影响政策工具选择的变量与考量

周力敏

（云南省委党校 公共管理教研部，云南 昆明，650111）

一、问题的缘起

综合分析对政策工具选择的研究，比较有代表性的学者分别从这样几个方面阐述了自己的主要观点。盖伊·彼得斯认为，政策工具是在一定环境下被选择并应用的，而非在预设好的问题和同样预设好的解决方案之间的一种简单匹配。①盖伊·彼得斯，弗兰斯·冯尼斯潘.公共政策工具：对公共管理工具的评价［M］.顾建光译，北京：中国人民大学出版社，2007：174—179。盖伊·彼得斯告诉我们：政策工具选择过程不似在实验室状态，可以完全按照我们预设好的问题简单寻求匹配的已预设方案的过程。政策工具选择是在一定的环境下，即在各种因素的相互影响和制约的过程中，通过影响因素分析、相关性排序、制约因素考量、调控环节选取所进行的政策工具方案选择过程。关于政策工具选择要考虑哪些因素，或者说哪些变量影响政策工具的选择问题，萨瓦斯从公共服务提供的优劣视角提出影响政策工具选择的因素：物品性质、工具特征及工具使用条件；萨缪尔森从对公共产品的界定，重点从物品的特性及使用特点提出影响政策工具选择的两个变量：非竞争性和非排他性。林德和彼得斯对各种变量影响政策工具选择的重要程度进行了研究，认为资源密集程度、目标、政治风险、对国家行为的约束等对政策工具选择最为重要；国家政策风格、政治文化、社会分类程度对政策工具选择有决定作用；相关机构的组织文化与其他机构的关系也对政策工具选择有影响；政策问题所处的环境、时机及行动主体的范围也会影响公共政策；决策者的专业背景、制度关系及人的因素也影响政策工具选择。②迈克尔·豪利特，M·拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统［M］.庞诗译，上海三联书店，2006：266—283。彼得斯认为在这些因素，其中五项是最重要的因素：观念（IDEAS）制度（ISTUSTUTIONS）利益（INTERESTS）个人（INDIVIDUAIS）与国际环境（INTERNATIONLENVIRONMENT），即为大家熟知的“5I”框架。萨瓦斯与萨缪尔森重点从物品的性质和使用过程中所表现出来的特征来寻找影响政策工具的变量，而忽视了物品或服务在人们生活中的现实需要、自然稀缺性和现实稀缺性。彼得斯分析比较全面，从政策风格到组织文化，从政策环境到决策者。有些因素可以考量，有些因素虽然也对政策工具产生影响，但在特定的系统中，它们是很难改变的，如国家政策风格、政治文化、机构的组织文化等，这些只在比较研究的时候才有实际意义。撇开这些带有国别、甚至是省别或机关差别的决策风格、价值评判等相对主观的因素，本文想探讨一些客观影响政策选择的变量，为公共政策工具选择提供参考。

二、影响政策工具选择的变量分析

政策工具选择是提高党和政府执政能力和领导水平的重要内容。透析影响政府政策工具选择的变量、相关性、自变量与因变量之间的函数关系，把握影响政府政策工具选择的目标导向、条件指向、时空维度，无论是全局性的重大政策工具选择还是具体事项的执行性政策工具选择都是非常有理论意义和实践指导价值的。影响政策选择工具的变量在不同的环境中有不同的考量，但不管在什么情况下，影响政策选择工具的变量都离不开以下几个，具体来说：

（一）民生变量

民生变量就是与人民生命财产的相关程度，它是政策工具选择首要考虑的变量。

洛克在《政府论》下篇第二章论自然状态中详细描述了人类在自然状态所享有的权利及其自由处置权、建立政治社会的目的。人类在自然状态享有财产和人身权利，洛克认为，在契约产生之前，存在自然状态，在自然状态下人们在自然法的范围内，“决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志。”①洛克.政府论（下篇）［M］.叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆1964：5。在自然状态，自然法为人人所遵守，理性，就是自然法的教导，人们在自然法的教导下平等和独立地支配自己的人身权和财产权，“任何人就都不得侵害他人的生命、健康、自由或财产”②洛克.政府论（下篇）［M］.叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆1964：6。。人们放弃其自然自由，建立公民社会或国家之类的人类联合共同体，目的是“以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人侵犯”③洛克.政府论（下篇）［M］.叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆1964：59。。按照洛克的观点，更好地保护人身权和财产权是国家产生的首要目的，因而，也是政府政策工具选择首要考虑的变量。

洛克的观点明显带有消极政府的特征，即政府存在的目的是政府不侵害或保护公民权利不受别人侵害。与之相对应的政策工具选择也比较简单和原始，影响政策工具选择的民生变量也比较单一、确定，只要做好公民权利的设定，做好侵害权利的判断，实施相应处罚的政策工具选择就是一个非常称职的政府了。而现代政府的特征是积极政府，政府存在的目的，不仅是政府不侵害或保护公民权利不受别人侵害，更重要的是要为公民的生存和发展提供更多的便利，创造更好的条件，即生存照顾和发展关怀。影响政策工具选择的变量急剧增加，不确定性增强。

对于民生变量的考量，政府政策工具选择还要把握好这样几个要素：

一是相关性。从严格意义上讲，世间就没有不相关的东西，但这一近乎真理或诡辩的结论只是告诉我们世界万物皆处于联系之中。但政府政策工具选择只能是在特定资源稀缺的条件下进行的比较选择，因而，必须搞清楚特定资源与人民生命财产的相关程度。按照时间上的日常需求性，空间上的相互包容性和变量间的关联性程度进行由高到低排序，依序作为政府政策工具选择的条件和变量。比如对食品、药品、化妆品、奢侈品等物品进行民生相关性排序，由高到低的顺序排列应该是食品、药品、化妆品、奢侈品。然后再对这几种物品从质量、价格、危害性等进行民生相关性分析，得出政府政策工具选择的不同思路和环节。食品、药品为人民生命日常所需，必须从质量、价格、危害性上严格监管，化妆品和奢侈品只需把质量管理列入政府的管理职能，价格则完全可以由市场主体双方合意确定。比如步行、骑自行车、开汽车、开飞机等行为，如果按照民生相关性排序，由高到低的顺序是开飞机、开汽车、骑自行车、步行。对于开飞机的行为，因其与人民生命财产的相关程度高，因而，对驾驶员的资格要求则应有极为严格的标准。

二是替代性。同样是与人民生命财产的相关性程度高的，并不代表政府面临同样的政策工具选择，要看一种物品和行为有无替代性。没有替代性，政府政策工具选择的时间、空间、环节、方式就有严格的条件限制；有替代性，或替代性程度高，人们就可以选择替代性物品或行为。政府政策工具选择的时间空间范围和方式相对就宽松的多。同样是食品，如绿豆、大蒜与米、面等，其可替代性是不同的，米和面为人民每天生活所必需，且没有其它的替代品，因而，其价格应是政府监控的重点。就是从这个意义上，粮食是一种特殊商品，它具有一般商品的一切属性，但其价格只能允许在一定的幅度和范围内波动，因为一旦粮价发生大的波动，会直接影响到千家万户的生活、甚至会影响到政治社会的稳定。所以国家一般对于主要粮食采取国家储备制度，如价格波动超出一定的范围即启用国家粮食投放制度来抑制粮食价格，如是战争或其它紧急状态，国家可以采取对粮价严格管制等严厉措施来稳定粮价。政府的政策工具选择不是一成不变的，它总是随着时间、地点、情势的变化而变化。政府要根据本国的国情、民情确定政府政策工具的选择，既要保持其相对稳定性，又要有一定的灵活性。至于某些商品在一定时期价格高涨现象，会因其可替代性导致自然消费量减少，价格下降得以缓解，政府可适度干预，但政府的政策工具选择不能被这些不可持续的现象牵着鼻子走，应更好地运用市场解决问题。

三是差异性。物品和行为是有差异的。厘清差异，有利于政府政策工具的差异性选择，便于精准满足不同主体对于不同物品和行为的需求。萨缪尔森从是否具备可分割性和是否需要购买的角度给出了公共品与私人品的描述性定义：“公共品（public goods，也可译作‘公共物品’或‘公共产品’。――译者注）是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品。私人品（private goods）恰恰相反，是那些可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品”。①［美］保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学（第16 版）［M］.北京：华夏出版社，1999：268。萨缪尔森依据物品的物理特性对公共物品与私人物品的界定，以及供给方式的不同所作的区分，说明物品的垄断性、可分割性、可再生性、生产周期等决定物品的供给方式的公共政策选择，其差异性也决定政府政策工具选择的差异性。在这方面，罗尔斯提供的理论阐释和制度构想提出了一些有意义的解释路径。

罗尔斯在《正义论》中提出了正义的两条原则：第一是平等的自由原则，第二是差别原则与机会平等原则。差别原则作为解决不平等问题地核心，为政府政策工具的差异性选择问题开阔了思路。由于自然状况、社会条件等的不同，人人生而平等仅是一种法律宣告，仅是一种法律意义上的平等，如果政府不顾人们在现实生活中生存能力和条件的不平等，而只谈公民的自由，只谈公民权利的保护，那是消极政府的观点和做法。政府应该立足于现实存在的差异中为处于不同条件、不同境遇的公民创造公平发展的机会。这就必须重视公共政策实施过程中政策工具选择的差异性问题。

（二）风险变量

风险变量即危险危害程度和概率。对危险危害的政策防控是政府建立的原初目的和主要职能。

洛克在《国家论》运用大量的篇幅论证了国家和暴力使用的目的，是为了人民的和平、安全和公众福利。防止危险危害在洛克时代已经是影响政府职能范围的古老而重要的变量。贝克（Ulrich beck）在《风险社会》一书中所描述的风险社会，其特点与层面都是范围比较大、对人类赖以生存的基本条件和环境破坏比较大的，而我们面临的的社会风险，比起贝克所描述的范围更广，它是我们生活和生产中时时存在的大的或小的危险和伤害，已经成为各国政府不得不面对的普遍现实。

政府政策工具选择应对危险危害需从三个维度综合考量、审慎选择。一是危险危害的性质。要分析危险危害是一过性的，还是永久性的，是可逆的，还是不可逆的。二是分析危险危害的破坏性程度，即一旦出现，对人民生命财产破坏的范围、人员伤亡的数量、救助所耗费的人力物力成本等。三是危险危害出现的概率。综合这三个因素，对可能出现的危险危害排出轻重缓急，对于那些概率大且破坏性强，属于永久性和不可逆破坏性质的，政策工具选择要将其列入强管控范围，从相关物品生产和行为的条件要求、资质资格、危险危害防范措施等严加管控。

对于那些概率较小，但破坏性强，属于永久性和不可逆破坏性质的，政策工具选择要将其列入有条件强管控范围，从相关物品生产和行为的条件要求、资质资格、危险危害防范措施等有选择进行管控。对于那些概率很大，但破坏性不强，属于一过性和可逆破坏性质的，政策工具选择要根据其政府能力和技术水平，选择灵活的政策工具。对于那些概率很小，且破坏性弱，属于一过性和可逆破坏性质的，政府可不采用政策调控方式，以节约政策资源。

高程度的危险危害成为政府职能有其必然性。随着城市化的推进，人们生活的物理距离缩小，人群密集空间增多，危险危害程度高的事项、行为、行业会对公共安全构成极大的威胁。政府应该对高危险危害事项、行业、行为采取严格的监管措施，进行严格的市场准入、安全标准监督。防护措施要采取最大值原则，因为危险危害程度大的设施一旦出现问题，就会对人民生命财产、社会生活秩序及社会稳定产生极为严重的后果。即便其发生是小概率事件，也要当成大概率事件来对待，在预防措施上要当成大的危害对待，要有应对危急的最坏打算和措施。

（三）资源变量

资源变量即资源的稀缺程度。资源状况深刻影响人类生存、发展状态。

人类要生存，就必须有资源的支持。资源又具有多种属性，分为可再生资源，不可再生资源；可循环利用的资源；不可循环利用的资源等。资源相对于人类的需求而言，都是稀缺的，但其稀缺的程度不同，对于那些人民生产、生活所必需的且影响到社会的可持续发展且又稀缺的资源，政府应该将其纳入政府职能的范围，制定长期、战略性使用规划，加强对稀缺资源的管制，保证对人民生产、生活所必需的稀缺资源的供应，实现社会的全面、协调、可持续发展。

社会进步和经济发展越来越多地受到资源制约，可持续发展的必要条件是资源在社会不同主体和行业得到优化配置，而优化配置资源的前提是资源必须有明晰的权属关系。体现资源权属关系的资源所有制是可持续发展的所有制基础。资源所有制有公有、私有和混合所有，也有自有、他有及共同所有。但无论所有制如何，为了保证人民生产、生活及社会的可持续发展，政府都要担负起公有资源的主要拥有者与私有资源的保护者的职责，对资源进行有效保护、积极开发和合理使用，以便使资源得到保值和增值，以利于社会和经济的可持续发展。

首先，政府作为公有资源拥有者的代表，应该管好和用好资源。首要的任务是制定资源使用和开发的战略性规划，战略规划必须按照资源的稀缺程度及与人民生命财产的相关程度，本着可持续发展和社会公平的原则制定，并将其规划法律化、制度化，使资源使用主体处于平等的地位，处于共同的起点，享受一样的待遇，通过法律法规的实施和维持正常的社会经济秩序，给资源使用主体创造一个公平竞争的环境，正确引导资源流向。

其次，政府应该保护好资源。政府既要保护好一个国家的自然资源，也要保护好社会资源。自然资源是人类生存的基础，且自然资源多具有不可再生性，政府要做好环境资源、水资源、能源等自然资源的保护工作，防止掠夺性的开发，防止为片面追求经济增长而造成的环境污染、水污染及空气污染等，防止过度开发造成人民生存条件的恶化与生存环境的破坏。加强对资源保护的规划与立法，是维护国家和民族可持续发展的基础，尤其是对稀缺资源的保护。例如在稀土金属的保护上，政府在很长一段时间都缺乏资源管理意识，大量资源被低价抛售，在很大程度上损害了我国的资源优势。政府急需加强这方面的管制立法。

再次，政府应该做到合理开发资源。各种资源均有自身的用途和价值，如何找到使用资源的用途和发现其价值，这个过程就是资源开发。对资源的开发和合理利用，不断开发其价值是一项周期长、投入大、风险高的事情，非政府机构一般不愿做这些没有经济利益或经济利益很小的事情，政府应该从社会效益出发，进行经济的投入，组织、实施好研究开发工作。

因此，在国家战略制定和实施中，资源变量应成为影响政策工具选择的重要考量因素。

对于如何向社会提供资源，一直是个有争议的问题。有人主张应将社会资源配置到那些最需要的地方；有人主张应将社会资源配置到那些最能得到充分利用创造效益的地方。在价格导向上，有人主张为限制公共资源的滥用，要采取完全市场化的方式，价高者得；有人主张为了让公共资源能惠及所有人，应采取免费或以低费用供给其使用者；有人主张在维持生活必需的范围内采取政府保护的低价政策，超出生活必需的范围则采取阶梯价格，用的愈多单价愈高，这样，既保护了人民生活的必需，又能有效控制资源的滥用与浪费。不同的主张正是资源变量在不同政策工具选择中的影响与考量差异化的具体表现。

（四）市场变量

市场变量即根据市场调节的难度和成本来确定政府的政策工具选择。

在政府产生之前和之后的很长一段时间，公民的需求是靠公民间的自发的交易实现的，可称为市场供应的解决方式。但是市场总是追逐利润的，利润高的地方和时候，商品有人提供，利润低或者没有利润的地方和时候，商品便无人愿意提供，但是公民又有相应的需求必须满足，这就只有由政府来担当起这个职责。亚当.斯密对此有清醒的认识：“这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质来说，个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。”①［英］亚当.斯密.国民财富的性质和原因的研究（下卷）［M］.北京：商务印书馆，1996：284。巴泽尔则从产权与交易费用理论的角度说明提供市场供应难度大、成本高的产品成为政府发挥作用的理由。巴泽尔认为“假若权利是明确界定的，那么不管谁负责（或者说谁承担变化性影响），资源配置都是有效的”②Y.巴泽尔.产权的经济分析［M］.上海：上海人民出版社，1997：75。。在巴泽尔看来，如果产权得到完全界定，那么，在交易时便不会产生其他费用，即交易成本为零。而事实上，产权的界定是要付出成本的，产权界定的费用就是为交易而产生的费用，因而，是交易费用。所谓交易费用就是对商品及其属性进行充分界定所花费的成本。一个产品是成为私人产品还是公共产品是由交易费用决定的，它取决于进行产权界定的成本和收益之间的关系。如果界定产权的收益大于成本，那么一个产品就有可能是私人产品，反之，如果界定产权收益小于成本，那么一个产品就可能进行公共领域，成为公共产品。

自由资本主义时期，奉行自由市场，政府仅承担守夜人的角色，仅是市场经济的规则的制定者和维护者。但周期性的资本主义市场经济危机，使人们看到了市场会失灵，于是，便呼唤政府的出场，但政府的过多干预，又出现政府的失灵。从巴泽尔的产权理论所提供思路的思考看，对于那些市场提供难度大成本高，亦即产权界定难度大、成本高的产品应该纳入政府职能的范围，由政府来直接提供或组织提供。由于产权界定是不断变动的，政府要根据界定产权的成本与收益来不断调整政府对于公共物品提供的职能范围，继而从政策工具选择的角度充分发挥市场变量因素的积极影响。

（五）冲突变量

冲突变量即利益冲突程度，是不同利益主体之间矛盾与冲突的根源。

人的社会性决定人与人之间必然为了共同获取食物和基因遗传的机会而产生的合作，也必然有为各自的利益而产生的冲突。纠纷的产生表现为个人或群体之间的矛盾或冲突，矛盾及冲突的产生有个性根源、社会根源及综合根源。在现代社会，矛盾冲突的存在是一种常态，现代社会是利益多元的社会，随着社会分层的加剧，处于社会不同层面的个体和利益群体的需求必然会发生交错，加之不同利益主体之间缺乏有效的沟通协调机制和内化的规则意识，在利益实现资源有限的条件下，必然产生冲突和矛盾。尤其是在不同利益主体需求相互对立之际，冲突会十分激烈。即便是在我国社会现阶段社会物质文化不断丰富，人民获得感、幸福感不断加强的状况下，社会成员之间为了衣食住行、教育、就业、医疗、养老都会发生直接或间接的冲突，公民与政府之间也存在冲突，因为我国还存在着，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡差别、地区差别、群体差别都会产生利益冲突。

利益关系按照其相容程度大致可分为：完全相容关系；有限相容关系；完全不相容或者说完全相斥关系。在资源非常充裕的时空条件下，利益主体在利用资源实现其利益要求时，其利益关系是完全相容的，不会产生冲突。因而，在这种情况下，政府没有存在的必要。有限相容关系的条件是，在有限的范围或条件下，利益是相容的，但超出了一定的范围或条件，利益关系便不相容，如建房，前面的房子在一定的高度时，不影响后面房子的采光，利益主体间的利益关系是相容的，但超出一定高度影响到后面房子的采光，利益主体间的利益关系便出现冲突。在相容的领域，政府没有必要干预；在不相容的领域，政府便有必要加以管理。在资源稀缺的条件下，利益的实现往往具有排他性，冲突便可能加剧。愈是在冲突出现的时间、地点、领域和情势下，政府就愈要加强管理，明确划定权利主体的权利范围、明确侵害他人权利范围的大小和危害程度应该承担的责任以及解决纠纷所依据的规则，有效避免、及时化解社会冲突和矛盾，实现利益主体间的和谐共处与社会的和谐发展。因此，政府在利益冲突调整过程中，应充分考量冲突变量对政策工具选择的影响。

三、影响政策工具选择的变量关系分析

政策工具选择的过程是一个非常复杂的过程，它不仅受到上述各种变量的影响，也受到各种政策价值与制约条件的影响。仅就变量影响而言，也不是简单的变量排序，而是要综合各种变量，明确各种变量间的关系，及变量间的相互影响关系确定政策工具的选择。政策工具的选择也不是一个一蹴而就的过程，由于变量间关系的复杂性和不确定性，政策工具选择的过程也是一个不断试错的过程，从政策工具选择的角度看，允许试错，条件性容错，并建立有效的容错和纠错机制是非常必要的。

上述各影响政策工具选择的变量在政策工具选择中所处的位置、作用、程度和影响环节是不同的，根据这些不同可以把上述五种变量分为：可能性变量、选择性变量和程度性变量。民生变量、风险变量、资源变量是可能性变量，是指这些变量随着对民众生活的影响程度加深有可能进入政策工具选择的视野，成为影响政策工具选择的变量，但是不是成为影响政策工具选择的现实变量，还要考量其它变量。如民生变量，在按照相关程度进行排序后，相关性程度高的有可能进入政策工具选择的视野，但是不一定进入政策工具选择的范围。只有那些与民生相关性程度高、风险大、资源稀缺程度高的事项和行为才有可能成为影响政策工具选择的现实变量。

市场变量是选择性变量，市场选择的难度和成本直接决定一种事项和行为是交给市场还是政府来做。其基本原则是凡是市场选择的难度和成本低的都交给市场，让市场充分发挥资源分配的决定性作用，只有在市场选择难度大、成本高或因对市场主体的激励作用消失，市场不愿承担资源分配的地方、时候，政府才应该发挥其积极作用。事实证明，随着社会的进步，政府的作用不是越来越小，而是，越来越大。现代化的过程印证了这一事实。现代化的第一个阶段，是内生性阶段，主要是由市场在发挥主要作用；现代化的第二阶段，是外生性阶段，政府的作用明显加强。随着现代化的推进，政府的作用越来越强，但市场变量作为选择性变量依然会影响政策工具的选择。

民生变量显示了人们对某种物品与服务的需要程度，风险变量表明了某种事项和行为对人们生命财产可能带来的危害程度，资源变量表示了人们生产生活中需要与资源的稀缺程度。但这几个变量都因其程度高低决定了进入政策工具选择的可能性高低。一旦进入政府政策工具选择，直接决定政策工具选择的是冲突变量。因此，冲突变量是一种程度性变量。政府的政策工具是达成政府目标的手段，其选择取决于利益冲突程度的大小，根据利益冲突的程度选择运用相应的政策工具。冲突变量决定政策工具选择程度最典型的例子体现为道路与交通安全管理。在乡间小路上，或乡村公路上是很少有马路线和红绿灯的，随着冲突的可能性增大，在很多乡村公路上出现了马路线，且大多是虚线，到了城区，冲突可能加剧，每一条路都有马路线，分人行道、快车道和慢车道，冲突可能较小的地方用虚线，随着冲突的可能加剧，虚线变成了实线，随着冲突可能进一步加剧，实线变成了黄线，甚至红线，且不断加粗。到了高速公路，冲突可能进一步加剧，因此，行车道、超车道、应急车道；大车道、小车道划分的都非常清楚，一旦出现矛盾，责任非常清楚，处罚也非常清楚。根据冲突程度选择政策工具并不断改进政策工具，更体现出冲突变量对政策工具选择的影响力，是政策工具选择过程中值得关注的重要影响因素。尤其在新时代环境下，社会矛盾和重大风险因素不断加大，如何有效防范解社会矛盾和重大社会风险，从政策工具选择的视角关注冲突变量问题，有不可忽视的现实意义。