检察机关提前介入侦查制度的研究

齐利民 赵东源 闻冬梅

（吉林省吉林市检察院，吉林 吉林 132113；北华大学法学院，吉林 吉林 132113）

2018 年是落实党的十八大部署，并贯彻党的十九大精神的关键之年，在整个改革过程中，发挥法治的引领和推动作用，加强相关立法工作的协调，受到高度重视。根据宪法和监察法，在2018 年10 月26 日对刑事诉讼法进行了修改，这为具有中国特色的监察制度改革做出了历史性贡献，也为我国“以审判为中心”的司法体制改革作出了重大突破。在这样的背景下，检察机关开展刑事检察工作时遇到了不少难题，尤其在侦查阶段。而检察机关提前介入侦查制度的构建，则成为解决难题的“良方”。

一、检察机关提前介入侦查的司法探索及立法认可

从20 世纪80 年代开始，检察机关提前介入侦查活动就已经展现了其在保障司法公正和效率方面的巨大优势，我国刑事诉讼法在1996 年修订时首次提出“……必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论”，为检察机关提前介入侦查提供了法律上的依据，2013 年和2018 年刑事诉讼法延续了在立法上对其认可的态度。最高检也多次组织召开全国检察机关工作会议，强调加强和“完善介入侦查、引导取证，建立重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度，从源头上提高报捕案件质量，推动建立新型良性互动检警关系”的要求。2018 年5 月11 日，最高检、中纪委和国家监察委共同颁布的工作衔接办法更是专设一章规定了最高检介入国家监委调查工作，将其作为顺利建立我国监察机制，协调检察与监察关系的重要环节。立法上的认可，司法上的重视和不断探索，均未排除对检察机关提前介入侦查的怀疑和批评，致使提前介入工作裹足不前，至今仍未构建起相应的制度体系。

二、检察机关提前介入侦查的合法性和必要性分析

1.合法性释疑

第一，检察机关提前介入侦查有法可依。

不少人认为我国宪法没有具体规定人民检察院在侦查阶段的监督权，而只是对法律监督权抽象地进行了规定。对侦查阶段监督做具体规定的刑事诉讼法，也仅允许人民检察院参加重大案件的讨论，而未明文允许其可以介入到具体的侦查活动中。检察院刑事诉讼规则明确规定了提前介入侦查活动时的监督职能，但它对行政性质的公安机关的约束力却未尽人意。最高检与国家监委工作衔接办法中有关最高检介入国家监委调查工作的规定，仅适用于检察与监察的工作协调，而不能直接复制粘贴到检察与侦查的关系中。由此得出，在我国尚无提前介入侦查制度的直接法律依据。这种见解并非无的放矢，在现行的法律和司法解释中，确实还没有明确规定检察机关提前介入侦查的概念，没有具体规定提前介入的条件，没有详细规定提前介入的程序，法律规定的过于原则、比较模糊、效力范围有限确实是立法上存在的问题。这导致各地检察机关“各自为政”，提前介入侦查工作无法统一，因此检察机关提前介入侦查的制度尚未构建起来。但立法的不完善并不等同于立法缺失，宪法赋予检察机关对侦查活动的监督权，刑事诉讼法允许其采用参与侦查的方式进行监督，检察院诉讼规则明确要求必要时可以介入侦查活动，这些都是确保检察机关提前介入侦查工作在合法道路上的“安全绳”。

第二，检察机关提前介入侦查不违反“分工负责，互相配合，互相制约”基本原则。

该基本原则是刑事诉讼法要求侦诉审三机关在完成刑事诉讼任务时相互之间应有的最佳关系状态。侦查中心主义的司法体制孕育着将刑事诉讼过程视为流水作业线的“诉讼阶段论”，公检法间的关系往往被错误的解读为以“分工负责”为核心，公检法分管不同的诉讼阶段，其职权范围就是特定诉讼阶段的直接任务。互相之间不得越权，不得替代。而“配合”和“制约”则一般发生在本诉讼阶段以外的“事后”内，是对正确“各司其职”的保障。在这种关系状态下，检察机关提前介入侦查，是对“分工负责”的违反，不符合该基本原则的要求。在2018 年刑事诉讼法中，公检法间的关系是以“配合”和“制约”为核心，而“分工负责”是有效“配合”和“制约”的前提。将侦查、起诉、审判三种职权分配给特定的国家专门机关，有利于建设专业化的司法队伍，提高惩罚犯罪的能力。在完成刑事诉讼任务时，三机关不是接力进行，而是合力进行的。即各机关在实行各自职权过程中，要接受其他机关的制约，给予必要的配合，协力向前推进诉讼程序。在这种关系状态下，检察机关提前介入侦查，是“相互配合、相互制约”的应用之意。

第三，检察机关提前介入侦查与我国的警检关系模式不冲突。

我国的警检关系模式由分离型发展为合作型，检察机关与侦查机关从各司其职，各自享有独立的权属，制约和配合弱化；转变为检察机关在宪法与法律规定基础之上，本着分工负责、互相配合、互相制约原则，参与侦查机关的侦查活动，形成检警合力，检察机关提前介入侦查也相应地随之由冲突转变为融合。①

2.必要性明确

第一，检察机关提前介入侦查有利于检察权的优化、实质化。

加大侦查监督，强化、实质化检察监督权。侦查机关侦查活动的封闭性和缺乏监督，必然会滋生违法取证、因证据不足不批捕或不起诉的现象，极大影响了司法公正和公信。检察机关作为我国的法律监督机关，一直承担着监督侦查活动的职责。但在侦查中心主义下，检察机关的监督具有被动性、事后性和片面性的特点。检察机关的监督一般是在违法或不当行为实施后，危害后果已经产生时才进行纠错的事后监督，被动性突出。因此，检察机关基本仅能发现侦查活动中常见、典型、严重的违法行为，而对于具体侦查行为是否符合程序性要求难以全面掌握，监督效果较差。以审判为中心的司法体制改革中，检察机关的法律监督作用更为突出。这就需要检察机关提前介入侦查，将监督权积极性、同步性和全面性的优点发挥出来。检察机关不能再“坐等”进行书面的形式监督，而应该积极的亲历侦查活动，直面各种具体的侦查行为，一经发现违法或不当的倾向，当场予以指出并纠正。只有这样的监督才能起到制约侦查的作用，发挥法律监督的实效。

强调侦查引导，保障、优化诉权。监督权和控诉权是检察机关检察权的两大权能，二者并非绝缘，而在以审判为中心更需要监督和控诉的协调共进。检察机关在侦查阶段就参与诉讼活动，就可以为侦查机关提示侦查方向，指引合法取证方法，建议证明标准是否具备，以达到“侦查必须符合公诉的要求，侦查必须为公诉服务”②的效果。检察机关作为起诉和应诉的主体，通过提前介入侦查对侦查活动进行监督和引导，将更规范的证据，更清晰的事实和法律适用的争议展现在法庭上，极大提高了庭审的效率和实质化程度。检察机关提前介入侦查所具有“监督侦查”与“引导侦查”的双重功能，它们的关系如何认定，存在不同的观点。笔者认为，监督侦查类似于“堵”，发现为违法或不当行为立即予以纠正；引导侦查则类似于“通”，为侦查活动指明合法的方向，避免违法或不当行为的发生。无论监督还是引导，均都为了保障依法侦查，为公诉和审判做好准备。尤其在检察机关提前介入侦查的情况下，监督和引导很难明确区分，两者应当保持平衡，避免过于关注某一功能而影响提前介入工作的开展。

第二，有利于落实证据裁判规则。

以审判为中心的司法改革不是让法院担任刑事追诉的主角，而其他国家专门机关沦为配角。而是重新强调证据在刑事诉讼过程中的重要性，明确必须借力证据导向性才能完成司法体制改革的重任。与“审判中心”最为契合的证据裁判规则的重要性，则毋庸置疑。证据裁判规则，要求必须根据具有证据能力和证明力的证据认定案件事实和作出裁判，同时要求证据必须在庭审中经过控辩双方平等对抗的质证程序才能得以认证。该规则对证据提出了高要求，为了保障刑事诉讼的顺利进行，实现司法的公平公正，作为起诉和应诉主体的检察机关，不仅要提高在起诉阶段审查证据的能力，同时积极发挥在侦查阶段的引导作用，保障侦查活动的合法、有效，成为落实证据裁判规则的必由之路。

三、构建检察机关提前介入侦查制度的构想

1.检察机关提前介入侦查的界定

现行的法律法规没有规定“提前介入”的概念；司法实践以个案形式开展介入工作，对何为“提前介入“没有形成统一认识；对“提前介入”的理论研究也很少。没有统一、明确的基本范畴的界定，成为检察机关提前介入侦查制度化的第一道障碍。笔者认为，何为“提前”是界定“提前介入”的关键。在立法和司法实践中，检察机关通常只能通过审查批捕和违法侦查活动监督的方式介入侦查，二者均属于事后介入。而“提前介入”是指与侦查同步开展检察，其中的“提前”是与前述二种普通介入方式相比，摆脱“事后”的限制，实现了同步性的含义。可以说“提前介入”是检察权介入侦查权的特殊形式，是从根源上超前（与审查起诉比较）的规范侦查活动的检察活动。检察机关提前介入侦查的“工作内容既包括了解案件情况，积极参与研讨，引导侦查取证，提高侦查效率和质量，也包括参与侦查的过程中对公安机关执法是否规范、是否合法、是否及时等进行同步监督，是一个动态的检察权与侦查权结合和制约的过程。”③

2.对检察机关提前介入侦查给予立法和制度保障

上文已经提及，我国法律对检察机关提前介入侦查的规定存在过于原则、比较模糊、效力范围有限的问题，使检察机关提前介入侦查时底气不足，也制约着制度化的形成。笔者认为，在刑事诉讼法典中应当对检察机关主动介入侦查活动的权力进行明确授权。同时，通过最高检察院与公安部联合发文的方式建立具有可操作性的介入侦查活动的工作机制。并允许各地区的检察机关和公安机关根据实际情况联合签署提前介入侦查的实施办法。为检察机关提前介入侦查制度提供位阶高、可操作的法制保障。

3.检察机关提前介入侦查机制的设置

首先，确立检察机关提前介入的案件范围。对于范围问题存在全面介入和有限制的介入两种不同观点。笔者赞同检察机关应针对几类重点案件有限制的介入，既能保障质量又能预防扩张。在该制度的构建阶段，我国司法实践的探索基本上也采取有限制的介入模式。现行刑事诉讼法律规范将“必要的时候”、“重大、敏感、复杂的案件”作为对提前介入的案件范围的限制性规定。这种规定较为抽象，具有很大的解读空间，不同地域、不同层级检察机关在解释上会存在不确定的问题。但笔者认为对于提前介入的案件范围问题，也不宜作全国性统一的具体规范，而应当采用“概括+列举”的方式，先用概括性的规定划定基本的案件范围，后用列举方法提示应当提前介入的重要的犯罪类型，同时给概括性规定提供解读的标准。这样的规定模式，不仅给检察机关提供了可操作的法律依据，同时也为各地各级检察机关根据自身司法资源配制情况、辖区案件类型等情况，与公安机关签订适应该地区的细化方案，明确介入范围提供了空间。在刑事诉讼法典上应当将检察机关提前介入的案件范围规定如下：在必要的时候，检察机关可以针对下列案件提前介入侦查阶段进行检察。（一）有重大社会影响，认定有重大分歧，新类型犯罪，受社会舆论关注等重大、敏感、复杂的案件；（二）死刑案件；涉黑、涉暴、涉恐案件；涉众型经济犯罪案件；安全责任事故类案件等。

其次，确立检察机关提前介入侦查的启动方式。为了能够达到侦查和检察活动互相配合、互相制约，笔者认为刑事诉讼法应当允许侦检双方均有权启动程序。即侦查机关主动可以邀请检察机关提前介入侦查活动，检察机关也可以不经邀请主动提出提前介入侦查活动。并且在法律规范中明文规定，无论哪一方启动介入程序，对方都有积极配合的义务，以推动检察介入侦查活动的顺利进行。

再次，确立检察机关提前介入侦查的工作内容。由前文分析可知，检察机关提前介入侦查具有监督侦查和引导侦查的双重功能，检察机关介入后的工作内容，应该围绕这两项功能确立。但无论是对侦查活动的监督还是引导，决不能代替侦查人员行使侦查权，也不能领导或指挥侦查，不应过度干预侦查工作。检察机关提前介入侦查的主要工作包括：第一，提出侦查取证的意见和建议。检察机关就侦查取证活动的方向性、全面性、合法性、客观性等问题，以口头或书面的方式提示侦查人员，引导侦查机关依法、及时、规范地开展取证工作；第二，分析已搜集的证据材料。检察机关对侦查人员已经搜集到的证据材料从证据能力和证明力两方面进行分析，提醒及时保全容易毁损灭失、隐匿转移的证据，建议排除或重新收集非法证据，提供完善补正瑕疵证据的意见，引导侦查人员弥补“失误”的侦查取证活动。第三，帮助解决认定事实和适用法律的疑难问题。在侦查人员对案件事实的如何出现分歧或难以认定的情况时，检察人员提供捋顺证据链，运用证据客观、全面认定案件事实的帮助；并对如何解释刑法规范、适用哪一个刑法规范、是否符合管辖制度等法律适用问题提供意见。第四，监督侦查活动是否合法，发现侦查活动违法的，提出纠正意见；第五，对法律文书是否齐全、卷宗材料是否齐备等提出意见和建议。

第四，确立检察机关开展介入工作的保障机制。建立案件信息共享机制。为了解决监督信息滞后、沟通不畅的问题，检察机关可以创设案件信息传递平台或者构建案件巡查制度。④前者如在公安机关设立检察室，并为派驻检察室的检察官安排了专门的办公场所，由其驻点工作，负责提前介入侦查的工作。后者不定期巡查和定期巡查，不在公安机关设置固定办公场所，而是由专门检察人员定期或不定期到公安机关进行沟通，获取案件信息。案件共享机制使检察机关能够及时获取刑事案件信息，为其及时作出是否提前介入侦查的决定提供保障。

第五，建立提前介入的案件化办理机制。转变检察人员办事思想，将提前介入侦查工作当作案件办理。首先要求提前介入工作过程案卷化，检察人员开展的介入工作必须全程留痕。其次要求侦查监督事项调查结果的证据化。为避免检察权的随意性、增强介入的权威性和说服力，检察人员在认定侦查行为违法时必须有证据且查证属实。案件化办理的机制能够保障提前介入侦查工作的规范化、权威性。

第六，建立介入人员责任机制。为了保障提前介入工作的质效，要求介入的检察人员一经介入即全过程负责。发现提前介入过程中检察人员存在怠于介入、错误介入等情形，影响诉讼程序的顺利进行，应视情节依法追究法律或者纪律责任。存在引导不利的情况，侦查机关有权及时向有关部门通报，确保相关人员对自己的行为负责。

注 释：

①胡印富、王飞、周梅.检察机关提前介入侦查问题研究[J].人民检察，2018，(4)：69.

②陈兴良.诉讼结构的重塑与司法体制的改革[J].人民检察，1999，(1)：6.

③师庆泉.审判中心背景下公诉介入侦查机制探析[J].法制与社会，2018，(8):85.

④万毅.刑事立案同步监督机制的构建—以S 省N 县检察院的改革实践为样本[J].人民检察，2017，(24)：11.