从“线下管控”到“线上治理”：社会治理模式创新研究

张慧双 周晨晓 冯雪梅

（河北医科大学，河北 石家庄 050017）

一、创新社会治理的内在逻辑

改革开放40 年，我国在多个领域经历了不同程度的变革。管控和治理最大的区别在于，是否以政府权威作为实现既定目标的唯一手段。社会治理是社会领域的一场全面深刻的变革，对于社会治理这个新概念是到了党的十八届三中全会才明确提出，并确立其话语地位。

1.创新社会治理的理论逻辑

社会治理是国家治理的题中之义，是国家治理不可或缺的重要组成部分。社会治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的必要前提，更是实现伟大复兴中国梦的必由之路。社会治理的出发点和落脚点是人民，以人民为中心是社会治理的本质要求，加强社会治理创新，有助于进一步促进我国政治体制改革，加强中国特色社会主义政治建设，保障人民当家做主的权利，共同助力国家现代化建设。

创新社会治理成为新时代的新命题，也是现代社会转型的必然要求。2016 年召开的十二届全国人民代表大会第四次全体会议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中专门用了一篇题为“加强和创新社会治理”来表述国家关于社会治理的相关宏观政策。

党的十九大报告提出“创新社会治理体制”的改革目标，与此同时，针对如何创新社会治理格局，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，从整体上描绘社会治理的新蓝图，为创新社会治理模式提供新理念、新思维和新视角。

2.创新社会治理的实践逻辑

党的十八大以来，我国社会改革进入了攻坚期和深水区，新矛盾、新问题层出不穷，社会主体间的利益冲突更加凸显，原来政府“包办”的路子已经行不通了，社会结构转型倒逼社会治理主体的改变，由政府管控转向多方社会主体协同治理。政府在社会治理中扮演着“帅”的角色，主要的职能是统揽全局、协调各方，激发多元社会主体共同参与、管理社会事务的活力，实现上与下的良性互动。

二、“互联网+”背景下创新社会治理的新趋势

创新社会治理是通过多种手段相互发生作用实现的，是一个具有中国特色的社会术语。党的十九大报告明确提出了社会治理的“四化”要求，即“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化”水平，其中“智能化”就是要依托移动互联网，推进社会治理方式、治理手段向信息化、技术化方向发展。

1.公民参与方式向“线上”扩展

自1994 年我国全面接入国际互联网以来，我国社会主义现代化建设取得了高速发展。《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018 年12 月，中国网民规模达8.29 亿，其中，手机网民规模达8.17 亿，使用比例为98.6%。所以，在自媒体时代，人人都是麦克风，人人都可能成为信息的制造者和传播者。对于社会个体来说，随着手机使用率的增高，公民参与社会治理的方式更加灵活、机动，参与渠道更加畅通、便利。

微博是移动互联网时代公众参与程度最高、范围最广以及对政府公信力最具考验的一种新兴媒体，这对推动我国社会转型既是机遇，也是挑战。2010 年安徽省“两会”出现了一个新名词——微博问政。微博问政是移动互联网时代公民参与社会治理的一种新方式，主要是通过网络工具、网络渠道、网络技术等现代化手段实现社会治理，同时也为广大民众提供政务参与的平台。微博深刻地影响和改变着我国的舆论格局，例如“西安奔驰女车主维权”事件、“高铁霸座男”等社会热点事件最早也是通过微博曝光的，公众针对某一事件能够在极短的时间内产生数量庞大的评论信息、转发次数等，舆论格局的改变已经蔓延到社会治理领域，引起政府以及相关部门的高度关注，同时促使其更好地发挥服务职能。

2.社会公共服务向“线上”扩展

近些年，“互联网+”是一种可以联结多种传统行业的新型产物。医疗健康、法律服务、旅游预订、日常家居等领域大规模的向“线上”发展。

在《健康中国2030 规划纲要》指出，要形成一个预防、治疗、康复一体化、连续化的服务模式，互联网医疗已经改变了医疗行业的业态，以互联网平台为依托形成的移动医疗，例如：丁香医生、好大夫、39 健康网等，可以有效解决因距离、时间和空间而产生的滞后性，大大提升了医疗的效率。随着法律服务市场、法律服务领域的不断扩大，法律服务方式也呈现网络化趋势，在普通网民中逐渐形成这样一个有法律需求的群体，他们一般会选择先通过网络解答困惑，尝试从网上寻求法律咨询和律师帮助。互联网的兴起给旅游业带来新的发展契机，网络优势促使传统旅游加快转向网络旅游的大潮，预订类旅游网站数量众多，表明大众选择网上预订或者购买旅游产品的市场潜力巨大。大数据、物联网的快速发展大大加快了智能家居的普及，智能家居已经经过了多年的发展，智能化家居已经成为全球市场的主流。目前，我国市场上已经出现诸多智能家居方案，未来智能家居普及率也会越来越高。

3.监督方式向“线上”扩展

网络监督是在传统监督基础上的创新和拓展，改变了传统监督的单向性，网络舆论的话语权不再局限于精英阶层，普通群众也不再是被动地接受信息。基于“互联网+”以PC端、自媒体等为载体，相比传统监督更具有时代特征，例如：中国民间舆论监督网、人民舆论监督网、反腐败网哨、新媒体曝光平台等，各大重点新闻网站也推出网络举报监督专区，越来越多的网络平台成为表达民声、反映民意的渠道，为舆论焦点的形成提供有力的环境、技术、设备支持，同时群众的知情权、参与权、表达权也在网络监督过程中得到最大程度地实现，为公民有序地政治参与提供了新平台。

网络监督是我国社会监督体系中不可缺少的社会存在，融入我国现行的各类监督形式之中。2019 年的“两会”首次采用“5G+4K”的报道模式，更加及时地使民意得到最大程度的聚焦和表达，借助网络民意推进改革，有效提升社会治理的效力。但是，网络的广泛性、开放性和匿名性使网络监督存在非理性的短板，网络民意并非全体和真实民意，客观性和科学性有待改进和提升。

三、“互联网+”背景下我国社会治理模式创新展望

1.三维治理主体：政府+网民+媒体

正如前文提到的社会治理主体的变革，十八大以来，社会治理主体已经由政府管控转向共同治理。政府、网民、媒体在社会治理中扮演着不同的角色，政府是“指挥家”，统揽全局，引导方向；网民是“演奏者”，积极参与，共同治理；媒体是“后期制作者”，承载信息，传播信息。

网络社会是一个开放的空间，网络言论表达自由不是绝对的，社会责任论主张有限制的自由，政府在管理过程中秉持引导、调控的原则，对网络言论、网络行为等方面的引导张弛有度。当然，政府在社会治理中除了管理虚拟空间，更重要的是通过网络化手段对社会事务进行信息管控，使社会治理更为高效、便捷，推动现代社会电子政务的迅速发展。

在政府对舆论的引导下，网民在接收网络资源的同时应提升利用网络媒介的自律性，形成有效判断、筛选和整合信息的能力。随着新媒体在社会中作用的凸显，对网民的媒介素养提出了更高的要求。目前，从总体上说，我国网民对网络信息的批判性接受能力偏低，尤其在自媒体环境中更容易被“带节奏”，往往跟随网络大V 的言论“一边倒”，甚至引发网络暴力。所以，每个公民应逐渐承担起必要的社会责任，约束、规范自身的言论和行为，有效地进行自我管理。

网民的自我约束深刻地影响着媒体的自律性。媒体处于舆论中心，掌握第一手新闻，普通大众看到的信息基本上是媒体整合后的结果，可能会带有主观色彩，有些媒体公司为了制造舆论热点、博人眼球，甚至出现夸大、虚假新闻，忽视了新闻本身的真实性和客观性，直接造成网络信息受众者的思想混乱。媒体具有带动舆论导向的作用，其作为社会治理主体对社会主流意识的走向影响不容忽视。

2.三维治理原则：精细化+网格化+法治化

十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”的要求，从社会管控到社会治理再到社会精细化治理，既是社会治理理念、方式的变迁，又是社会变革和国家治理现代化的内在要求。目前，学术界对于社会治理精细化概念的理解尚未形成统一的认知，主要集中在两个方面：一是以人为中心，即在社会治理中注重人的需要，强调以人为本的价值理念；二是从技术服务的角度出发，着重强调社会治理方式、手段、途径的高效率和专业化。在移动互联网时代，推进社会治理精细化的挑战和机遇并存，以大数据为抓手，推进社会治理主体、治理客体以及治理方式的发展和完善。

经济社会的不断发展，社会结构变得日益复杂。近年来，随着城市化进程的加快，农村人口集中向大城市流入，给社会治理工作增加了难度。5G 时代到来将极大程度地改变人们生活的布局，通过划分网格实现人和物的全覆盖，从碎片化的管理模式向网格化、一体化的方向发展，可以最大程度减少盲区。这种网络化的管理模式，便于实现政府和群众协同参与，保障“上”和“下”交流渠道的畅通，是智慧型、服务型政府的客观反映，有助于改善人民群众的生活环境，维护社会安宁。

社会治理向“线上”发展的基础在于舆论自由化，通过舆论平台听民声、汇民意，教育、养老、住房等民生问题得到更多关注、改善和解决，舆论自由有助于社会治理模式的创新。但是，舆论自由的前提是遵守法律，法律是一切言论和行为最行之有效的工具，是构建良好网络环境和社会秩序的准则，目的是保障网民的合法权益。网络环境的维护除了司法借入外，还通过媒体宣传法律法规、线上普法教育等形式，保障网络安全，使互联网不再成为法外之地。

3.三维治理环境：大数据+物联网+新媒体

2015 年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》提出通过大数据创新社会治理模式，大数据是以多元形式对海量数据进行分析、整合的信息，具有强大的决策能力，这种决策能力将多样化的信息资产转化为社会治理有效的信息资源，大数据的广泛运用推动了社会治理模式的创新。社会治理是一个涉及治理主体、治理原则、治理体系、治理技术等多种要素综合互动、相互影响的动态过程，多主体的共治模式、多维立体的治理格局、整体性的治理思维以及高效便捷的治理方式，共同加快推进社会治理现代化进程。

物联网是基于互联网发展起来的新一代信息技术的重要组成部分，也成为信息化时代的重要发展阶段，作为信息化时代产物的物联网正将整个社会纳入万物互联的状态，也就意味着人、事、物之间能够实现自由联结，信息资源被无限制共享。作为网络大国的中国政治、经济、文化、民生等方面蕴藏着巨大的能量，为社会治理创新和转型提供源源不断的驱动力。立足于物联网这一新型社会形态，加快向社会协同治理方向转变，不仅是顺应物联网发展的时代要求，更能调动多元社会治理主体，为社会治理现代化发挥各自的优势。

随着移动互联网的渐进式发展，以政务微博、政务微信为主要代表的政务新媒体应运而生，打破了过去传统的信息不对称现象，使社会治理从单向管控过渡到双向互动。政务新媒体作为信息传递的媒介，具有极强的互动性、高度的开放性、广泛的辐射性，[3]互联网和诸多自媒体平台是人们获取政务信息、参与社会治理、表达民意的主渠道和舆论发酵的集散地，充分发挥政府的公共服务职能，满足人民群众多样化的需要，实现社会治理和公共服务创新。