论预算公开与政治文化建设*

吕 侠

（1.中国财政科学研究院，北京，100142；2.武汉商学院，湖北 武汉，430056）

一、引言

财政体制不仅反映了国家治理能力，也承载着实现民主与法治的基础。因此，在所有财政问题中，预算处于核心位置，发挥着关键性的作用。由于财政问题是围绕着预算资金分配进行的，因而在预算编制过程中，既是公众与政府在经济利益分配和政治意识倾向方面的选择，更是一个通过双方具体协商从而达成政治共识的过程。

政治文化属于社会意识形态的表现，是一个关于政治思想、政治评价和政治倾向所表达的文化范畴。正因如此，政治文化由三大层次建构，即政治思想意识、政治价值评判和政治心理因素。在此，政治思想意识是政治文化的基础，主导和引领着政治文化发展方向。所以，政治文化即反映了不同社会阶层的政治倾向与经济利益，同时也集中表现了社会主要矛盾与财富分配形式。由于政治文化作为一种社会政治意识而独立于世，因而它是国家和民族的政治历史与政治现实，在特定历史条件下相互作用的产物，并随着社会历史的发展不断演进，影响和制约着现代社会政治制度和人们的政治关系。

预算权力是分配社会财富十分重要的政治权力，因而预算集中反映了执政党的执政理念，通过对财政资源分配的具体形式来实现。所以，预算既体现了政府制定公共政策的倾向性，同时也演绎着社会公平正义与不公平反正义的博弈较量。预算公开作为预算制度的重要内容之一，其文化属性是政治文化在预算过程中的一种政治态度、信念、价值观和情绪的体现。于是，从预算公开角度来分析政治文化所起的作用，对于将权力关进制度的笼子里，增强和培养公众参政议政意识，都将产生重要的影响。

二、预算公开的政治思想意识

“政治思想意识”，是指政治文化主体对于相关的政治思想、政治态度，以及对政治行为的一种表达。由于预算不是简单的技术或工具，而是现代经济制度的主要特征之一，是反应社会文化价值和建立高效廉洁政府的基础，以及纳税人对政府财政行为进行有效控制的手段。因此，预算公开的本质是民主，它既体现了政府民主执政的理念，愿意接受公众对财政行为进行监督和约束，也表明了公众对政府民主执政行为的一种认同，并通过预算公开的方式使民众能够参与预算决策过程，从而实现再次分配领域中的正义原则。由此可见，预算公开的政治思想意识是政治主体所表达和传递政治理念、民主观念的重要渠道，通过表达和传递向社会输送政治主体的价值观，这对于推动民主政治建设极为重要。

由于我国经历了漫长的封建专制社会，新中国成立后虽然在政治制度上结束了封建专制统治“但是，肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足，以后很快转入社会主义革命，所以没有能够完成。①邓小平.邓小平选集（第2卷）[M].北京:人民出版社，1994:335。因而当我国进入社会主义初级阶段后，由于对封建残余意识并未从根本上彻底清除，使其表现的十分突出，从而导致政府民主执政行为受阻。在预算方面的主要表现有：

第一，在预算制定，责任承担、回应社会等方面，封建“权治”的残余意识浓厚。所谓的“权治”意识，是指封建社会将权力通过专制的形式加以运用。在这里没有丝毫的民权意识、监督意识和服务意识，只有个人专权、以权欺人、徇私枉法。之所以如此，是由于权力来源于以皇权为中心的递次相授产生。新中国成立后，由于执政党未能及时清除封建残余意识，致使密切联系群众的工作作风在不断衰退，其权力意识也在悄然发生变化。例如，某些政府部门和官员忘记了权力来源和归属，热衷于“权治”效应，把服从管理当作处理政务的法宝，不仅漠视公众的权利和利益，更不允许公众稍有不满之意，甚至动辄以权力相威胁，不惜以权违法，以权压法，徇私枉法。

这种“权治”意识表现在预算方面，例如，在重大预算项目决策时，政府为何不事先征求公众的意见？预决算报告和“三公”经费支出为何迟迟不愿向社会公开？即使目前有所公开，但其主要内容显得十分粗略。至于政府每年的财政收支状况、相关经济数据至今仍不公开透明。不仅如此，政府在制定公共政策涉及到经济利益分配时公开的程度十分有限，并缺乏具体说明。在预算决策失误造成重大经济损失时，其相应的政府部门和官员为何没有承担责任？尤其是当公众就预算问题质询政府部门时，为何总是推三阻四不愿做出明确答复？诸如此类问题都与“权治”意识相关联。

第二，在预算编制、预算执行、预算超收使用等方面，人治大于法治的现象十分严重。人治是“权治”意识的翻版，它所强调的是权力高度集中，通过集权制来治理社会。改革开放前，人治现象在党和国家领导人身上表现的十分明显。由于权力高度集中、一言堂、家长制，致使政治生活始终处于一种不正常的状态，其结果集中多于民主，集权多于分权，个人专断独行，对权力的监督和约束最终流于形式。

政府在理财方面，由于实行高度集权制，预算失去了原本意义，从预算编制、审批执行，甚至可以不经过任何法定程序就照此办理。有时候仅凭领导人的一句话便可随意改变财政支出方向，或决定一项工程投资，或停办一个企业，或追加项目经费等。在这里没有民主观念、科学决策、法定程序，只有一言堂、家长制、权力高度集中。

时至今日，在预算编制、预算执行、预算超收的使用方面，人治大于法治的现象依然存在。例如，以领导人的意志为预算决策依据，预算权力高度集中，预算执行过程中随意变更，甚至发生挪用预算项目资金，预算超收使用不经过民主程序等现象依然存在。这也再次说明了封建残余意识根深蒂固，如果不从制度上加以解决，一但放松警惕便会死灰复燃。

第三，在预算公开、预算监督、公众参与等方面，封建残余“恩赐”意识表现的尤为突出，最明显的特征是个人崇拜意识。当然，在经历了“文化大革命”的惨痛教训后，现今社会没有谁再公开的搞个人崇拜，但封建残余“恩赐”意识却依然存在。例如，改革开放之前，我国财政收入属于典型的“自产国家型”，即国家严格管控着社会上绝大部分财产，政府财政收入主要来源于自有财产，这便造成了人民是由国家养活的“财政幻觉”。随着政府财政体制转型，我国由“自产国家型”财政体制转变为“税收型”财政体制，政府的财政收入是税收征集所得，是取社会“公众之财”。因此，公众有权管好自己的“钱袋子”，而政府每花一分钱都必须事先报告，在征得同意后才能支出。为此，全国政协主席汪洋曾指出：“必须破除人民的幸福是党和政府恩赐的错误认识。”①汪洋.中共广东省委十一次代表大会报告[N].广州日报，2012-5-10。

现如今，各级政府的预决算报告和“三公”经费支出，在公众的强烈要求下已逐步实现公开。但仅就目前预算公开的内容看，这只是政府一般性公共预算，而对政府主导性的基金项目、国有资本预算项目、政府部门全额投资基金项目，以及项目支出绩效管理信息和部门整体支出绩效评价信息等却并未公开。即使在目前公开的政府一般性公共预决算报告中，其内容也是概括笼统，大而简之，甚至连最基本的成本效益，绩效管理评价等信息也全然没有，如此预算公开怎能让人信服。

三、预算公开的政治价值评判

“政治价值评判”，是指人们在参与政治活动过程中，对一切政治事件和现象作出自身行为的价值评判，这既是人们参与政治活动的初衷，也是人们实现政治目的的方法。于是，人们在参与政治活动中构建起政治关系、结成政治组织，以此形成政治力量，并对政治领域的事件和现象做出必要的价值评判，从而制定出有利于自身行为的决策。因此，这种政治价值评判一旦形成，必将持久和深刻地影响人们的政治意识和行为。

预算制度具有政治和经济的双重属性，既体现了政治价值的重要性，也表现了现代国家理财的具体形式。然而，“政治作用的发挥必须在一种多数情况下，作为预算过程本身的内生变量而发挥作用，至于外部力量对于预算过程的作用则只能通过利益集团的活动，以及多数参与者对政治形势的判断才能表现出来。”②（美）阿伦·威尔达夫斯基.预算过程中的新政治学（第一版）[M].邓淑莲等译，海:上海财经大学出版社，2006:8。可见，政治力量要在预算过程中发挥有效地作用，必须实现民主性与公开性才能达此目的。

由于预算是通过政府行为以此实现社会财富再次分配的重要形式，因而，这就势必涉及到社会各阶层利益格局的重新划分，涉及到再次分配领域中如何实现正义原则，涉及到不断满足公众对于物质和精神的需求，以及进一步缩小贫富差距，遏制权力腐败，维护政府形象等一系列治国理财的重大问题，因此，民主性与公开性构成了预算过程中的政治价值。而这种政治价值评判，既符合公众的意愿，也体现了现行社会制度的本质，成为人们期盼落实的唯一要求。

公共财政是政府通过税收形式征收社会资源，并用于提供公共服务和公共产品。由于政府财政是“取之于民，用之于民”，因而在财政资金使用过程中需充分体现公众的意愿和偏好，以实现“取公众之财、办公众之事”。据此，这决定了政府在使用财政资金时，必须要由公众参与决策，并进行有效地监督和评价。

在我国要具体落实预算民主原则，不仅只是政府一般性公共预决算项目报告需要公开，而且还需要对政府其他财政开支也要进行公开，其公开的主要内容涵盖五个方面；1、预算项目立项的经济背景（说明、数字、解释等材料）。2、预算项目编制全过程。3、预算报告经人大审议通过后的主要内容。4、预算项目执行的中期评价和监督状况。5、决算报告、绩效管理目标、问责结果。政府预算如果按此五个方面进行公开，既承担了民主政治的责任。也极大地维护了政府高效廉洁的形象。

第一，预算公开，既是责任政府应尽的职责，也是全面落实人民主权理念。从社会契约理论上来说，人民主权理念的形成是基于人民出于自由的意愿，将属于个人的权力让渡给集团，从而换取对个人权利的有效保障。从法律关系上讲，人民是权力所有者和拥有者，政府接受人民委托负责管理国家各项事务，行使国家权力。对此，习近平总书记明确指出：“我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。①中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）[M].北京:中央文献出版社，2016:54。据此，政府做任何事情，都必须向人民如实报告，在征得同意后才能进行，否则，就是违背了人民的意志和愿望。

由于预算关乎社会经济发展，民生问题解决，以及社会各阶层利益格局的重新划分。因此，政府有责任和义务公开预算实情，以利于公众监督和评价。更何况政府预算收入主要来源于“民众之财”，这就更需要让公众清楚地知道，政府预算支出将要做些什么事？以后还打算做些什么事？以及预算支出后所取得的绩效结果。可见，预算公开既彰显了人民主权理念，体现了民主决策、民主管理、民主监督的落实，是预算民主本质的要求，同时也表明了公众对政治价值评判的基本态度。

第二，预算公开，维护宪法权威性，保障公民合法权利。宪法是国家的根本大法，贯穿着“民主与法治”精神，并通过法治途径限制“政府权力”，以此保障“公民权利”的实现。习近平总书记指出：“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人”。②中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）)[M].北京:中央文献出版社，2016:89。

由此可见，切实保障公民的合法知情权、参与权、表达权和监督权是宪法的核心内容。政府预算公开，既表现了尊重民众享有宪法上的权利，也是建立现代法治国家的基础。如果公众没有知情权，也就从根本上否定了他们的参与权、表达权和监督权的行使，那么社会主义法治建设就不可能真正实现。换言之，政府预算公开才能有效地保证财政资金使用符合民之所愿、民之所需，进而落实“取之于民，用之于民”的公共财政原则。

第三，预算公开，实现社会财富再次分配中的正义原则。政府预算是对社会财富进行再次分配的过程，这势必涉及到由谁主持分配？制定什么样的分配原则？采取何种方式进行分配？以及又有哪些阶层、群体和集团从中获利？此分配的政治目的是什么？所以，政府预算过程既体现了政治价值倾向性，也是协调各方面的关系，以最大限度维护公众的切身利益。

然而，实现预算中再次分配的正义原则，就必须做到预算的公开性，因为只有公开性才能确保正义原则的实现，如果没有公开性作为保障，那么做任何事情都有可能损害正义原则的实现。更何况“在政府预算分配中涉及到谁收益、谁损失、谁获利、谁支付等一系列经济利益格局的重新划分。”③（美）阿伦·威尔达夫斯基.预算过程中的新政治学[M].邓淑莲等译,上海:上海财经大学出版社，2006:50。因此，在预算分配中要反映最大多数人的利益诉求，就必须做到预算公开，使正义原则能充分发挥主导作用。

第四，预算公开，拓宽公众参政议政渠道，加强政府与公众之间的相互协商，促使政府广纳群言、广集民智、增进共识，将治国理财理念得到进一步落实。所以，对于公共财政来说，公众的意愿和偏好反映了它的本质属性。换言之，对于政府预算而言，它只是确定公共需求选择中的一个过程。据此，公共财政无论是收入还是支出，项目资金使用是否合理与有效，这些都应该采取某种形式向社会公开，以利于公众反映自己的意愿和偏好，进而监督和约束政府的行政行为，实现参政议政的权利。

由于预算公开具有很强的政治效用，可为公众搭建起与政府之间对话的平台，这既维护了公众参政议政的话语权，而政府通过与公众对话也能达成有效共识，这对于提升预算决策的科学性、精准性、有效性发挥了重要作用，同时也能避免预算决策中的盲目性、瞎指挥和挥霍浪费财政资金现象的发生。

第五，预算公开从某种意义上说，是对政府财政权力的有效地控制，并为预算绩效管理奠定基础。众所周知，国家政权巩固，社会经济发展，有赖于对财政资金的控制和有效使用。如果财政资金一旦失控和使用不当，势必造成国民经济陷入混乱，阶层矛盾加剧，甚至引发社会动荡。为此，西方税收国家议会每年都为下年度政府财政预算争论不休，搞得政府焦头烂额。这说明，谁控制了预算审批权，就等于掌控了政府的经济命脉，并能有效地监督和约束公权力滥用，避免政治黑幕交易发生。

随着我国经济建设快速发展，其财政预算数额剧增，工程项目投资繁多，这从客观上讲也造成了某些政府部门和官员利用预算管理中的漏洞，行事铺张浪费，公款吃喝，甚至贪污挪用，肆意挥霍。从主观上讲，一是政府在预算编制、预算执行上责任不明确，未经法定程序随意变更预算；二是预算监督管理不力，预算执行中缺乏中期审计，预算结束后没有绩效评估和具体问责。所以，预算公开是对政府财政权进行有效的责任监督和约束，并从制度上进一步规范预算编制、执行和资金运行，为建设一个廉洁高效政府奠定基础。

四、预算公开与政治心理因素

“政治心理因素”，是指人们基于生活状况对政治事件和现象的一种感性反映，而这种感性反映具有很大的不系统性和不确定性，它随着事态的进展而发生变化。其主要特征是：从政治上讲，心理因素的产生能大致反映出这个时代人们普遍的心里投向和政治态度。从社会角度而言，是人们普遍共有的一种心里特征，即不论是普通公众还是政治家，不论是对政治冷漠还是对政治关注，总之，都会根据自身感受对政治现象做出价值评判。从不确定性来分析，当某种心理因素产生时，它反映了人们对政治现象和过程中的一种自发性情绪表露，而这种自发性情绪将随着事态的进展而发生变化，支配人们的行动。

由上可知，政治心理因素是由社会政治氛围所主导，并依据自身的感受和思考，以及好恶来评价社会政治现象。但是，这种心理状态又是极不确定的，它由感情和情绪来控制，并随着事态的进展而发生变化。因此，营造良好的社会政治氛围，正确处理社会发展中因经济利益所引发的各类矛盾，让社会普遍认同的价值观在现实中得到落实，才能进一步促使社会政治集团的意志、主张、目标、行为与公众政治心理趋向一致，从而获得拥护和支持。

在中国，执政党如何将自己的意志、主张、目标、行为与公众的政治心理因素趋向一致，从而获得拥护和支持？政府预算公开，是能够获得社会公众拥护和支持的。其原因主要有四个方面：

第一，预算公开有利于政府职能转变，促进公众参与政治活动，进一步推动和完善基层民主制度建设。政府职能转变的关键在于，要切实履行好委托代理职责，加强与公众的协商和沟通，使预算决策、资金分配更能表达民意，反映公众的政治意愿和利益诉求。这样做的结果，一是彰显了人民主权理念，以及公众享有的自由、权利、尊严等宪法权利；二是表明了政府在行使委托代理职责时，如果没有委托人的允许，是不能自行其是，擅做主张。否则，委托人有权重新更换代理人。

在预算决策和资金分配方面，政府要妥善处理和化解与公众因利益产生的矛盾，不断完善基层民主制度建设，使政府能更加倾听公众的意见和呼声，从而增进共识、增强合力。如果没有预算公开作为前提条件，政府也就无法与公众在财政预算问题上达成共识，增强互信。

第二，预算公开能实现最大限度地补偿正义行为，并由此缓和因各种原因所导致财富在初次分配中出现不均的矛盾。在中国传统文化中，“不患寡而患不均”的思想根深蒂固，成为人们社会心理衡量和评价政治行为的标准。这种思想虽有消极的一面，但也有适应现代社会发展的一面。现代社会的稳定要靠一定的财富平均来维持，如果贫富悬殊巨大，就有可能导致阶层矛盾加剧，造成社会动荡。因此，“不患寡而患不均”的思想，在某种意义上也有其积极的因素。

对于当今社会而言，任何绝对的公正是不存在的，其公正只能是一种相对独立的状况。就当下中国的现状来说，关于社会财富分配大致是公正的，它既符合社会主义初级阶段经济发展水平，同时也承认社会中公平竞争的合理性。然而，从政治道德上看，制度公正所代表的是基本价值取向，而制度正义则是代表着最高价值目标。所以，当社会财富在经历初次分配时，虽然由制度公正安排下，其机会均等、优胜劣汰、竞争法则，对于每个人而言是公正合理的，但由于每个人进入市场资源是不相同，这就造成了资源条件优异者在竞争中胜出，而资源条件有限或无条件者则在竞争中处于劣势，这种差异反映在财富分配上势必造成巨大的悬殊，而这种悬殊只能依靠制度正义加以完善和补偿。

对于制度正义来说，补偿正义是解决制度公正遗留下来的社会问题，并通过某种方式进行弥补。在社会财富初次分配中，如果说制度公正是遵照市场原则进行财富分配，那么制度正义将采取政府预算的方式对社会财富进行再次分配。事实上，公众密切关注政府预算，在很大程度上与自己切身利益息息相关，因为政府预算将涉及到一系列有关重大民生问题的解决，诸如医疗、教育、住房、就业、社会保障等。这些重大民生问题与公众心理因素有很大关联，如果这些问题不能得到有效解决，势必造成严重后果，甚至引发社会动荡。

基于此，预算公开成为政府宣告再次补偿方案的重要渠道，使公众清楚地知道再次分配的资金流向，能够解决什么民生问题，以及补偿方案实施规划。对于公众来说通过参与预算分配形式，将自己的意愿和偏好向政府提出，这既有利于预算方案的调整、补充和修正，使之更加符合民意，同时也有利于维护政府权威和形象，使治国理财的理念得到全面落实。

第三，预算公开能有效监督和约束政府依法执政，遏制经济领域里的腐败现象。在中国传统文化中，人们十分注重政府和官员的廉洁清正形象，痛恨贪官污吏。于是，凡是在历史上能替百姓说话，廉洁清正的官员都成为了人们世代颂扬的榜样。所以，如果执政党想要获得民众的拥护和支持，就必须依法执政，才能有效地遏制经济领域里的腐败现象。

财政资源是政府执政的经济命脉，通过预算来实现。如果预算不公开，公众又能通过什么途径来监督和约束政府的行政行为，又怎能知道政府花了那些不该花的钱？做了那些不该做的事？当前，社会上之所以流行“仇官”现象，这在很大程度上与政府某些部门和官员不依法行政、行事铺张浪费、公款大吃大喝、公款出国旅游，以及贪污受贿、生活腐化堕落有着直接关联。而预算不公开不透明、预算审批执行不严格、预算监督和问责乏力等，都是造成问题产生的主要原因之一。

事情虽然发生在政府某些部门和官员身上，但影响却十分广泛和恶劣。公众中并不是所有人都能理性的看待问题，而往往是凭借自己对一些政治事件的感受、情绪与好恶来评价事物的是与非，好与坏，对与错。因此，各级政府部门和官员的一举一动，一言一行，都能给公众政治心理上带来变化，随着时间延续这种变化逐渐固化成为某种政治态度、政治理念和政治行为。因此，只有把权力关进制度的笼子里，才能有效地遏制经济领域里的腐败现象；只有不断加强各项政治制度建设，才能提升执政党的形象，使之在人们心目是为人民服务，为人民谋利益。

第四，预算公开能有效地培养和提高公众的民主意识、权利意识和法治意识，这对于改变我国政治生态环境十分重要。在经历了两次“利改税”重建税收体制后，我国财政收入已转型为税收型国家，而“税收是实现民主制度的重要基础。”①（美）马斯格雷夫.危机财政理论—财政社会学的一种尝试[M].华盛顿特区:布鲁克林研究所,1980。依据社会政治学理论分析，当国家财政收入转型则意味着重新建构国家与社会的关系。由于税收国家财政收入主要来源于社会公众，于是，国家与社会的关系便成为了一种讨价还价模式。②马俊.中国公共预算改革[M].北京:中央编译出版社,2005:44。

诚然，经济基础决定政治文化生成，而政治文化又是营造政治生态环境的重要因素，如果没有政治文化的全面更新，也就无法从根本上改变原有的政治生态环境。故此，这就需要在各个方面不断催生新的政治文化生成，以适应时代发展的需要。换言之，当社会上讨价还价税收模式一经出现，势必给公众的心理上造成重大冲击，由此产生持久而深刻的影响，继以联系到政府预算民主等一系列重大的政治问题。正是如此，预算公开便成为催生新的政治文化生成的切入点，并由此打破行政权力支配社会的政治影响，为彻底清除权治意识、恩赐意识，官僚主义作风开辟了新的通道。