城镇最低生活保障制度评估路径的思考

张海珠　胡聪　崔艺玲

摘要：城镇最低生活保障制度是我国社会救助体系的重要组成部分，它为缓解城市贫困、维护社会稳定以及实现社会公平发挥了重要作用。最低生活保障制度以维护居民的基本生活，实现“应保尽保”为基本目标，以减少贫困，实现脱贫为终极目标。但是，在其实施过程中，由于多种因素的共同作用，依旧难以避免政策偏差的产生，构建最低生活保障政策评估路径，提出低保政策改进方向，减少甚至避免政策偏差，有利于保护我国的最后一道“安全网”。

关键词：城镇；最低生活保障制度；评估路径

最低生活保障制度建立以来，运用不同测算方法对城市或农村低保标准进行评估，并在此基础上提出政策建议，一直是学界关于低保标准的研究热点。现有研究评估标准不同、形式也各异，但从测算的对象和测算的方式梳理，基本可以分为两类：第一类是与经济指标进行比较评估。选取一个或多个经济指标和城市居民低保实际标准进行比较评估，判断实际标准是否合理。第二类是基于一种测定模型的评估。采用一种测定方法模型测定城市低保的名义标准，并与实际标准进行比较评估。例如扩展线性支出模型法、恩格尔系数法、马丁法和主观贫困线法等测定城市居民低保标准。

但是本研究并不是通过经济指标或者测定模型评估低保标准，而是基于城镇最低生活保障制度的目标，结合最低生活保障运行效果评估的相关研究，对城镇低保制度评估路径进行思考。

一、评估路径一——人群和受益瞄准效果

杨穗等人（2015）将瞄准效果分为人群瞄准和受益瞄准。“应保尽保”的目标要求很高的低保瞄准精度，尽可能减少或者避免误保、错保、漏保以及人情保等不良现象的发生。借鉴杨穗的做法，人群瞄準效果可以通过应保率、实保率、误保率与错保率等指标衡量， 实际享受到低保的人数占总人数的比重是实保率，具有低保资格的人口占总人口比重为应保率。漏保率是应保未保人口占应保人口的比例，误保率是实际低保人口中不具有享受低保资格人口的比例。最低生活保障金落实到目标人群上，有利于目标人群受益。

我国的低保政策实行差额补助，如果城镇居民的家庭人均收入低于城镇最低生活保障标准，才具有低保资格，低保补助的是家庭人均收入和低保标准之间的差额，但是实际补助的水平通常会低于应补助水平，从而产生低保救助缺口，因此导致最低生活保障金的受益群体存在偏差，影响低保制度的受益瞄准效果。如果能将低保金分给本应享受低保的人群，能进一步缩小低保救助缺口，提高受益瞄准的有效性。

二、评估路径二——实际生活救助效果

低保政策的实际救助效果体现在切实际的温饱问题上，又因为食品是生活必需品，需求弹性很小，是低保家庭的主要支出，所以高清辉采用生活救助系数，以反映低保政策对实际生活的救助效果。

生活救助系数是城市低保标准与城市居民家庭人均食品支出之比。如果生活救助系数小于1，则说明低保家庭将所有领取到的低保金额都用来购买食品但是还是没有达到平均食品消费水平。有研究表明，低收入者的食品支出通常在平均食品消费支出的0.6～0.7，因此假设生活救助系数在0.65以上，低收入者的温饱问题就得到基本解决。

三、评估路径三——地方政府救助力度

由于低保标准的制定与上一年职工平均工资有很大关系，所以高清辉引入了救助力度系数，即名义低保标准和当地职工上一年平均工资之比。各个地方政府根据自身实经济力与当地贫困状况，制定低保标准，因为职工平均工资是经济发展状况的重要反映，所以除以上一年职工平均工资可以在一定程度上消除当地经济发展状况对政府救助力度的影响。

救助力度系数越大，说明政府对低保对象救助力度大；救助力度系数越小，说明政府对低保对象救助力度可能不足，但是救助力度并不是越大越好，如果救助力度过大，反而会造成消极影响，即产生所谓“福利依赖”问题（出现一些有劳动能力的人不愿去通过就业获得收入，而只想依靠救助生存下去）。因此，政府应把握好救助尺度是十分关键的问题。

四、评估路径四——反贫困的效果

PIT是贫困线，Yi是贫困人口收入，h是人均收入低于贫困线的家庭人口，n是总人口数。α=0时，FGT指数表示贫困发生率或贫困人口比例。α=1时，FGT表示成比例贫困距指数，贫困人口收入和贫困线之间差距的总和。α=2，FGT指数表示加权贫困距指数，其对贫困人口收入分配更加敏感。

有学者选择最低生活保障线作为贫困线，也有学者将贫困线选取为三条贫困线包括较高的绝对贫困线、较低的绝对贫困线和相对贫困线，较高的绝对贫困线是根据城市居民最低食物摄取量计算而来，较低绝对贫困线是较高绝对贫困线的70%，相对贫困线是低保后中位数收入的50%。采用的贫困线越低，低保政策的扶贫效果就越明显。

五、评估路径五——收入分配效果

低保待遇主要采取的是现金援助的形式，实施后会对低保家庭的收入产生较大影响，有利于增加低收入群体的经济收入，从而产生一定的收入分配效应。最低生活保障制度是政府实行收入在分配的一种重要手段，对于缩小不同群体间收入分配差距、缓解困难群体贫困状况具有一定作用，但是作用是否明显、作用程度多大，具有一定的讨论意义。

可以选取了常用的基尼系数、变异系数、泰尔指数作为衡量收入不平等的重要指标，评估低保政策实施的实际效果和潜在效果，即对现行低保政策和完善的低保政策二者实施前后的各地区收入差距变动程度的比较分析。

1. 基尼系数

六、评估路径六——低保对象的满意度

对于低保政策实施效果，低保对象的主观评价也是一项重要的考量。在针对政府的绩效评估中常使用公众满意度指标来反映目标对象的主观评价。公众满意度是建立在公众主观感受基础上的，具体而言，公众满意度又可以划分为两个维度：行为满意度和价值满意度。行为满意度，即目标对象对政策实施过程的满意程度。价值满意度，则是目标对象对政策实施效果以及自我利益实现的满意程度，相对于行为满意度，价值满意度是公众满意度中更深层次的构成因素。

七、研究结论和未来展望

本研究构建了城市低保制度的六大评估路径，并且阐述了选取的意义、指标的应用等，为低保政策实施效果提供了大体评估方向，对于政府制定和完善低保政策有一定借鉴意义，同时对于以后的相关研究也能提供参考。但是本研究并没有采取实际指标进行评估，这是未来学者可以进一步改进的空间。

参考文献：

[1]程中培.城市低保标准测度与调整[J].重庆社会科学，2016（06）.

[2]杨穗，高琴，李实.中国城市低保政策的瞄准有效性和反贫困效果[J].劳动经济研究，2015（03）.

[3]高清辉.城市最低生活保障的实质救助指标探讨[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2008（02）.

[4]李实，杨穗.中国城市低保政策对收入分配和贫困的影响作用[J].中国人口科学，2009（05）.

*基金项目：上海工程技术大学研究生创新项目“上海市低保政策与低保户需求的契合度研究”（E3-0903-17-01138）。

（作者单位：上海工程技术大学管理学院）