一是要完善现有村民自治制度。要按照村民委员会组织法和村民委员会选举法的要求,进一步完善村庄民主选举制度;要以村规民约等作为农民参与民主管理的重要依托,保证村务的民主管理;要进一步完善村务公开、村民评议制度等,通过创新民主监督的方式,将农民享有的各项权利落到实处。同时,还可以在村民自治的基础上,借鉴国外相关经验,尝试扩大自治范围。比如,法国不仅有着悠久的农业文明,还有基层自治的传统。在法国的城市和农村都实行市镇制,其市镇的人口和规模大体相当于我国的行政村或自然村,其中85%的是农村市镇。在法国,市镇是自治性质的基层政权,其主要职责是发展公益事业、提供公共服务产品以及为当地经济社会发展提供良好的环境等。为增强市镇的自治活力,法国在上个世纪80年代初期就通过《有关市镇、省和大区的权利和自治法案》,其核心内容就是层层下放权利,扩大基层自治的范围和权限。④陈杨.国外城镇化进程中的乡村治理与我国的创新思路[J].求知,2017(12):52-54。
二是要加强乡村“法治”的顶层设计。要通过“法治”构建农村社会治理主体多元结构,通过乡村社会传统的乡村精英、村级组织、村民个人等主体互动、协商、对话等方式为乡村社会提供公共服务。要大力加强农村法治建设,引导广大群众学法知法守法,正确维持自身权益。“法治”要求各乡村治理主体在法律法规框架内开展活动,各种治理行为和治理方式都要求符合相关法律规范。而“自治”则要求尊重各类治理主体的自主性,以便它们能按照乡村社会的内在要求和治理形势的复杂性采取不同的治理方式。因此,在乡村治理中要将二者有机结合起来。
三是要大力加强农村文化建设,培育良好家风、文明乡风和淳朴民风,充分发挥德治在乡村治理中的重要作用。一方面,要通过发挥乡村精英的榜样作用来加强德治。比如可以通过催生新型乡贤文化,激活传统乡村文化中的活性因子。另一方面,要发挥乡村伦理、村规民约、风俗习俗等在乡村治理中的独特作用。它们既是乡村治理的重要载体和主要内容,同时也是乡村文化建设的重要手段。比如村规民约,作为村民参与民主管理的一种重要途径,能够增强乡村治理参与主体尤其是村民的主体意识和责任意识,从而使村规民约成为新时代解决乡村矛盾的有效手段,在乡村治理中具有汇集民意、凝聚民智、化解民忧、维护民利的独特作用。
总之,乡村治理是国家治理的重要基石,一定要注重现代治理理念、手段和传统治理资源相结合,以自治消化矛盾,以法治定分止争,以德治春风化雨,让农民安居乐业、农村和谐稳定。
“乡政村治”作为过去三十多年我国农村治理模式,对于维护我国乡村社会稳定和有序健康发展发挥了重要作用。但随着形势任务的发展,特别是乡村振兴战略的实施,我国乡村组织结构必然要跟着发生变化。
一是要切实转变乡镇政府职能。乡镇政府是我国最基础的政权组织,是我国真正的执政之基。因此,要加快转变乡镇政府职能,增强基层政府的公共服务能力,为农村社会提供系统性、制度性以及可持续的公共服务。特别是要建立以农民需求为导向的公共服务决策和供给体系,逐步基本实现城乡公共服务均等化,以更好满足农民群众对日益美好生活的向往和需要。
二是要加强农村党组织建设。农村基层党组织是我国农村社会的领导核心,它们作用发挥如何,对于我国乡村治理和农村建设具有十分重要的作用。为此,必须以实施乡村振兴战略为契机,发展和壮大农村党组织,充分发挥其在乡村振兴中的核心作用。
三是要完善群众自治组织。在我国农村,由村民直接选举产生的村民委员会是农民群众自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。截至2016年底,全国共有村民委员会55.9 万个,它们在乡村有效治理中发挥了重要作用。面对新形势新任务,要抓住乡村振兴这个大好机遇,加大村民自治创新的力度和步伐,充分发挥各类自治主体特别是村民委员会、村民代表大会等在乡村治理中的作用。
四是鼓励乡村社会组织不断发展。各类农村社会组织作为农民利益的代言人,能将组织化程度低、力量分散的单个农民组织起来,为单个农民参与乡村振兴、利益表达提供相应的渠道和途径。比如合作社不仅能促进农村经济和产业的发展,还对乡村治理和农村社会政治发展起到积极的作用。为此,要通过多种方式把农民组织起来,比如鼓励农民自愿结合组成各种社会组织和农业合作社,使这些社会组织成为乡村振兴过程中农民群众的代言人和组织者
总之,要明确乡村多元治理的主体,构建以乡镇党委领导、乡镇政府主导,农村基层党组织和村民委员会为基础,农民群众为治理主体,合作社等社会组织和新型家庭农场等经济组织为重要组成部分的乡村多元治理格局。同时,要注意建构以关系网络为载体,以多元主体之间信任、互惠和合作为特征的社会资本,从而为乡村振兴营造良好的社会基础。此外,还要在建立多元主体参与乡村治理的体制机制,比如完善村民大会制度、村民代表大会制度、村务监督委员会工作制度,建立健全村民主恳谈会制度、乡村重大事项协商制度、乡贤参政制度等等,为多元主体参与乡村治理提供制度化平台。
党的十九大明确提出,要“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”。①党的十九大报告辅导读本[M],北京:人民出版社2017:32。乡村振兴需要人来实施,这些人员素质能力如何将直接影响乡村振兴战略实施的效果。
一是培育新时代新型农民。新时代呼吁新型农民,乡村振兴战略离不开新型农民。新型农民有文化、有技术、会经营、懂管理,他们是我国乡村治理和乡村振兴最重要的力量。因此,必须大力培育新型农民,使之成为乡村治理和乡村振兴名副其实的主体。韩国20 世纪70年代以来的新村运动就非常注重关注农民的精神启蒙,以培育农民“勤勉、自助、协同”精神为新村运动的价值导向,调动农民参加乡村治理的积极性和主动性。美国和日本将职业农民视为与工匠、商人同等的职业,两国以较少的职业农民人口实现了全国的农产品供给。解决了全国人民的食品需求,并且还是世界上农产品出口较大的国家。①付倩,胡建勇.美国和日本农民教育对我国新型农民培育的启示[J].现代化农业,2017(02):46-47。因此,我国需要树立职业农民认同感,深刻认识农民是一份职业,从而培育出一代与新时代乡村振兴相适应的新型农民。
二是加强乡村干部队伍建设。乡村干部尤其是村组干部,我是国农村社会的管理者和乡村活动的组织者,在我国农村经济发展和社会建设中发挥着着重要作用。因此,要高度重视乡村干部的选拔和培育,特别是一定要选好用好基层党组织和村民委员会的主要负责人。同时,要加强对各类驻村干部、第一书记、大学生村官等乡村干部的选拔和管理,要让他们有职有权,既能发挥特长优势,还能服务乡里。此外,还要在全社会形成关心、爱护乡村干部的良好氛围,体谅农村干部的苦衷,帮助他们解决实际困难,切实为乡村干部开展工作创造条件,解决后顾之忧。
三是激发乡村精英参与乡村振兴与治理。农村经济能人、大学生、退伍军人、乡村教师、乡村医生等人员是农村各界精英,他们在农村熟人社会具有很强的影响力和感召力,让他们参与乡村振兴战略和乡村治理,有助于乡村经济发展与社会稳定。因此,要采取多种激励措施和手段,鼓励农村精英参与农村产业发展、推动农村环境整治、传承乡村优良习俗,充分发挥他们在乡村振兴中的引领作用。
总之,乡村振兴关键看人气。实施乡村振兴战略,还要防止农村人口过度流失,处理好走出去、留下来和引回来的关系,让农村的产业、环境留住人,让农村的机会和美丽吸引人。乡村振兴,既要留住绿水青山,也要留住青年人才。解决人的问题,就要有一套合理的制度安排,既要让想进城谋生的农民,在城里安居乐业;也要让城里想为乡村振兴出钱出力的人,在农村有所作为,成就一番事业;还要让那些想为家乡做贡献的各界人士,能到找到参与乡村振兴的渠道和途径。
在各项改革不断深化的新时代,乡村治理也走到了一个关键的阶段。要顺利推进乡村治理改革,必须完善公共服务产品和相关制度供给。尽管近年来在农村公共服务供给方面的投入一直在增加,但对我国近7 个亿的农村人口来说,公共服务产品和相关制度供给仍然严重不足。为此,应该以乡村振兴为契机,不断加大农村公共服务产品的供给,完善相关制度建设,为乡村治理提供坚实的基础。
一是不断深化农村医疗卫生改革。要在建立健全新型农村合作医疗的基础上,建立和完善农村医疗救助制度,特别是要加大对贫困家庭和困难群众的求助力度。要提高救助标准,扩大救助范围,提升报销比例。要通过新型农村合作医疗与医疗救助的协调互补,解决农民尤其是贫困农民看病难看病贵的问题,防止农民群众因病致贫、因病返贫。
二是要建立完善真正的农村义务教育,要在搞好农村九年制义务教育的基础上,向学前和高中义务教育延伸,让农村孩子上学不再艰难。同时,完善高校学生助学贷款和绿色通道制度,确保每个贫困家庭的大学生都能顺利入学完成学业。此外,还要加大教育扶贫的力度,随着扶贫攻坚战的全面展开,要通过教育扶贫营造起扶志扶智的环境,引导贫困群众主动脱贫致富的积极性和创造性。
三是要完善农村各项基础设施,要在解决好道路交通、人蓄饮水、生产生活供电等基础设施的基础上,逐步完善农村的互联网及移动互联网、垃圾收集、污水处理等设施设备,达到乡村振兴战略要求的生态宜居,环境美好。同时,要注意运用信息化、大数据等新技术手段来创新乡村治理,特别是要运用大数据资源、思维以及技术手段持续推进乡村善治。
总之,乡村振兴要不断满足村民不断增长的基本公共服务需求,从而为乡村治理提供坚实的基础和保障。同时,我们还要看到,乡村振兴也好,村民治理也罢,不论从那个角度来分析,都将是一个漫长、持久而复杂的历史过程,切忌操之过急,一定要长远谋划,分阶段稳步推进。