健全以民主集中制为核心的党内制度体系研究*

杨晓燕

（中国石油大学（华东） 马克思主义学院，山东 青岛，266580）

党的十九大报告提出，党的制度建设要贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设之中，而民主集中制是我们党的最大的制度优势。自改革开放以来，我党就形成了以民主集中制为核心加强制度建设的理论，习近平总书记在党的建设方面，也多次强调要按照民主集中制的原则，构建党内制度体系。例如，在习近平总书记主持制定的党内法规制定工作文件中指出，“抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制的具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。”①习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社，2014:139。因此，围绕五大建设形成以民主集中制为核心的党内制度体系，是把我党建设成为政治过硬、本领高强的执政党的重要保障。

一、党内制度体系研究综述

关于党内制度体系的建设方面，学术界的研究主要集中在如下几个方面：

第一，关于党内制度体系建设的内涵研究。关于党内制度体系的内涵研究，部分学者是从系统论与党内制度体系的实现效果方面开展研究，例如，牛安生从制度体系的建设要求上入手进行相关研究，提出制度体系建设的内涵应当是保持制度体系的合理性和稳定性，保证制度内容的完整性与有效性，最终实现对党组织各项工作的持续性推动，使党的事业发展随时能够以与之发展相同步的制度体系支持②路雨微.中国共产党党内法规制度体系建设研究[D].中共中央党校，2013。。也有部分学者从系统与环境的关系入手，研究党内制度体系与国家制度、时代背景的同步性，例如，张晓燕认为党的制度体系要在尊重党的发展规律的前提下，实施对各项制度的针对性调整，做到与时代发展问题的变化进行同步调整，就能够实现党的制度体系建设的强化③刘杰.十六大以来党内法规制度建设科学化研究[D].华东师范大学，2015。。高新民从党的建设角度出发，认为在党组织的建设发展过程中，需要保持制度体系与党的发展规律的同步，但同时也应当使各方面的建设工作与党的组织发展同步①李海洋.党的制度体系建设研究[D].中共中央党校，2012。。

第二，关于党内制度体系建设的构成研究，这方面的研究又可以分为内容论、程序论、层次论。内容论从党的制度体系中各项工作发挥的功能的角度出发，将党内制度体系划分为工作制度、组织制度、生活制度等。程序论是根据制度的执行程序按照系统功能性划分为权力的授受、权力的决策、权力的执行和监督等。层次论是以各项制度在整个制度体系中所处的地位进行划分，分为原则性、体制性、实体性和程序性制度等。不同的划分方法对党内制度体系的定位与研究的出发点不同，对系统建设的目标定位也存在差异，因此在研究中可以根据研究目的选择合适的划分方式。

第三，关于党内制度体系建设存在的弊端研究。这一方面的研究比较充分，学术界关注的党内制度体系建设中存在的主要弊端包括如下几方面的问题，首先是党内制度体系的不完善问题，其次是党内制度体系中某些制度的可操作性不强的问题，再次是党内制度体系中的监督缺位问题，最后还有党内制度体系建设本身的系统性缺乏问题。在上述几个方面，学术界都有比较充分的分析，为党内制度体系建设的加强提供了方向。

第五，关于党内制度体系的强化途径研究，目前大量的成果集中在对党内法规制度体系的研究方面，主要从法律的视角，研究党内法规自成体系的原则一致性问题，党内法规体系与国家法律制度体系的关系问题等等。也有些学者党内制度体系的内容建设入手，研究政治制度、组织制度等在党的制度体系建设中的重要作用。

而本论文是从民主集中制的视角出发，探讨如何以民主集中制为核心健全党内制度体系的建设，保障党对社会主义建设事业的全面领导。学术界关于民主集中制的研究也非常丰富，在党的制度建设方面，主要是从发展党内民主、建设党内民主制度的角度出发研究民主集中制问题。而本文对党内制度体系建设研究的出发点和归宿是保障党的领导、增强党的执政能力和执政水平。因此，在对党内制度体系的构成方面，本文从保障党领导人民形成社会主义建设中的科学有效决策的目的出发，采纳了程序性的划分方式。在党内制度体系建设中，一方面突出民主集中制的核心地位，以民主集中制为核心实现党内制度体系中各环节建设的科学化与系统化，另一方面，要将制度建设贯穿于政治、思想、组织建设的全过程体现出来。

二、民主集中制是无产阶级政党建立的组织原则

在马克思和恩格斯的建党学说中，发扬党内民主是无产阶级政党建立的一条重要原则，是保持党的战斗力、实现党的历史任务的重要保障。尽管没有明确提出民主集中制，但是马克思和恩格斯在无产阶级政党的组织原则中作出了一些党内民主与集中的安排。在党内民主方面，《共产主义者同盟章程》的具体内容对党员权利的平等、党内选举制度、党的代表大会制度、党的中央委员会制度等都做了明确规定，同时强调了个人服从组织，地方服从中央委员会的基本原则，保证党内的适度集中。②中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集（第4 卷）[M].北京:人民出版社，1958:575-577。在无产阶级政党的斗争实践中，马克思和恩格斯进一步完善了党内民主和集中的关系，一方面提出党员权利和义务的统一性，另一方面提出了全党服从中央的原则，而且完善了党代会的职权并理顺了党代会与中央委员会的关系。③中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集（第17 卷）[M].北京:人民出版社，1963:476-480。

列宁的建党学说不仅明确提出了民主集中制这一基本的组织原则，而且在党的建设的实践中体现出了依据党的任务与斗争形势的具体特点灵活应用的特性。在俄国无产阶级政党建立的早期过程中，列宁强调建党的集中制原则，包括秘密的组织形式、党委会的集权制等内容，建立统一的、纪律严明的无产阶级政党。列宁认为在黑暗的专制制度下，革命者随处可遭秘密警察逮捕的情况下，讨论民主原则——例如，完全的公开性——毫无意义，党内的派别林立只能使政党不能成为强大的领导核心。随后，二月革命的发生为党内选举等党内民主制度的实施创造了条件，在1905年俄国社会民主工党第一次代表大会的决议中，正式确立了民主集中制的原则。列宁的民主集中制思想强调民主和集中的辩证统一。列宁认为无论民主制还是集中制都是承认权力的④中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译.列宁全集（第10 卷）[M].北京:人民出版社，1987:300。，即无论民主制还是集中制最终都要有集中统一的过程，而不是无政府主义。因此，列宁提出了少数服从多数、下级服从上级的工作原则，维护党的组织性和集中统一。为了维护党的团结一致，保持强大的战斗力，还需要实行铁的纪律。

1945年毛泽东在中共七大上所做的政治报告对民主与集中的关系进行了明确的表述，民主集中制就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。①毛泽东.毛泽东选集（第3 卷）[M].北京:人民出版社，1991:1057。《关于修改党章的报告》则对民主集中制的涵义进行了明确的概括，对民主集中制和个人专制主义、极端民主化进行了区分。首先，集中是民主基础上的集中，而不是个人专制主义。其主要内容包括党的领导机关的权力由党员群众授予，党员群众在民主的基础上选举产生党的领导机关。其次，民主是集中指导下的民主，而不是极端民主化与无政府状态。党内会议的召集、党内决议和法规的制订都是在相关领导机关的领导下开展，选举之前要有领导机关提出候选名单，党员要遵守党章和党内法规等相关纪律规定，党员要服从中央的统一领导。同时，“党内民主的集中制，即是党的领导骨干与广大党员群众相结合的制度，即是从党员群众中集中起来，又到党员群众中坚持下去的制度。即是反映党内的群众路线。”②《关于修改党章的报告》，中国共产党第七次全国代表大会报告，1945年，中国共产党历次全国代表大会数据库。至此，中国共产党人对民主与集中的关系、民主集体制与党的群众路线的关系有了科学的认识。

可见，民主集中制是无产阶级政党建立的重要组织原则，在无产阶级政党建立和发展的实践中，对民主集中制的运用要适合当时的历史情形和斗争的实际，为实现党的总任务和奋斗目标而服务。

三、民主集中制在党内制度体系建设中的要求

在实现中华民族伟大梦想的中国特色社会主义建设的新时代，更需要一支坚强有力的领导力量。因此，党的十九大报告提出，要加强党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，并将制度建设贯穿其中。制度建设是加强党的建设的重要保障力量，以民主集中制为核心健全党内制度体系既是加强党的全面领导，又是全面提高党的执政能力的重要保障。

首先，以民主集中制为核心健全党内的制度体系，需要对民主集中制的实质、宗旨、内在关系有科学的认识。

民主集中制的实质是什么？对此国内学者有不同的看法，高放教授认为民主集中制的实质是一种民主制。王贵秀教授等认为民主集中制是以少数服从多数为前提的集中制。还有一种观点认为民主集中制是民主制和集中制的有机统一。而本文作者认为对民主集中制的直接的俄文翻译最能反映民主集中制的实质，即民主的集中制。列宁曾经说过，民主制和集中制都承认权力，这句话的意思是民主制最终也要有集中的过程，也会形成一种最终的决策。如果从这个意义出发，我赞同高放教授的观点，民主集中制是一种民主制。赵明义教授在其论文中也提出，“在马克思和恩格斯时代，还没有“民主集中制”这样的概念，一般都是用民主制来表述后来人们所说的民主集中制思想，或者说，在民主制概念中包含着集中的内容。”③赵明义.关于我国现行党章中民主集中制问题的若干思考[J].当代世界社会主义问题，2010（3）:52。但是为什么在列宁的建党学说，乃至中共建立的早期都过度地强调集中制而忽略了民主呢？因为这是关系到无产阶级政党生死存亡的问题。如果结合当时的历史环境就比较容易理解了，苏共和中共建立之时都处在反动政府的专制统治之下，如果不强调党内的集中统一，不强调党内的铁的纪律，完全贯彻民主制的原则，无产阶级政党甚至都无法生存下去。一旦社会环境稍微缓和，民主制的一些原则就可以得到贯彻，因此，这种集中又与官僚主义的集权和专制主义的集权明显不同，是民主的集中制。

既然民主集中制是一种民主制，那么为什么不叫民主制呢？而要强调集中二字。这与民主集中制的宗旨或者说理论价值有关。民主集中制的宗旨是为了保持党的强大的战斗力，使党成为坚强的领导核心。通过民主的程序与过程能够实现党内的不同意见、不同派别最大程度的统一，增强党的创造力与凝聚力；通过党内集中统一的过程能够使党保持强大的战斗力、领导力。列宁提出了民主集中制最大程度地团结了布尔什维克与孟什维克，二者的统一成为了领导工人运动的强大核心。中国共产党对民主集中制的贯彻避免了因少数人的专断而可能产生的路线错误。民主与集中是党成为坚强的领导核心不可或缺的两个方面，只有通过有效的集中才能将党员群众的意志统一起来并且在实践中贯彻下去。从民主集中制的实质来看，强调集中是为了革命战争年代无产阶级政党的生命力；从民主集中制的宗旨来看，强调集中是为了无产阶级政党的领导力。民主集中制是无产阶级政党实现国家和民族历史任务的重要保障。

可见，民主集中制的提出、各国政党对集中的强调与党在当时社会所处的情境、面临的历史任务息息相关，即民主集中制在运用到不同国家的无产阶级政党时一定与党所处的社会环境具有密不可分的关系。因此，以民主集中制为核心健全党内制度体系的第一个要求就是要与此时的社会环境相结合。革命战争年代、和平建设时期——不同的社会发展阶段，政党面临的不同时期的历史任务对党内制度体系的建设要求侧重也是不同的。在我国改革开放不断深化的今天，我党一方面面临长期执政的各种复杂考验，例如改革开放与市场经济带来的考验以及外部环境的考验，另一方面，中国共产党党内又面临着精神懈怠、能力不足、脱离群众与消极腐败的危险等问题的考验。可见，与革命战争年代不同，组织的严密性不再是决定政党生死存亡的唯一条件，现阶段党内集中不够和民主不足的问题同时存在，需要从集中和民主的辩证关系入手加强党内制度体系的建设。

第二个要求则是要从系统的角度处理好民主与集中的关系，党内制度体系既要保障党内的充分民主，同时又要实现有效的集中。十七届四中全会提出了党内民主是党的生命、集中统一是党的力量保证的命题。党内制度体系是党作为领导核心的制度保障，那么在这个系统中，领导机关的权力从何而来、决策如何做出、决策做出后如何有效实施、对实施效果如何考核反馈形成了完整的链条。在这些环节中要处理好民主与集中的关系，在每一个环节之中也要处理好民主与集中的关系。从不同的环节来看，通过环环相扣的制度安排在权力授受的环节、做出决策之前要保障充分的民主，而决策的制定、执行是相对集中的，决策形成之后则要保障其得到有效的实施，在实施过程中确保有效的监督，如果产生问题能够及时的反馈纠正，正确的经验能够得到及时的总结。而在每一个环节之中，要通过具体的制度安排实现充分的民主与有效的集中。因此，无论在环节之间，还是在每一个环节之中，每一项制度安排在党内制度体系中的功能定位要明确，不同的制度形成体系所要发挥的整体功能定位也要明确。

第三个要求是处理好体系与环境的关系，即处理好民主集中制为核心的党内制度体系与党的群众路线的关系。党的领导机关的权力来自全体党员的授权，而党员的权力又来自哪里呢？当然是广大的人民群众。党的领导体系并不是一个封闭的体系，党要代表广大人民群众的根本利益，必然要贯彻群众路线。因此，在党内制度体系构建的过程中要保障体系与环境的沟通。一方面，党的集中统一领导是人民当家作主的根本保证，通过完善民主集中制为核心的党内制度体系的建设保证党领导人民有效治理国家，促进人民有序政治参与，保障人民的民主权利与自由；另一方面，人民通过知情权、参与权、表达权、监督权等基层民主权利的行使，能够有效促进科学的决策、执行的力度和对权力运行机制的有力监督，促进社会民主的发展与进步。

四、民主集中制为核心的党内制度体系的科学构建

党内制度是实现党的全面领导、实现党领导一切的保障条件，以民主集中制为核心构建党内制度体系，从实现党对社会主义建设事业的坚强领导，形成科学、民主、有效的决策成果的角度出发，需要依循党内权力运行的程序完善党内选举制度体系、党内决策制度体系，党内监督制度体系，党内问责制度体系等内容。

从党内制度作为一个完整系统的角度来看，对党内权力运行过程中每一环节的制度体系的功能定位、相互之间的联系要有清楚的界定。党内制度体系要涵盖权力授受、权力决策、权力执行、权力监督问责等不同的环节，环环相扣，形成一个完整的链条。从整体来看，党内制度体系是为了保障党对社会主义事业的坚强领导。从各个部分来看，在权力授受的环节要保障充分的党内民主，在权力决策过程中要保障少数服从多数前提下的集体领导，形成有效集中，权力执行的环节要在下级服从上级、全党服从中央的前提下保障党中央的全面领导和各级党组织对上级决策的有效实施，对权力的授受、决策和执行环节要进行监督、问责，这里监督的主体一方面是党内的专门监督部门，另一方面就是广大的党员。

从党内制度体系不同部分的关系来看，党内制度体系的建设要正确处理好民主与集中的关系，即保障民主基础上的有效集中和集中指导下的充分民主的结合。在实现党的领导的党内权力运行的不同环节中，不同的部分承担着不同的功能，其中，权力授受环节和权力监督问责环节的制度体系，主要承担党内民主的机制化和程序化建设。权力的决策和执行环节的制度体系，主要承担集中过程的规范化和标准化建设。因此，遵循党内权力运行的过程，不同环节的制度体系相互配合，构成一个整体，才能有效地保障民主集中制在党内权力运行各个环节的贯彻与实现。而在每一个环节中，制度的构建从功能上区分，要包含原则性、体制性、实体性和程序性制度四个层次的建设。

在权力授受环节，主要通过党内选举制度体系实现权力的授受，这一环节主要通过党内选举制度和党的代表大会制度来实现其功能，而该子系统的主要功能即是通过党员选举产生党的各级机构。原则性制度要对党内选举制度体系的功能、权力授受环节与其他环节的关系进行清晰的界定。党内选举制度是党员行使民主权利的最重要的表现方式，这一环节体现了党员的主体地位，体现了党内权力的来源。体制性制度则主要是界定党的代表大会、全委会、常委会各自的职能划分和相互之间的关系。2015年12月25日开始实施的《中国共产党地方委员会工作条例》中，对党的代表大会、地方委员会全会和常委会的相关职能划分与权责关系进行了明确的规定。党的代表大会由全体党员选举产生，具有监督、决策、人事任免和法规制定等职责，但是党代会召开周期较长，有时会流于形式。在党代会闭会期间，由地方委员会通过召开全会的方式贯彻执行党中央的部署和上级党组织的决议，向党的代表大会汇报工作。全会一般每年召开2 次，在全会闭会期间则由常委会行使党的地方委员会职权，接受全会的监督并对其汇报工作。实体性制度则对党员参与党代表选举的具体的方式、协商讨论、投票等具体内容作出的规定，这一方面主要体现在《中国共产党地方组织选举工作条例》的内容规范中，对各级党的代表大会、委员会和纪律检查委员会的选举工作进行了具体的规范。程序性制度则主要对候选人提名、选举程序、计票规则、会议频率、党代表的任期等进行规范，保障党内选举按照一定的时间频率和既定的程序有序进行。例如，《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》对党代表的任期、职责和权利、工作方式、保障条件、资格的终止等进行了详细的规定。

在权力决策环节，主要是规范在党的各级领导机构中决策的最终形成，保障少数服从多数的基础上形成有效的集中。体制性的制度则主要对代表大会、全委会、常委会的决策内容与决策权限进行划分。实体性的制度则对不同领导机构确定议题进行讨论协商并做出决策的具体过程作出规范。程序性制度主要对代表大会、全委会、常委会的议题确定、时间安排、会议议程、讨论协商、表决方式等进行规范。在决策环节主要需要完善党的委员会制度，但长期以来在党的委员的决策中存在着两种倾向，一种是个人专断，一种是自由主义。因此在这一制度建设中，一方面要健全全委会的工作制度和工作机制，定期召开全委会，常委会要向全委会汇报工作的制度，实现决策民主化、科学化。另一方面要健全党委的议事规则和决策程序，对党委会和全委会决策议题的划分、会议召开、讨论协商、投票表决的方式进行制度化，避免随机确定的情况。

执行环节主要承担的保障各级党组织对中央决策的贯彻实施，即保障中央委员会、中央政治局和中央政治局常委会等领导核心做出的决策转化为各部门、各地方在社会主义建设中的实践。地方各级党委贯彻执行中央决策的过程中，目前缺乏统一性的制度安排进行保障。因此，要在民主集中制的“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”原则下，构建党内的组织架构与工作机制，确保党中央的领导和党内行动一致。“四个服从”的原则本质上就是维护党中央的权威、保证党中央的决策能够得到有效的贯彻实施。

首先，在党内组织工作制度方面，要通过贯彻请示报告制度确保党组织内部的上下畅通，党的下级组织和各级领导干部要向上级组织请示和报告工作。根据2019年1月31日开始实施的《中国共产党重大事项请示报告条例》的有关内容，在贯彻落实党中央的决策部署和上级决定方面，各地区各部门的党组织要向上级党组织就重要情况和问题进行请示；对党中央以及上级党组织的重大决策部署和习近平总书记重要指示批示的贯彻落实情况，要向上级党组织进行报告。党员要就个人贯彻落实党组织的决议向所在党组织进行报告，领导干部要就贯彻落实党中央部署和党组织的决定情况向所属党组织进行报告。党的十八大以来，中央政治局常务委员会定期听取全国人大常委会、国务院、全国政协等党组的工作汇报，即是加强中央集体统一领导的重要制度安排。因此，党内各职能部门如组织、宣传、统战、政法等部门，基层党组织如各事业单位、人民团体的党组织要对各级党委负责，定期向党委就重大工作情况向党委进行报告工作；各地区各部门的党委要加强向中央报告工作。

其次，在干部人事制度方面，要将政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识作为领导干部任用和考核的重要指标予以制度化。党的十八届六中全会文件强调四大意识，保障全党在政治、思想和行动上与党中央保持一致。因此在发展党员、领导干部的任用等方面，一是要将坚定的政治信仰、坚持政治原则等作为重要的考核指标，加强党的政治领导；二是将具有正确的大局意识，坚决贯彻部署中央决策作为领导干部任用考核的重要标准；三是要求党员和各级领导干部在政治思想和组织行动上自觉维护党的社会主义领导核心的地位；四是要求领导干部要向党中央的理论和路线方针政策、决策部署看齐。

在监督问责的环节，一方面要充分保障对权力授受、决策和执行环节的有效监督，同时监督的有效性也需要在第一环节中进行反馈，即监督问责的效果要在第一环节中对党代表与领导干部的弹劾罢免权中有所体现。党内监督既存在自上而下的组织监督，又存在自下而上的民主监督，同时还有同级监督。目前已经形成了中央统一领导下的党委全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的党内监督体系。目前的党内监督制度仍然存在一定的不足之处，需要在保障党代会、党的委员会全会和党内专门监督机构的监督功能、机制等方面予以加强。因此，在监督环节中，首先要健全党代会对党委的监督制度，通过党代表常任制、任期制等做法提高党代表对领导干部监督的时效性。其次，要健全全会对党委会的监督机制。全会可以对常委会进行询问、质询，常委会定期向全委会汇报工作。同时还要健全纪委的监督职能，理顺纪委与同级党委的关系，加强纪委对同级党委的监督，通过垂直领导体制的改革强化纪委的监督职能。除此之外，党的基层组织要充分发挥战斗堡垒作用，了解党员、群众对领导干部的意见，党员要加强对领导干部的民主监督，及时向党组织反映群众诉求。

党内选举制度体系、党内决策制度体系、党内监督制度体系、党内问责制度体系涵盖了权力授受、权力决策、权力执行、权力监督问责等权力运行的不同环节，而从权力的来源来看还不能忽视党员权利保障制度。党员权利保障制度是党内制度体系运行的基础性制度。党内的一切权力最终来源于所有的党员，党员在党内生活和党的实践生活中具有主体地位，保障党员的主体地位主要体现为保障党员的四大权利：知情权、参与权、决策权和监督权。党章对党员的权利做了具体的规定，在构建民主集中制为核心的党内制度体系的过程中要为保障党员的权利提供制度支持，围绕党员在上述四个环节中贯彻四大权利做出具体的制度安排。《中国共产党党员权利保障条例》详细规定了党员的基本权利，党员有权参加党小组会、支部大会和党员大会以及具有资格的相应会议，阅读相应的党内文件，参与党内重大理论问题的讨论，党员还有批评、揭发、检举以及提出处分或者罢免、撤换的要求的权利，并通过建立健全权益保障制度予以保护。

此外，党内制度体系作为一个体系它与外部环境的互动与沟通也应该考虑在内。党内权力的来源是全体党员，而党员作为人民群众中的先进分子，要密切联系群众，代表人民群众的根本利益。因此，党内制度体系的建设要与党的群众路线结合起来，党内决策的来源是人民群众的利益与需求，通过党员、党代表转化为党的决策与国家意志，而政策实行的效果又可以通过人民群众的反馈进行进一步的调整与改革。因此，党内民主的发展可以有效地带动人民民主，而人民民主意识的提高，也能为党内民主的实施创造有利环境。在党的组织机构中，能够直接实现密切联系群众的组织就是党支部。党支部在党的基层工作中要切实发挥战斗堡垒的作用，一方面要教育、管理和监督党员，另一方面要做好群众的组织、宣传和服务工作，将群众凝聚在党组织的周围。因此，要根据《中国共产党党支部工作条例（试行）》的有关规定，加强党支部建设，密切联系群众，向群众宣传党的政策，将群众团结在党组织周围，共同为地方发展做出贡献。