论职务犯罪调查权的监督

张泽锦，王维成

(1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430070；2.成都市郫都区人民检察院，四川 成都 610000)

一、监察委员会设立及意义

2016年12月全国人大常委会决议在北京、山西及浙江地区开展监察体制改革试点工作，这代表着我国监察体制改革正式拉开序幕。2017年全国人大常委会通过了关于在全国各省、市、县设立三级监察委员会的改革文件，然后中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。国家一系列具体的改革方案的出台，说明了中央对于此次重大政治体制改革的态度是高度重视又循序渐进的。2018年3月第十三届全国人民代表大会表决通过了宪法修正案，宪法第一百二十三条明确赋予了监察委员会为国家监察机关的宪法地位，表明了监察委员会不仅得到了最高权力机关的正式授权也获得了合法地位。随后《中华人民共和国监察法》出台，其内容涵盖了监察委员会的职能定位、职权权限、具体的调查程序还有对监察委员会的监督等。从国家顶层设计的角度看，《国家监察法》作为配套监察体制改革的一项立法，将对反腐败工作起着指导性的作用，这部法律的贯彻将会实现对国家公职人员监督的全覆盖。

改革的重要内容之一就是将检察机关的反贪、反渎、预防职务犯罪部门和行政系统的监察部门划入监察委员会，整合了国家反腐败主体资源。从权力调整的角度看，国家监察体制改革实际上是将检察机关职务犯罪案件的侦查职权移交给了监察委员会。职务犯罪“侦查权”转变为“调查权”，由监察委员会行使，但调查权本质上是具有刑事诉讼侦查性质的。建设集中统一的反腐败专责机构，扭转了原有行政监察部门和检察机关监督各自系统内部工作人员的不利局面，继而转化为国家层面的异体监督。这样既在一定程度上减少了反腐败的干扰因素，又加强了对国家公权力的监督；解决了检察机关侦诉一体所带来的问题，释放侦查活力；将检察机关的侦查权转化为国家监督权，可打破地方庇护壁垒[1]。

本文正是在国家监察体制改革背景之下来讨论监督职务犯罪调查权的必要性和可行性途径的。

二、监督职务犯罪调查权的必要性

(一)依法治国对权力监督提出的要求

党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》指出：“必需以严格的标准去约束公权力为重点，加大监视力度，有权必有责、用权受监督、违法必查究”。[2]要施行依法治国策略这一系统工程，触及国家治理的方方面面，而公权力的治理是要害。依法治国必然要对操控权势的人和事说“不”，对权力的缺位和越位进行全面监督。腐败现象的糜烂，其直观原因就是监督不力，根本原因在于法律制度不健全。腐败源于权力而生，而权力又是人民所给予的。依法治国的精神在于树立宪法权威和法律信仰，保证人民切身利益的实现，维护社会的公道正义。

正如英国思想家阿克顿所说：“权力会导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[3]所以有权力必须要有监督，没有监督的权力必然滋生腐败。职务犯罪调查权的行使范围远远广于职务犯罪侦查权所涉及的贪污贿赂刑事犯罪领域，监察委员会可以调查所有国家公职人员的违法犯罪事项，权力行使对象的多样化特点无疑是扩大了权力的边界，基于权力的扩张性和易腐性，必须加大对职务犯罪调查权的监督，这也是由该权力的内在特性所决定的。

(二)职务犯罪调查权监督不力造成的影响

近年来，人权保障问题成为社会关注的焦点，职务犯罪调查活动涉及一系列的调查行为和强制措施，关乎被调查人的人身和财产权利，一旦肆意滥用将会损害被调查人的合法权益，违背尊重和保障人权的基本原则，损害监察委员会的公信力，所以有必要健全职务犯罪调查监督制约机制。调查职务犯罪案件的过程实际上是一个认定被调查人是否构成职务犯罪的程序，如果说程序错误，那极易导致实体上法院的审判结果错误，所以要严格遵守国家监察法关于职务犯罪调查措施的规定，在法律的框架下防止权力寻租。

三、构建职务犯罪调查监督机制

基于上述对权力易腐性的分析，对职务犯罪调查权应实施多方位监督。从内部监督到外部监督，其中外部监督可以是来自权力机关、司法机关及社会其他力量。具体的监督方式如下。

(一)建立人大对监察委员会的监督机制

根据我国的宪政格局，监察委员会的领导人员必定是由同级的人民代表大会选举产生，那监察委员会就要对同级人大负责并受其监督。人大对监察委员会的监督方式包括人民代表大会可以质询、监督、罢免监察委员会人员以及听取监察委员会的专项报告和工作汇报。此为权力制衡原则与人民监督相结合的一种方式，正是在国家层面形成“一府、一委、两院”对人大负责，受其监督的宪政格局。立法机关的监督多数情况下是通过对机构人员的任免和工作报告进行宏观上的监督，这会削弱监督监察委员会侦办职务犯罪案件所实施的侦查措施合法性的力度，所以也要加大人大的个案监督，由人大的信访部门统一受理案件，再提交专门监督委员会讨论，认为符合监督条件的应当立案监督，由人大的承办人员向监察委员会提出质询，并向有关当事人进行调查取证，在充分的调查之后形成建议，并告知当事人和监察委员会。

(二)建立司法机关与监察委员会的衔接协调机制

对于实施公权力的行为也可以通过较为全面的司法审查方式进行监督。此次宪法修改中，对监察委员会和司法机关之间的关系作出了界定，即监察机关在调查职务犯罪案件中，应当与审判机关和检察机关互相配合，互相制约，这就使得司法监督有了宪法依据。

监察体制改革使得检察机关摆脱了职务犯罪侦查“自我监督”的桎梏，但新的问题随之而来，即怎样对监察委员会实施的职务犯罪调查权进行有效的监督？要认真解决这个问题，可以从调查措施和调查结果是否合法两方面入手。从《国家监察法》中可以看出监察委员会可以独立实施调查措施，而无需经其他机关授权或是联合商定。以扣押为例，监察委员会做出扣押的决定，然后付诸实施，如果该措施违法也只能等到检察机关在审查起诉之时才能纠正，这种事后的程序性救济已经无法挽回对实体权利的侵害。虽然这些调查措施是协商的结果，再由机关负责人签发决定书，最后调查人员又将实施结果反馈，这本质上是以一种“决策”方式在进行内部监督。

要对调查活动进行有效的监督，首先就要变“内部监督”为“外部监督”。所以，学界在倡导学习西方的“司法令状”来改变侦查监督的现状，也有学者提出以“检察令状”的方式对涉及人身自由、财产权利的调查措施，向检察机关提出申请。我们可以借鉴新加坡的做法，对审判前的阶段进行司法控制，但凡干涉诉讼参与人基本权利的调查措施或是强制性措施，都应取得法官的授权[4]。法院是整个诉讼程序的中立机关，它的授权不会偏离公正性和客观性。

监察委员会担任着职务犯罪的调查工作，检察机关进行审查起诉，监察委员会移交给检察院的案件，假定检察机关不认为构成犯罪或者证据不足，可以建议监察委员会撤回移送起诉，或者作法定不起诉，或者退回监察委员会补充调查，或者作证据不足不起诉，这种调查和控告相分离的模式本身就是对职务犯罪调查结果的一种监督。在具体路径上，一种方式是对检察机关的内部机构设置再细分，尤其侦查监督部门和公诉部门要细化处室；另一种方式是另起炉灶增设新的监督部门。从试点地区的情况看，检察机关大多选择了后者。如北京市检察院针对北京市监察委员会新设了“职务犯罪检察部”[5]。职务犯罪检察部门主要负责对接监察委员会与检察机关在职务犯罪案件调查阶段或是审查起诉阶段的具体工作，以便于连贯整个刑事诉讼程序。譬如说对职务犯罪案件进行立案审查、批准逮捕等。

为保障职务犯罪调查监督机制的实施，就要正确处置检察机关和监察委员会之间的关系，明确两个机构的职权权限，构建有效的工作衔接机制和权力监督机制。

第一，规范监察委员会职权的行使，贯彻落实国家监察法。《中华人民共和国国家监察法》中明确了监察委员会的监视范畴是国家一切公职人员的职务行为，可是监督职务行为多少会影响机关的职权行为。有学者指出，监察委员会不得触及其他权力机关职权的“核心范围”[6]，这样的原则是否可以适用于处理检察机关和监察委员会的关系？我觉得答案是否定的，监察委员会的设立就是为了实现监督无死角，所以检察机关在行使审查批捕权、审查起诉权和法律监督权时也应受到监督，而且这样可以实现双向监督。

第二，要完成监察委员会和检察机关的无缝对接和有效制衡，就要新设一个与监察委办案直接对应的部门。就如北京市检察院所建立的职务犯罪检察部门，该试点也可以在全国检察系统内部推广。国家监察委员会和最高人民检察院最好能联合制定具体的工作文件，好比设立检察机关和监察委员会案件移送工作机制、召开会议联合讨论案件机制、信息共通和介入支持工作衔接机制等。

关于该机构的职权设置包括以下几项：一是补充侦查权，它是为了核实证据是否充分，确保犯罪事实清楚的一种调查权。二是立案监督权，这是对职务犯罪案件在立案阶段实施监督。三是审查批捕权，监察委员会对有证据证实犯罪嫌疑人确有犯罪事实存在，认为符合拘捕条件的，应当提请检察机关的职务犯罪检察部门审核，这就在一定程度上实现了人民检察院对监察委员会的监督制约。四是监察调查监督权，对监察委员会所实施的12种调查措施进行合法性审查。假如发现不合法的可以提出纠正意见，并要求其予以改正，从而实现对监察执法的权力制衡[7]。

(三)建立监察委员会内部监督机制

无论是对个人还是单位，要做到自我约束都不是件易事，所以我们得倚靠严格可行的内控机制。第一，在监委会内部机构设置上，可以将执纪监督和审查调查分设。审查调查采取的是一次性授权的方式，也即是说承办此次案件的侦查人员是专门调配过来，所以与本案所涉人员从无联系，而执纪监督就是对监督对象实施日常监视。第二，在线索管理方面，由信访部门统一受理问题线索、案件管理中心再集中管理，然后由审查调查部门或是执纪监督部门根据问题的严重性进行分流，这样各部门之间就可以相互协作与制衡。第三，参照党内的请示报告制度，在监委内部建立打听过问案情登记备案制度，在调查人员核实重要证据或是实施强制性限制人身自由的措施时，要全程录音录像。

(四)建立社会外部监督机制

社会监督包括来自大众媒体和人民的监督。新闻媒体应该坚定地站在维护人民利益的主观立场和报道真实客观案情的立场上，保持正确导向，不可在案件调查过程中进行跟踪报道，这样容易泄露案件线索，干扰职务犯罪调查工作。以公开透明的方式对典型案例进行报道和分析，发挥事后监督作用[8]。

从民众监督的角度来说，可以借鉴检察机关设立的人民监督员制度，从中立和第三者的角度进行监督。首先，人民监督员可以由人大法制委选聘和个人申报的方式产生，如此可以克服之前检察院“自己选人监督自己”的弊端。其次，明确人民监督员具有监督具体案件的权利，可以听取当事人和律师的意见，向办案人员提出质询，对于调查人员办案过程中的违法违纪情况，可以展开调查并提出书面处理意见，如果调查人员涉嫌职务犯罪的，应移交给监察委员会处置。最后，要增强人民监督员监督的实效性。当监察委员会不赞同人民监督员的监督意见时，人民监督员可以提请上一级监察委员会复核。如果上一级监察委员会维持监察委员会的原决定，人民监督员仍不同意复核意见时，有权要求将案件提请同级人民代表大会常务委员会进行个案监督[9]。

国家监察体制改革，从一定程度上是将检察机关职务犯罪案件的侦查职权移至监察委员会。这并不是在否决检察机关20多年来查办职务犯罪案件所取得的成效，而是基于整合国家反腐败资源的考虑，为了推进国家治理体系现代化，完成全面推进依法治国的目标。权力如果缺乏有效的监督与控制，就会无限度的扩张，所以应对查办职务犯罪所实施的各项措施进行监督。但在强调加强对职务犯罪侦查权监督的同时，也不能影响该权力的独立性，监督并不代表肆意的干扰。解决“谁来监督监督者”的问题也是推进国家监察体制改革的关键，使得职务犯罪调查权公平公正地行使。