学生课后托管服务中的政府责任分析

李 卓

（吉林师范大学，吉林 四平 136000）

近年来，学生课后托管已逐渐成为关系万千家庭的社会公共问题，2017 年初教育部出台《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，对学生课后服务做出引导和规范。在《意见》中，由校内外机构提供的学生课后托管被明确纳入“课后服务”范畴。托管在词典中的解释即委托管理，如计算机行业中的服务器托管、商业投资中的资产托管等，而教育领域中的课后托管可理解为：受学生的监护人委托，在课余时间(包括中午休息、下午放学后、周末和寒暑假)代替监护人照顾学生，并为托管学生提供就餐、休息、活动场所以及辅助学习等照顾、保护和教育服务。相较于中学生家长而言，广大小学生家长对于课后托管的需求是刚性的，由此也促进了各类课后服务机构的迅猛发展。虽然官方倡导各地自行探索行之有效的托管渠道，鼓励学校、社区、私营等服务渠道并存，但显而易见由学校提供课后服务已成为当前的主流。它是由政府财政向学校购买教育服务,公立私立中小学校均在此列。各级教育行政部门层层落实，从试点学校开始将分阶段逐步扩展到所有中小学校。但现实中学校方面提供课后服务的困难较多，即使提供了服务也不能满足家长高品质需求，校内教师服务积极性有限、各校托管服务条件参差不齐，诸多因素致使政策的全面有效落实受到阻碍。若想解决好课后托管问题，关键在政府，尤其要明确托管问题的性质定位以及政府对其应负的责任。

一、学生课后托管服务的性质定位

学生课后托管的责任是否由政府承担，这要取决于政府对这项服务本身的性质认识。那么，学生课后托管属于什么性质的服务呢？从发达国家的经验看，儿童托管在法律上被定位成一项福利，如：1971 年美国联邦政府颁布的《儿童全面发展法案》，1995 年英国颁布的《儿童法案》均明确规定各级政府有责任为保障儿童的安全和健康成长提供一系列的照顾服务，服务既有免费的，也有需要家长付费的。2007 年日本出台了《放学后儿童计划》，后又几经修改完善，要求地方政府在教育委员会的主导下，与福利部门协作，主要在小学内推行该计划，以确保在放学后给儿童营造一个安全健康场所。

我国虽然没有相关法律的界定，但从现实国情看，学生托管已涉及千家万户，成为普遍的家庭问题、社会公共问题，亟需应对和解决。基于责任政府对民众需求的积极回应，教育行政部门牵头制定决策，将学生课后托管作为义不容辞的公共责任承担下来，此举并非盲目决策、揽事上身，细细分析学生课后托管的属性就会发现，它是作为义务教育的延伸部分而存在的。由于学校减负放学时间过早，与家长的下班时间存在真空地带，为解决广大家长的后顾之忧，遏制市场上违规托管班野蛮生长的负效应，保障学生享有安全、有质量的课后生活，于是政府决定由中小学校代理其提供公共服务，按人数下发补贴，即政府出资，利用学校资源代为服务。在公共服务领域，政府惯常应用此类手段来间接完成自身承担的公共责任，由此可见，我国也是将学生课后托管定位于政府提供给未成年公民的国民福利，将其作为公共事务予以应对。选择学校作为托管地点有利于使用校园场地与设施，便于对学生进行组织管理，在保障学生安全方面也更能让家长放心。我国中央政府积极承担责任为国民提供福利的态度很坚定，决策很迅速，但如何转化为各级地方政府的合理贯彻行为，履行好应有责任还值得深入探究。

二、政府责任理论简析

1.政府责任分析

政府应当对公共事务承担必要责任,但到底应当承担哪些责任,却存在许多争论：关于政府职责的讨论，近代西方学者们主要集中于政治领域,聚焦于安全、公平与平等，而现代学者们将讨论扩展到经济和社会领域,更关注弥补市场缺陷与维护社会公平。“市场失灵和社会公正是公共责任的规范理由——它们说明了政府应当介入的理由。”

在学生托管的发展历程中，正是经历了市场失灵的困境，又迫于广大民众的急切需求，从维护社会公正的角度出发，通过政府出资，让处境不利家庭的孩子同样能享受到基本的课后服务，不会因繁重的托管费造成更艰巨的生活压力。因此，为应对市场失灵和回应民众诉求，我国中央政府在几种途径中首选了能够保障最大惠及面的学校托管，政府作为责任主体，以公权力强制保障，要求各级政府和教育行政部门以委托方式，与义务教育阶段的中小学校签订协议，由学校代行托管职能，从目前的实施情况看，学生自愿参与比例较高，在一定程度上解决了部分家长的晚接困扰，孩子还能在校内参加兴趣小组、特长培训，家长比较满意。然而,随着学校托管在更大范围内推广，各级政府是否有能力积极保障，财政条件、人员条件、质量监管能力等都是制约学校托管能否取得成功的关键。

2.政府责任的限度

政府以其对财政与资源的掌控优势，使之为公民提供福利成为可能，但由于政府财力、权力、能力并非无限大，因此其对公共事务所承担的责任也必是有限的，且市场力量、社会组织与政府均为处理公共事务的可能主体，政府只是其中之一，具体责任该如何承接可依据以下原则来确定：

（1）比较优势原则。要想确定某一问题是最适合由政府来承担解决的职责,还是将其交给社会中的非政府组织,或是听任市场机制的顺其自然，就要综合比较这三个方面的优劣,政府只应当承担那些更具解决优势的公共事务，现阶段我国市场化托管鱼龙混杂，政府监管无力，社区托管有赖于社区的高度成熟，社区在我国发展较晚，大部分地区还处于起步阶段。因而比较之后，只有依托学校开展课后托管才是政府最佳的选择。

（2）优势互补原则。市场、社会和政府三种机制各有一定的缺陷,因此应各取所长、优势互补。一方面,对于市场机制和社会组织的缺陷,政府可采取适当的干预措施加以补足；另一方面,对于政府机制的缺陷,也可引入市场和社会的力量予以弥补。如政府通过监管措施可弥补市场机制的不足，而政府受财力等综合因素的影响，只能选择向社会公众提供基本的、普惠性的课后托管服务。那么政府如何满足民众多元、优质、个性化的教育需求呢？向社会力量购买教育服务就是一个很好的出路。

（3）量力而行原则。政府在弥补市场机制和社会机制的缺陷时,需考虑自身实际的承担能力,包括财政、技术以及政治承受力等。仅靠政府补贴支撑学生课后托管的长久运行是很吃力的，可寻求社会资金的注入，家长、志愿者等社会力量的参与，以弥补学校单方面运作的不足。

在应对学生托管问题时，政府要明确自身的责任，同时也要认识到自身在履行责任时的限度，政府有限的能力可以通过治理机制得到提高，政府需学习如何借助非政府组织的力量以及引入市场化竞争手段，从而提高政府有限财政能力下供给福利的能力，并强化政府供给服务的责任。

三、当前学生课后托管服务中的政府责任问题分析

1.责任缺少法律认定

目前，我国在顶层设计上尚未出台关于学生课后托管服务的专门法规条款，仅有下发的通知文件，法律效力弱，并且政府对相关服务的性质、责任主体以及实施方式缺乏细致的意见或制度安排，各地方政府虽然出台了暂行管理办法，但多属于对于公民个人、企业组织等依托非国有资产举办的市场化托管机构运营方面的具体规定，少有对学生课后托管服务的定位、成本分担方式、责任归属等问题的详细要求。这就造成实践中责任主体对自身的责任模糊不清，不能履行到位。

2.责任限度认识不清

各级政府对责任限度问题缺乏认识，仍习惯于政府包揽模式，有的地方政府哪怕财力不足拖欠补贴也不去想其他解决办法。各地方政府的财政能力有差异，地方社会发展基础不同，在确定主要托管途径时，个别地方政府盲目效仿一刀切，并未深入考查本地的优势途径，导致跟风管理，不符合当地实情。对责任限度认识不清容易导致政府负担过重，缺乏对可行托管渠道的开发。

3.托管过程监管责任缺位

罗斯一阿克曼指出：现实中由于信息不对称，代理人的业绩难以衡量，委托人很难知晓代理人是否通过较高的努力达到预期成果。政府通过购买的方式来扩充教育服务的供给范围也会导致教育行政部门在控制教育服务所有权上的乏力。目前，一些试点学校的课后托管开展的风生水起，领导检查赞赏有加，但托管不是公开课，它需要长期执行，对日常实施的质量情况和满意度缺乏监管反馈会导致质量意识缺失,影响托管服务的效益性。

四、促进学生课后托管服务中政府责任履行的建议

1.完善学生托管服务的法定责任

国家立法最为权威，建议通过立法明确课后托管服务各责任主体的权限范围、市场准入机制、政府各职能部门的监管职责以及相关法律责任,使中小学生课后托管服务有法可依。

从发达国家的经验看，课后托管在法律性质上属于专门提供给儿童喝青少年群体的一项福利，政府承担向儿童和青少年提供该项服务的责任；托管服务的定位不仅是帮年轻父母解除后顾之忧的儿童看护，更是一种教育途径，通过丰富多样的课外活动促进儿童潜能发展。在实践中，课后托管应作为社会保障体系中家庭保障的一个分支而存在，被纳入国家公共服务体系，并由政府从政策法规、财政投入、服务购买、托管服务、质量评估等方面全面参与和支持儿童托管事业的发展。

2.政府保障专项托管经费的投入

早在1997 年，美国联邦政府就在财政上投入138 亿美元到家庭托育上，1998 年时任总统克林顿宣布启动“校外活动”计划：“让每一个孩子在放学后，均有一个安全而且对其身心有益的去处”。政府采用柔性的财政拨款、免费用地、家庭税收抵免、政府购买服务等激励措施，吸引公立学校、民间组织等多元主体为儿童提供课后托管服务。尤其2002 年《不让一个孩子掉队》法案推行后，这一服务项目更是成为美国公共服务系统中非常重要的组成部分，主要开展一系列促进学业成功的项目如学业辅导、作业指导以及专业学习为核心等。

我国政府目前在托管教育公共服务方面财政支持和引导性政策缺乏，政府的托管服务责任限度导致民众的托管需求不能很好的得到满足，并引发了一些不满情绪。因此，政府应量力保障托管服务的投入力度，为托管提供专项资金保障，可考虑发放“学生券”的形式为个体提供选择空间。有能力的地区可由政府投入，使家长和学生免费获益；如果政府的财力有限，可考虑适当收费，多数家长还是乐意的，毕竟官方机构收取托管费用会比市场便宜很多，而且安全、专业、稳定。

3.建立学校托管的激励机制

学校作为被政府委托执行托管任务的代理人，需要委托方建立有效的激励机制，以促使代理人采取所希望的行动。从托管实践反馈来看，学校对承接托管服务的热情不高，而且托管中多数仍需要班主任和任课教师看护，增加了教师的工作量，对教师的报偿却很低，这并不符合我国“按劳分配，多劳多得”的劳动政策，也难以体现教师的价值。因此，看护的教师应该根据托管工作的表现获得合理报酬，激励老师们开设特色课程，丰富托管服务，调动他们的工作积极性。如：北京市推行的“400 元生均标准补贴”。学校安排课后兴趣班和社团实践活动，市财政按托管学生数将经费拨至各区县统筹安排使用；济南市实施的“爱在校园—教育志愿者在行动”项目，对提供出色服务的学校设置年终一次性奖励20 万元。

4.加强政府相关职能部门对市场化托管机构的监管

市场化课后托管机构谋利而动，如缺乏有效监管则容易出现市场失灵现象，因此政府应发挥其管理职能进行监督管制，维护市场秩序，从而达到治理课后托管乱象的目的,这也是在履行政府应尽的监管责任。政府应协调教育、工商、物价、税务、公安、消防、卫生和街道等部门采用联合执法形式，对学生课后托管机构、个体工商户作全面摸查、清理整治，确保课后托管行业规范发展。

近年来市场上出现了品牌连锁化运作的“专业托管班”，如：“晋级教育”、“小书童”、“响丁当”、“祝博士”等。这些品牌托管班走高端服务路线，大部分位于学校附近的临街商业楼里，宽敞舒适，设有专门的学习、就餐、午休、娱乐活动区域，可安排跳舞、看书、游戏等活动，甚至还为家长设置了等候区，配备了沙发等。学生课后托管进入品牌时代，良性的市场竞争使经营者们更追求优质教育服务的提供，使家长们有了多元的选择空间。政府只需把关入行资质，加强质量监管，就可借助社会力量满足一部分学生的优质需求了。

5.鼓励校外公共教育机构开展公益性托管服务

政府还可联合社区、少年宫、图书馆、社会志愿者等多方力量开展公益性托管服务。

日本全国共有2 万多个托管班，放学后无人照料的学龄儿童都能享受到托管服务，其中学校内部有1 万多个，其余设在校外的少年宫或公共服务设施内。法国从20 世纪60 年代起，就由国家财政拨款在幼儿园或者小学附近设置公立的课外活动中心，以此解决双职工家庭儿童课后看护的问题。

我国同样有这类校外公益机构，如能通过政府协调，发动多种社会力量参与托管服务，充分利用其师资优势和场地优势合理安排也会取得良好效果。

6.动员有条件社区开办便民托管服务

社区是政府的基层单位，在社区就近开设托管班，将社区服务范畴与学校对接，可以便捷的为民服务。

在美国，社区的课后托育机构非常成熟。相较于其他托管机构，社区托管具有独到优势，它可以充分聚合身边资源，社区居民之间熟悉、信任度高，如将社区内的知识分子志愿者、医务人员、厨师等人力资源通过聘任方式集结起来，在社区内部开办规范、专业的托管中心，建立起与学校及时沟通教育信息的渠道，开展上下学集体接送、看护，实施科学、安全、健康的课后托管服务便不是难题。我国多数社区当前的服务职能有限，可在托管方面以社区志愿者、家长联合自治、招聘专职工作人员等方式进行大胆尝试。