积极老龄化背景下社区居家养老服务多元供给研究

喻彤彤

摘要：人口加速老龄化使得我国的养老压力越来越大。而随着社会转型，我国家庭结构也在发生变化。少子化和家庭结构小型化使得传统家庭养老的压力越来越大，已经难以满足老年人的养老需求。养老服务也不同于其他一般服务，老年人需求的多样化和多层次化也对养老服务提出了更高的要求。目前我国机构养老发展比较缓慢，而且受到传统观念的影响，老年人更偏爱在家中养老，社区居家养老成为现实选择。但是当前我国社区居家养老服务中，政府仍然是主要的供给者，这给政府带来了巨大的负担，并且影响了社区居家养老服务供给效率，造成社区居家养老发展缓慢。因此只有多元主体参与供给模式才能更好的为老年人提供更多样化、多层次的养老服务。而积极老龄化的概念提出，老年人参与到社区居家养老服务中去无疑是一个正确且有效的选择。

关键词：社区居家养老；多元供给；政府；老年人

一、引言

对于当前的中国社会来说，人口老龄化问题已成为一个迫切需要解决的社会问题。根据2010年第六次人口普查数据，中国60岁以上老年人口比例占全国总人口的13.26%。其中65岁及以上的老年人口占比已达8.87%。到2013年，60岁及以上老年人口占总人口的14.9%，65岁及以上老年人口占9.7%；2014年，60岁老年人口比例达到15.5%，65岁老年人口比例达到10.1%。这些数据表明当前我国人口老龄化加速发展，这就给中国养老带来了巨大的财政压力。在社会经济发展的同时，中国的养老模式也在发生变化。计划生育政策造成的低生育率现象对传统的家庭结构产生了巨大的影响。我国家庭结构越来越紧凑和核心，这使得老年人养老负担越来越重，也使传统的家庭养老模式难以满足老年人的需求。目前中国家庭主要有三种养老途径：家庭养老、社区养老和机构养老。由于老年人更加偏好在家接受养老服务，这就促使社区养老与居家养老相结合，从而能更好地适应当前老年人需求并提供老年护理服务。

随着人口老龄化越來越突出，积极老龄化的概念出现了。积极老龄化是指改善老年生活质量，改变老年人只享受养老服务的观念，让老年人能够根据自己的需求、愿望和能力，在生活中积极参与社会。当然在他们需要帮助时为其提供应有的帮助和服务。老龄化的重点便是参与。最重要的是老年人在参与社会、经济、文化和其他公共生活时享有与其他群体平等的机会。国家和社会必须创造条件支持老年人参与各种社会活动，使老年人通过参与各种社会活动继续为社会作出贡献，实现老年人的人生价值和社会价值，做到“老有所成”并充分发挥老年人的自主权。

二、我国社区居家养老服务供给存在的问题

目前，我国养老服务需求的不断增长使得供给日趋乏力，机构养老相对发展缓慢。针对社区居家养老服务体系建设，政府日趋重视，从整体上进行政策规划，并加强对服务供给主体的引导、支持以及监督管理。在中国社区服务中心成为社区居家照护服务的重要支撑。社区居家养老服务的社会化逐渐增多，社区组织和市场在社区居家养老服务中的作用日益凸显。政府通过招标、投标等方式向社会组织和企业购买服务。但是，仅靠这些仍然难以满足老年护理服务的需求。我国社区居家养老目前存在以下六大问题。

（一）社区居家照护服务供给不合理

尽管社区近年来在老年人家庭护理方面取得了一些进展，但与老年人多样性和复杂性的需求相比，社区护理项目太少，质量水平参差不齐。而且政府决策、社区执行和老年人需求的沟通不顺畅，社区居家养老服务出现了同质化的问题。现在对老年人各种养老服务的需求越来越具体，多样化的需求对服务供给提出了更高的要求。但是老年人的需求缺乏一个顺畅有效的向上反映的通道，导致供给内容不合理，并没有真正考虑到老年人的需求，尤其是个体的特殊需求。

（二）政府管理体制不健全，服务队伍发展滞后

社区居家养老服务缺乏一个统一的领导机构，涉及的社保局、民政局、医保局、卫生局等诸多机构又缺乏协调配合。这导致了资源浪费以及工作效率低下。全国老龄委在老年人工作管理过程中缺乏实质性的权力，很难协调各部门的工作。而由于社会地位低和收入水平低等原因，现有的服务团队素质不足，这就极大的限制了社区居家养老服务的质量和效率。

（三）社区家庭护理服务的单一来源和单一资金来源

目前，政府仍是社区居家照顾服务的决策者，推动者和主要供给者。这使得社区居家养老服务的发展严重依赖政府。这不仅增加了政府的财政负担，也降低了供给效率。虽然当前社区居家养老服务社会化进程逐步展开，但是并没有有效的引入市场参与机制，缺乏市场和社会力量的支持。由于社区内部管理缺乏透明度和资金的广泛使用，许多社会力量并不积极，不愿为其提供服务。因此社区居家养老服务缺乏社会参与，资金渠道有限，单一供给来源严重阻碍了其正常发展。各级政府养老金的支出已经负担很重，过于依赖政府财政支持，较少依赖民间资本的力量使得资金来源渠道单一，难以适应不断发展的养老需求。

（四）非营利组织需要提高自身能力，市场参与度较低

经过二十多年的发展，中国的非营利组织取得了一些进展，但与西方国家相比还有很大差距。主要原因是因为我国的非营利组织目前资金渠道比较单一，没有重组的资源作为支撑，服务能力自然不足。而且，由于志愿的观念在中国刚刚起步，也缺乏足够的专业人员。当前的一些志愿者组织日趋官僚化，使得其代表公众的能力有所下降。在一些西方国家中，市场是养老服务的一个重要手段。与此相比，中国的市场化显然是不足的。养老服务的多元化需求表明，养老服务业的潜力巨大。但是养老产业具有福利性的特征，缺乏政府的有效引导和支持，市场参与动力明显不足。此外由于大政府、小社会的观念影响，地方政府并没有将权力下放给非营利组织和企业。同时对于非营利组织和企业参与限制太多，缺乏相应的培育机制，导致民间力量发展迟缓。

（五）各主体功能定位不清晰，缺乏合作机制

在社区的家庭护理服务中，政府的定位不当。政府的压倒性负担不仅增加了自己的负担，而且也阻碍了非营利组织和市场的参与。政府，社会组织和企业都应该在功能上互补和合作。近些年来，政府虽然从政策、资金等角度对市场和社会组织进行支持和引导，但现阶段政府仍然是主要供给者，而且，社会组织和企业依然对政府依赖性很强。社会组织仅仅还是被当做政府的助手，缺乏独立性，从而不能将其灵活性和更贴近公众的优势完全发挥出来。虽然政府指出由企业来填补空白，但是在实践中，政府与市场行为、营利与非营利的边界，政府、市场、社会的职能界定不清。而且养老服务市场细分不到位，对于由市场提供的营利性养老服务和社会提供的公益性养老服务的范围依旧没有很好的界定。政府、市场、社会之间缺乏良好的合作机制。

（六）老年人参加志愿服务面临的诸多问题

传统的思想观念中老年人是养老服务的享受者，这就使得很多老年人不愿参与志愿者服务。而目前我国对于老年人参与志愿服务还缺乏一个有效平台和激励机制。对于那些参与志愿服务的老年人缺乏针对性的培训教育，他们往往凭借自身经验，志愿服务的效率明显较低。而针对老年人参与志愿服务缺乏相关立法，老年志愿者服务得不到社会的广泛认可和支持，老年人的相关权益也难以保证。这就大大打击了老年人的积极性。

三、我国社区居家养老服务多元供给体系的构建

（一）家庭责任不可或缺

尽管家庭养老日趋乏力，但不可否认的是，在中国家庭养老仍然具有独特的地位和重要作用。通过家庭老年人能够获得支持感。虽然随着经济发展，子女的生活节奏加快、压力也越来越大，但是家庭亲情的纽带依旧至关重要。不管儿女是否与父母同住，儿女应该更多地关注老年人的需求并尽可能多地照顾他们。在了解老年人需求的基础上，还可以更好地购买养老服务。

（二）充分挖掘老年人的潜力和优势，鼓励他们参加志愿服务

老年人的需求是社区居家养老服务的最重要的指标，而老年人了解自己的需要，因此老年人参与志愿服务是一个很好的途径。我国应当建立老年人志愿服务的社区平台，通过社区组织老年志愿者队伍，鼓励老年人积极参与自我管理，互相帮助。“时间银行”制度的建立也将帮助年轻人成为老年人。这种互助的模式不仅可以减少老年人退休后的空虚感，而且可以满足他们对社会参与和自我实现的需求。同时，完善相关立法，通过法律层面来获得社会的支持和认可。政府也应当提出相应的激励措施，调动老年人的积极性。此外，社区平台应当加大宣传力度，改变老年人的传统观念。

（三）建立多元化合作机制，拓宽资金来源

多元供给不仅要求多主体的参与，也要有效发挥多主体之间的合作。各主体单独运作并不利于多元供给体系的可持续发展，且效率较低。政府、市场、社会等多主体应当通过合作来合理分配养老资源，从而提高养老服务供给的效率。对于企业参与社区居家照顾服务，政府应给予一定的税收优惠和财政支持。但是在多元供给体系中，政府必须要明确自身的定位，其主要责任就在于社区家庭护理服务系统的顶层设计。随着社区居家养老服务的发展，政府必须改变角色定位。社区居家养老服务的进一步发展离不开多元供给主体的参与。政府财政补贴仍然是重要的资金来源，同时可以通过福利彩票和社会公益基金用于养老服务的供给，采用新型的融资方式，广泛吸收社会资本参与到养老服务供给中来。

（四）放宽市场准入标准，加强社会力量的培养

虽然强调多主体的参与，但政府的作用仍不可忽视。政府除了制定政策法规、监管之外，还要注重培育市场和社会力量。目前，政府在社区居家养老服务中仍担当过多的角色，承担的责任太多，导致市场和社会力量参与不足。当前我国养老服务领域的准入门槛仍然过高，满足要求的企业较少，这样就缺乏竞争，容易形成垄断，并可能会影响养老服务数量和质量。我国社会组织发展缓慢，缺乏资金支持。因此构建多元供给体系时，必须放宽准入门槛，让更多的优质企业有资格进入养老市场。同时培育社会组织力量，从资金和政策上给予支持；加强宣传志愿者精神，鼓励更多人加入志愿者隊伍，扩大志愿者队伍。

（五）丰富养老服务内容，提高养老服务质量

多元供给模式的构建应该丰富养老服务的内容。市场和社会组织的参与弥补了政府这一单一主体的缺陷，能够更好的贴合公众需求。当然养老服务质量也不容忽视。多主体能给社区居家养老服务带来了更多的资金支持。此外，从业人员的专业素质也会影响养老服务的质量。老年服务的特殊性要求专业的工作人员，因此我们应当提高养老服务队伍的专业化水平。

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[7]韩俊江，刘迟.社区居家养老服务的多元体系建构[J].社会保障研究，2012（06）.

*基金项目：上海工程技术大学校级研究生科研创新项目（项目编号：E3-0903-17-01167）。

（作者单位：上海工程技术大学管理学院）