场域视角下养老产业组织的激励与规制政策研究

王啸宇，佟代泉,2

(1.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350；2.内蒙古财经大学 学报编辑部，内蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

2019年2月28日，国家统计局发布《2018年国民经济和社会发展统计公报》，截止2018年底，60周岁及以上老年人口数为2.4949亿人，占比17.9%，65周岁及以上老年人口达到1.6658亿人，占比11.9%，我国老年人口首次超过15周岁及以下群体。银龄群体在国家的建设发展中功不可没，如今迟暮阶段依旧发挥余热，激活养老产业的发展。“养老产业”概念起源于西欧发达国家，通常以产品消费对象的指向性类群作为界定依据和标准，以满足老年人物质和精神需求以及其他特殊需求为目标，向老年人提供产品和服务的相关营利行业的总称，亦称老人福利产业、老龄产业、银色产业等[1]。在我国，养老产业自20世纪80年代开始萌芽，进入老龄化社会后，成长速度加快，日益成为机遇无限的“朝阳产业”，由于政府、学界和业界在概念界定上尚未统一，本文取自穆光宗先生的定义，认为养老产业隶属于第二、三产业，是专门生产老年用品或者提供老年服务的企业或部门的集合[2]。当前养老服务、养老产品需求旺盛增长与养老产业社会化、市场化发育不足的矛盾日益突显；政府承担责任过多，但资源和服务的供给能力有限，有效解决之策是促进养老产业组织的发展。

在养老服务社会化的背景下，养老产业组织是养老产业的市场主体，包括营利性养老机构、提供老龄产品和老龄服务的涉老企业等，在追求营利的同时，不能背离福利性。养老是刚需，不能完全市场化，目前对于养老产业组织尚无一致的定义。本文研究的养老产业组织分为三类：一是居住型养老产业组织，个人或企业投资的养老机构(民办公助型养老机构、工商登记的民办民营型养老机构、中外合资或国外独资型)；二是护理型养老产业组织，即提供老龄照护、护理、保健用品的企业组织，三是发展型养老产业组织，提供诸如老年教育、旅游、金融理财、保险等个性化产品的企业组织。学术界主要从以下几个方面加以讨论：一是从养老产业组织自身角度，探讨发展中面临的问题与对策建议，如民办养老机构发展困境的论述[3][4]，区域内养老产业组织的优劣势条件分析和路径选择[5]，中高端养老机构服务特色、运营模式的介绍[6]；养老产业组织服务质量的监督[7]、服务绩效的考评[8][9]。二是从政府角度，阐释政府对民办养老机构在土地、投融资、税费、审批中的政策关照[10]，政府购买、扶持政策的实施效果的评估研究[11][12]。三是从两者关系角度，探析政府与民办养老机构的互动机理[13]、政府的规制措施[14]。四是对外资企业进入养老市场的介绍[15]、政策环境[16]、发展前景的思考[17]。

遗憾的是已有文献略显零散、孤立，缺乏系统深入的理论阐释和严密的分析框架，更遑论专著性的论述；关于养老产业组织整体网络的分析鲜有文章述及，组织间集体行动对政策的能动性影响与政府回应机制探讨不深入。实际上，不同类别的养老产业组织共处于一个关系场，面临着同样的现实问题和政策困囿。鉴于此，本文运用场域理论，结合近年来国家推进养老产业组织发展的政策文件，把脉政策动态，挖掘其成长空间，剖析其在养老服务场域内部的构型和行动逻辑；考察养老产业组织综合体与政策的关系；立足养老产业社会福利性和产业经济性的双重属性，探寻养老产业组织发展的动力机制和约束机制，提高政策的灵活度和韧性，减少市场外部性等失范行为，弥合养老产业组织政策中的缝隙和冲突，切实发挥激励与规制的效力，理论上激发学术研究和思考，实践中增进养老产业组织的行动理性，关注老年价值。

二、政策探寻：养老产业组织的激励与规制

习近平同志提出“要培育老龄产业新的增长点，完善相关规划和扶持政策”[18]。从当前社会保障和养老服务现状来看，年末共有各类提供住宿的社会服务机构3.3万个，全国注册登记养老机构3.0万个，社区服务中心2.7万个，社区服务站14.5万个。①养老服务社会化的趋势加快，老龄产业主体日益丰富，促进了养老产业组织的整体性发展。然而当前养老产业发展中存在政策不清晰、组织结构发育迟缓的问题。组织分析的新制度主义理论认为，组织是由制度加以维系的，是制度变迁的行为体和工具，制度具有制约和使能的双重作用[19]。使能即激励，制约即规制；优善的制度能促进养老产业组织理性、稳定的发展。制度环境形塑了养老产业组织场域的外部环境。透过场域边界，影响着场域内部养老产业组织的构型。政策是在制度平台上运行着的规则安排。从当前政策体系来看，国家尚未明确出台关于养老产业组织的政策文件，检视养老机构管理、老龄事业发展的政策文本，探寻老龄事业、养老产业发展的政策关照，提炼出政府激励、规制的现行措施，以此剖析养老产业组织的发展前景。

(一)养老机构管理的政策文件检视

民政部统计资料显示，目前全国注册登记的养老机构有2.98万个，机构床位392.8万张，改革开放以来，随着社会福利社会化的推进，政府逐渐放开养老机构的全面管控和长期包办，鼓励社会力量兴办养老机构，允许多主体参与养老机构服务，致力于顶层设计，发布了一系列重要文件，以激励和规制养老机构管理、服务和建设。选取知网文献中引用率最高的代表性政策文件整理如下表所示。

表1 养老机构管理政策中的激励与规制

续表1

发文机构文号日期标题规制商务部民政部民发〔2014〕81号2014/11/24《商务部、民政部关于鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构从事养老服务的公告》国家发展改革委民政部发改委〔2015〕129号2015/1/19《规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》民政部民发〔2017〕51号2017/6/7《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》民政部2018/9/27关于国家标准《养老机构等级划分与评定》(征求意见稿)广泛征求意见的通知

资料来源：根据国务院各部委政策文件绘制.

改革开放以来，激励性政策安排体现在政府从制度层面放开福利机构的兴办主体的管控限制，支持社会力量兴办养老机构，同时出台了具体的激励政策，在地价、电信、税收方面给予优惠扶持，养老机构的数量和床位数迅速增长。然而机构管理混乱、经济利益短视、服务水平低、发展不平衡的矛盾突显，2012年12月31日，民政部提出养老机构基本规范(国家标准 GB/T 29353—2012)，对于全日制养老机构，从人员、环境、设施、服务内容上提出具体要求，在养老机构的审批、管理、建筑设计、财税方面，制定明确的管理规范，加强评估标准化建设，努力增强可操作性。2017年12月29日，民政部提出养老机构服务质量基本规范(国家标准 GB/T 35796—2017)，对于服务评价方式、内容、持续改进策略进一步加以指导和说明。然而政策设计偏理想化，重技术理性，差异化不明显，对不同类别的养老机构缺乏区分，政策推行中产生的不平等问题难以解决，从而影响兴办主体的积极性，制约了民营养老机构的成长和养老产业组织的整体发展。

(二)老龄事业发展的政策文件分析

老龄化社会的到来，促使政府完善老龄工作网络，统筹运用政策工具，繁荣养老市场，推动养老服务体系建设与养老事业发展相协调，发展养老产业。2008年，中国老龄事业发展基金会筹建“银龄基金”，建立“银龄基金管理委员会”，以促进老龄事业的发展。党的十九大报告提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，加快老龄事业和产业发展”。回顾2000年以来老龄事业发展“五年规划”，析出关于激励养老事业和养老产业的表述，如表2所示。

表2 老龄事业发展“五年规划”中的激励

资料来源：根据国务院各部委政策文件绘制.

通过梳理可以发现，市场机制在养老事业发展中的角色上升，养老产业业态日益拓宽，政府对养老产业的政策激励明显，2006年2月，国务院办公厅转发全国老龄委和发改委等部门《关于加快发展养老服务业意见的通知》(国办发〔2006〕6号)、2011年12月，国务院办公厅《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》(国办发〔2011〕60号)、2013年10月，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国办发〔2016〕91号)、2017年2月，工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委发布《智慧健康养老产业发展行动计划(2017～2020年)》(工信部联电子〔2017〕25号)、着重强调养老产业的建设、运行和管理，鼓励社会资本、境外资本设立营利性养老机构，给予税收等优惠政策。2018年7月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》(厅字〔2018〕59号)，卫健委下设老龄健康司，民政部下设养老服务司，共同管理全国老龄事务。随着养老产业制度的完善，养老服务管理的机构设置更加科学，养老产业发展重视程度加强。然而，政策文件虽不断推陈出新，养老产业组织却在实践发展中缺乏具体指导和细致的规范，激励性有余而规制力不足。

(三)问题思考与研究框架

整体来看，养老产业组织发展的宏观制度环境和政策体系已经具备，然而依然存在以下不足。第一，养老产业组织发展的政策环境尚未发生根本变化。政府的激励手段和政策扶持主要集中于公办养老机构，对于民办、外资等不同性质的养老产业组织政策供给和引导政策规划笼统粗放，具体细则不精准、监管落实上存在困难，培育和鼓励效力不足。对产业组织的支持保障力度和法律约束力较小，对地产、医疗、养老机构等养老服务提供主体的税费优惠区分不足。第二，鼓励养老产业发展的政策文件密集出台，但大多是“意见”、“通知”或“办法”，法律权威性不足。政府管、办、控强于引导、激励和监督。第三，养老产业组织发展市场化、产业化条件不充分，民间资本在参与养老服务提供的过程中面临一系列制度和政策方面的问题, 影响了其参与养老服务提供的积极性[20]。政策偏于对养老产业组织公益性和非营利的规制，社会办、市场办的实践推进缓慢。社会资本投入养老产业建设、运营中依旧面临法律不明、产权不清、思想观念抵制等诸多挑战和障碍，阻碍了养老产业组织的发展。政策对于养老产业组织的激励与规制的效果不明显。

图1 场域边界内外养老产业组织与政策的关系资料来源：作者自绘.

本质而言，政策的激励与规制属于外力输入，要想有效的作用于养老产业组织，必须厘清其在组织场域内的行动逻辑。理查德·斯科特(W.Richard Scott)认为，组织场域是处于微观层次的个体行动者及组织、宏观层次的社会行动者系统，以及跨社会行动系统之间的中观分析单位[19]。中观的养老产业组织场域内，诸多因素相互交织，而养老产业组织作为微观的个体，需要积极运用技术思维和管理思维，提供养老产品和服务，延伸产业链，从而实现利润最大化和长远发展。各养老产业组织间共融共生，塑造了不同的场域构型。本文的研究目的是：针对养老产业组织偏离市场需求、社会化的质疑以及信任危机现状，按照场域内部—边界—外部的分析思路，详细剖析养老产业组织场域的内部构型、行动困境，场域是有边界的，透过边界的张力，从内而外挖掘养老产业组织与外围政策、制度的互动关系，暴露政策的不足和缺失，呼吁政府从制度思维出发、运用激励和规制机制，建构养老产业组织场域外围的政策安排，剥离政策粘嵌，促进养老产业组织组织的发展和政策体系的完善，实现产业经济性与社会福利性的统一。

三、场域内部：养老产业组织的构型分析

布迪厄(Pierre·Bourdieu)认为，场域是在各种位置之间存在的客观关系网，根据场域来思考，就是从关系角度来思考[21]。养老产业这片尚待开发的蓝海场域中，不同类别的养老产业组织在竞争、协作中形成了不同的构型，进而调节着市场与政府的关系、事业性与产业性的关系。场域的结构可以被看作一个不同位置之间的客观关系的空间，这些位置是根据他们在竞夺各种权力或资本的分配中所处的地位决定的[22]。民办公助养老机构、民建民营养老机构是养老产业组织的重要力量，民办公助养老机构，大多由金融机构、企业、社会力量投资兴建，得到政府场地、设施、资金的资助，按成本收费，盈余用于机构建设和运营发展，兼具公益性和收益性。工商登记的民建民营养老机构，多是以特定企业针对特定老年群体发展的养老产业组织为主，如亲和源集团、越秀地产等地产类企业；泰康保险集团、阳光保险集团等险资类企业；养安享养老集团、麦麦养老、百生康(北京)健康产业科技有限公司等科技类企业；幸福世家老龄产业投资集团、中民国控养老产业集团有限公司等老龄产业投资集团构成，追求营利。国外独资或合资运营型养老产业组织，管理运营模式先进、经验丰富，资金充足。养老产业组织场域内部，不同属性的养老机构，在实际发展中进行资源交换、博弈互动，按不同的层面划分，呈现不同的构型，共同促进养老产业组织的体量在场域中转化为巨大的能量。

(一)养老产业组织的集合协作构型

图2 集合协作构型资料来源：作者自绘.

按性质划分，民办公助、民间民营、外企合资或独资类养老产业组织在养老产业组织场域中呈现集合型关系，既独立投入、建设和运营，致力于解决各自的发展困境，同时又面临相同的政策环境、社会背景，对市场前景认识不足；缺乏成熟的商业盈利模式、赢利点不明朗，产业链不完整；经验缺乏、人财物力不足；养老机构污名化、亏损化。三类养老产业组织在发展中合力推动制度政策的衔接，如图2所示。

与公办养老机构一床难求的情境相反，民办养老机构床位闲置率高，收费较多，自主性缺乏，往往依赖政府补贴与政府购买，微利甚至蚀本运营，优胜劣汰，陷入供需失衡的恶性循环。外资企业来自成熟的市场，资金雄厚，拥有国外资产管理机构的丰富经验，然而土壤不符，在注册时，这些境外资本只能从事营利性养老服务，但目前国家大力推进的居家社区养老服务更多是非营利性质的，给境外资本实际投入造成一定的阻碍。加之，价格、客户群定位不精准，短时间内难以扎根区域，迅速本土化。格兰诺维特认为，结构中的弱关系比强关系更能带来社会资源[23]。不同属性的养老产业组织间合作竞争、在场域中博弈互动。外资性养老产业组织的进入，一方面形成“鲶鱼效应”，倒逼公立养老机构摒弃依赖感和优越性，加快理念转换、探索运作机制创新。促进整个养老服务业的投资结构的优化。同时外资养老产业组织也积极寻找国内养老企业作为合作伙伴，布局自己的养老网络，减轻“水土不服”的阻力。三类养老产业组织在发展中增强合力，整体推动各项制度政策的衔接，带动养老产业的发展。

(二)养老产业组织的序列协作构型

按生产和服务过程中的流程划分，处于养老产业链上游、中游、下游的各养老产业组织在养老产业组织场域中呈现序列协作式的结构秩序，在养老产品和服务的提供中密不可分，在合作中进一步激活产业链，开拓新的业态，如图3所示。

图3 产业链为核心的序列协作构型资料来源：作者自绘.

整体来看，产业格局基本形成。然而从养老产业链各环节来看，协调机制缺失，由于基础薄弱，经验缺乏，上、中、下游的养老产业组织间联系不够紧密，尚未形成环环相扣的完整产业体系。上游研发与设计的养老产业组织少，在产业链中处于附属地位。产业链中游的养老产业组织主要涉及产品的原料采购与产品制造，监督机制缺乏，技术、效率亟待提高。下游环节主要是养老衍生产业，主要是负责营销与物流的养老产业组织，营销点需要挖掘，产品的推广策略有待提升。产品的附加值低，养老示范企业、龙头组织的带动效应不明显，建筑、钢材、水泥、机械、家电等行业的辐射力不足。一些养老产业组织缺乏前期市场调研，盲目跟风，投资信息不完全，资金链条易断裂，资金来源不稳定，入不敷出，优胜劣汰。

(三)养老产业组织的互惠协作构型

从当前形式来看，“康养+旅游+地产”模式的康养小镇发展成为新趋势，可以集中资源，合作互益。按照不同的业务，根据组织生态学的逻辑，组织共同体会形成互惠结构，通过合作实现集体的生存。在互惠性的养老产业组织场域中，各养老产业组织结合区域特色，以项目为中心，根据各自优势，打造协同发展网络，分层次提供普惠性、中高端的养老服务。养老产业组织在平等的基础上，以养老产品和服务的提供为核心，针对特定目标群体，共同开发项目，分工合作，互惠共赢。在场域中，各养老产业组织以项目为核心，形成一种互惠性的依赖关系，如图4所示。

图4 互惠协作构型资料来源：作者自绘.

地产类养老产业组织开发老年住宅和老年基础设施，金融类养老产业组织针对中高端老年收入群体推出老年保险、理财和博彩产品，通过投资盈利，弥补承保亏损。旅游类养老产业组织针对中高端收入的老年群体，发展候鸟型养老产业。利用规制机制，健全外围制度安排。旅游类养老产业组织，根据老人诉求、身体健康状况开发适老型旅游产品，从旅游向旅居过渡。医疗保健类养老产业组织负责老年群体的药物治疗、保健产品的提供、医疗器械的优化。家政服务类养老产业组织做好日常用品的补充，提升专业护理能力；文娱类养老产业组织从空巢老人、失独老人、卧床老人等不同群体的诉求出发，提供心理咨询服务，积极研发休闲娱乐、智能养老产品，祖母咖啡、免醉酒杯，满足老人多样化、个性化需求，刺激老年人消费。聚焦合作项目，发挥各自优势，提升整体服务质量，满足老年群体的需求，同时辐射带动周边产业的发展。从而根据不同的功能，形成“地产+旅游+医疗”、“金融+旅游+医疗”一体化的产业综合体；然而在现实发展中，缺乏区域内老年群体整体性需求的预测，养老产业组织间协同程度低，交流机制欠缺，项目开发存在盲目性，不确定性因素较多，中期可能出现资金链中断、老年服务事故等。同时各分养老产业组织可能因私损公，如房产企业可能以提供养老服务的名义套取政府支持，变相圈地，搞房地产开发，存在搭便车行为，责任由产业综合体集体承担。

四、边界迷思：养老产业组织对政策的逃离与吁求

养老产业场域中，养老产业组织天然的逐利性，彼此间会竞争、博弈、互动，使得养老组织场域处于运动之中，整体的形态结构不断发生变迁，内部协作结合成的养老产业综合体，实为松散耦合的结构，面临集体行动困境时，会表现出对场域外部政策的逾越和逃离，增加了场域边界的张力。有良知远见的养老产业组织会反思自身的非理性发展行为，探寻长期突破亏损危机之策，积极与制度层互动，在受到制度环境的影响和渗透的同时，产业组织综合体也能通过创造性的、策略性的集体行动，能动的应对制度环境的影响意图，吁求政策支持，倒逼政府有所作为，从而使制度更加科学。

(一)逃离——钻空捞利

养老产业组织场域中，松散耦合的结构形态，加之“理性经济人”的思维支配下，使得养老产业组织钻取政策规则中的漏洞，从而诱发不正当捞利行为。

第一，养老产业是战略性新兴行业，现阶段养老产业组织的政策体系尚不发达，政策制定和执行涉及财政、民政、卫生、住建、人社、工商、税务、发改、老龄、劳动等多个部门，与财税、土地审批、人才、投融资、基建、政府购买公共服务等政策粘连。当前除北京、上海、广东、福建等地的大中城市养老建设运营补贴政策较为完善外，大多数省市养老产业组织政策设计空泛而不细化，缺乏具体法律法规及管理办法，细小问题在解决中无章可循，难于操作，养老产品和服务的供需关系失衡。

第二，养老产业组织提供的产品和服务属于准公共产品，存在着排他性和竞争性，市场机制下，养老产业组织基于“理性经济人”的利益诉求，只愿意生产盈利性强的产品，偏重于中高端群体的需要，忽视了低收入者的需求和消费能力。

第三，养老产业组织的逐利思维本质上与政府主导的公益性理念相悖，企业组织的趋利性动机、发展不充分的客观现实再加上短期内的折损，迫使养老产业组织综合体在提供养老服务和养老产品的过程中，利用制度漏洞，骗取政策优惠；利用市场经济的负外部性损公济私，违反市场秩序，扰乱公平竞争原则，降低服务质量，损害老年群体的利益，加剧了养老产业组织的污名化。

(二)回归——政策吁求

养老产业组织场域中，不同性质、产业链不同环节的养老产业组织协作形成的综合体，在集体行动中，标准不明确，在提供养老产品和服务的实践中遇到一系列困境，需要政策指导、调控、激励。

首先，当前政府对养老机构的补贴和优惠大都针对民办非营利机构，对于工商部门注册的民办民营养老机构、外企独资或合资的养老机构，税收设置不清晰、公共事业收费等方面补贴、优惠力度不够，增加了养老产业组织综合体的利益不平衡和合作障碍。

其次，民办公助类养老机构向市场类机构转型的条件、准则缺乏，制度安排不周密，民间资本投资兴办养老机构时，资本不稳定，运转体系不成熟，资金链容易断裂，老年人稳定的产品需求、照护服务等无法保证。养老服务涉及到老年人的生命和责任，由于养老产业组织监管的法律法规缺失，缺乏配套的风险分担机制，一旦发生老人摔伤、病故等突发性危机时，政府倾向于保护老年弱势群体，从而损害养老产业组织的利益。

再次，外资在投资银龄产业时，税收、土地等优惠扶持政策落实不到位、产业投资限制过多，准入、审批流程复杂繁琐，耗费时间，融资困难，造成服务定价高。

最后，高星级标准的养老机构资源浪费、定价不合理问题需要政府加以规制，养老产业组织发展的污名化需要政府为其正名。政府作为积极的行动者，致力于平衡“掌舵”和“划桨”的关系，避免走计划式、长期包办的老路。探索政府与市场的边界，结合现行政策体系，反思养老产业组织政策的漏洞，调整利益群体的行为，不断探索变革。

五、场域之外：激励与规制的政策建构

养老产业组织发展中出现的争论和问题正是政府行政能力和智慧的考验，是公共政策的生长点。养老产业组织的发展需要政府自上而下建构相应的制度规则，激励与规制叠加，从而形成养老产业组织发展的动力和约束机制。通过激励效应，推动和培育养老产业组织的衍生发展，通过规制效应，规范和改制养老产业组织的行为秩序，社会福利性与产业经济性兼顾，事业性与产业性相平衡。

(一)养老产业组织发展的激励机制

激励机制的目的在于增权赋能，挖掘养老产业组织的市场潜力，增进养老产业组织的经济效益，通过激励机制，搭建产业发展平台，政府激励——养老产业组织间互励——养老产业组织自励并举，用社会化、市场化激励养老产业发展，加强公共政策的引导扶持，促进养老产业组织的管理政策与健康、养生、旅游、文化、健身、休闲等产业政策的衔接，促进养老产业组织向产业化、专业化方向发展。

1.观念激励

第一，化解认同危机，搭建群众与养老产业组织间的桥梁。政府主导去除养老机构污名化，利用媒体做好养老产业组织公共形象的维护，推动养老产业品牌的扶持和成长，查明养老机构丑闻背后的真相，明令养老机构作出合理解释，公示整改方案。标率典型，利用微信公众号、官方微博等新媒体手段广泛宣传，塑造大众认同，引导民众消除养老产业组织骗取财务、虐待老人的刻板印象。第二，加强理念引导，激励养老产业组织更新观念，能承受短期内利润微薄，但养老产品、服务需求具有可持续性，引导其树立长期能够营利的信心，克服发展惰性和被动依赖政府扶持的思维惯习。第三，信息供给激励，以区域为单位，统筹养老产业供需资源，及时发布养老产业市场信息，在选址布局上提供规划建议。积极为民办养老机构提供担保，为其寻找投资人。第四，包容性发展思维，根据目标群体分层次发展养老产业。建立试错机制，允许养老产业组织在不触碰法律、道德底线和老年群体核心利益的情况下，自主探索盈利模式。

2.制度建设

首先，政府托底，理性认识养老产业发展的规律，推进养老产业组织“管办扶”的政策创新。建立养老产业数据库，做好养老产业整体布局和区域规划，线下硬件设施与线上信息化同步发展，经济发达地区推广养老区块链，促进养老医疗、文化、护理产业合理交叉布局。

其次，建构专业化的养老产业管理组织，与现有制度衔接，在场域中良性互动。加强指导和扶持，在财政、土地、税收、贷款、审批方面给予更多优惠和政策关照，实施专项拨款、补贴、税收减免等税费优惠政策，并将优惠政策扩大到筹资、投资、经营各环节，制定资金补助、税费减免的规范细则，各地区政府根据情况探索养老服务营改增免税项目。

第三，完善外资准入政策，促进养老服务业的对外开放，近年来，美国Emeritus、星堡、魅力花园；日本长乐、礼爱、木下养老集团；法国Orpea集团、DomusVi集团和Colisee集团外资养老企业进入中国养老市场，与国内企业合资运营、开发养老服务项目，政府应推动养老现代服务业的构建。在土地审批、项目开发、机构建设方面给予优惠，励鼓境外资本投资老年食品、保健品、健康保险领域；丰富外资引入体系，鼓励养老产业外险公司与社会保险系统对接，开发包括失能、养老照护等品类多样的新型健康险，捍卫养老产业组织的地位空间。建立培训机制，地方政府应制定计划，选拔区域内优秀养老产业组织，按比例进行人员培训，提升服务水平和素质技能。主导成立养老产业组织的行业协会，鼓励不同养老产业组织间及内部人员间合作交流，协同发展。

3.利润激励

政府在扶持共享经济发展的过程中可采取税收减免、综合抵扣、累积抵免等直接性激励措施降低市场主体的税收负担, 从而降低市场主体的运营成本[24]。2019年2月2日，国家财政部、税务总局发布《关于明确养老机构免征增值税等政策的通知》，对于依法办理登记，并向民政部门备案的为老年人提供集中居住和照料服务的各类养老机构免征增值税。此举惠及养老产业链条中提供医疗、养老保险等服务的养老产业组织。在此基础上，政府应进一步优化税费优惠机制，对涉足养老产业发展的民间资本、外资企业分层次加以扶持、补贴。允许民办公助养老机构的收益性，用于机构的可持续发展和老年服务质量的提高。鼓励民办机构通过私募基金和私募股权基金拓展融资渠道，提高经济效益，突破亏损窘境。激励养老产业组织洞察市场变化，提高养老产业敏感度，加强市场调查、市场细分和预测，鼓励小型、连锁、专业化的服务机构发展，对小微养老机构提供信贷支持，产业用地、投融资、税费优惠，按民用价格收取水电费。政府应定期走访养老产业组织调研，运用评星评级手段，鼓励养老产业组织间竞争、提升服务质量。激励养老产业组织从老年人生理和心理特点出发，加大对养老产品的研发投入，设计提供丰富多彩的老年商品和服务，鼓励养老产业组织为生活条件好，寻求高质量养老服务的老年群体，开发不同组合的套餐服务，加上必要的福利性养老服务配套。实现养老产业投资主体多元化、服务形式多样化、服务对象社会化以及服务队伍专业化，用“市场化+”、“互联网+”推动养老产业发展。

(二)养老产业组织发展的规制机制

当前养老产业市场不成熟，养老产业组织的经济效益亟待提高，然而养老产业组织的发展不能偏离养老的事业性，应彰显公平公正的价值观念，确保养老产业组织的社会福利性，增强社会责任感。发挥政府协调各方利益的主导作用，通过必要的干预手段，弥补养老产业组织发展中的市场失灵和外部性带来的损失，增进社会福利。鉴于地方经济发展水平的差异，养老产业组织的规制不能一刀切，要赋予足够的灵活性和自主性，并为养老产业组织间公平竞争释放一定的空间。

1.行政规制

运用财政、税收、金融以及行政许可等政策工具对养老产业组织进行进行监管、调控，主要从经济性规制和社会性规制两个方面加以约束。经济规制表现为对养老产业组织的准入、运营与退出加以规范，引导社会资本灵活投撤养老产业基金，结合机构实际和老龄人消费能力建立价格指导标准，明晰服务项目的收费标准，做好养老服务产业融资与土地划拨监管、规范经营。同时加强社会性规制，建立养老产业组织的养老产品和服务质量评估标准，加强对养老产业组织服务人员从业资格的把关和监督，加强养老产业组织资产管理、提高使用效率，杜绝养老资源的浪费。

2.法律规制

将养老产业组织的发展上升到立法层面，清晰养老产业组织的概念界定、分类标准、准入，管理和运营纳入法治轨道，提升养老产业组织相关法律的效力层次；制定养老产业组织的管理办法和行业标准，责令不规范的民办养老机构、外资企业进行整改，终止政府购买服务合同，另选服务外包承接者。提高法律强制力，防止政策落实和矛盾解决中的扯皮、推诿；增加养老产组织的违法成本，排除违法动机。

(三)激励——规制的平衡点探讨

激励的动力作用需要突显，切实刺激养老产业组织的发展；规制不能过多过细，以免冗杂泛滥，阻碍养老产业组织发展的积极性；激励、规制机制均需要立足客观现实，结合老年群体的诉求调整更新，从而达到平衡点，养老产业组织逐利性与公益性的平衡，产业经济性和社会福利性的统一。

图5 激励——规制效力分析资料来源：作者自绘.

如图5所示，A种情况下，规制效力高而激励效力低，呈现强政府，弱经济的状态；福利性显著，养老事业明显；显然会重蹈计划经济时期的发展模式，与未来形势的发展不相适应。B种情况下，规制效力低且激励效力低，呈弱政府、弱经济的态势，养老产业组织发展面临的不确定性较大，民间资本观望、犹豫乃至拒绝投资养老产业；会减缓养老产业发展的步伐。C种情况下，规制效力和激励效力均高，为强政府、强经济的态势，会加剧场域边界的张力，养老产业组织与政府的关系紧张，不利于养老产业的发展。D种情况下，规制效力低而激励效力高，为弱政府、强经济的态势，营利性显著，养老产业化明显。然而由于约束力缺乏，会造成野蛮生长的情形，因此E种情况下的平衡点就非常重要。

图6 激励与规制的平衡点资料来源：作者自绘.

如图6所示，E为政府供给与市场供给的切点，在此状态下，养老产业发展达到最佳，政府能够通过有限的资源供给，激励市场生产更多的养老产品，提供更高效、高质量的养老服务；并以有形之手规制市场的无限扩张，在博弈互动过程中，激活各主体协力参与，人财物力优化配置。达到E点时，养老产业组织得到激励与规制，政策效力得以最大程度的发挥。由于各地区经济水平、老年人口状况的差异性，激励与规制的平衡点需政府主导设计，以老年人满意度和养老产业组织年利润率为标尺，以市为节点，自上而下探索施行。

六、结论与讨论

构建深化放管服改革和智慧型政府架构的大背景下，养老服务社会化产业化的头势日益增强。养老产业组织应抓住政策机遇，树立发展的信心，发挥产业组织综合体的集聚效应，提高养老产业的竞争力，发挥产业链的扩散效应，辐射传递，带动区域经济的发展，促进养老产业发展成熟。同时，看到与发达国家的差距，资源、智识的有限性，决定了养老产业组织不能采取急进型、休克式的捞金模式，而需凭借服务特色和质量博得人心，谋求长远发展。本文尝试构建组织与政策相结合的分析框架，用于解释养老产业组织发展面临的现实问题和政策困囿，然而激励与规制终究是外力输入，养老产业组织的发展需要找到内源型动力；本文的分析偏重于对养老产业组织构型的探讨，对老年人的主观诉求考虑不足，缺乏发达国家经验的借鉴，因此陷于灯下黑的藩篱；研究中虽然侧重场域视角下的动态分析，但是植入变量少，对于地域文化、经济条件等因素差异的考量较为缺乏，有待后续细致深入的探讨。

[注 释]

① 数据来源：《2018年国民经济和社会发展统计公报》。