放开管理后民办学校收费定价方法与监管体系研究

王朋才 高玲 王洪海

[摘 要]随着我国社会主义市场经济的快速发展，人们的物质、文化生活水平不断提高，人们对于教育的需求也出现了更高的期望，人们不再满足于传统的教育模式，各种民办学校迎来了发展机遇。民办学校在快速发展的同时也产生了很多问题，其中的收费管理问题往往是各种矛盾爆发和激化的焦点。按照“分类登记、分类管理”的总方针，探讨加强民办学校的经营管理问题，并基于“优质优价”的根本原则研究收费定价的方法，对于改善民办学校的经营管理、维护民办教育的健康发展具有重要的意义。

[关键词]民办学校；收费；监管体系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.02.007

[中图分类号]G522.72 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）02-00-06

根据教育部的统计公报，截至2016年底，全国共有义务教育阶段学校229 800所，其中民办学校13 847所；全国共有义务教育阶段在校生1.42亿人，其中民办学校在校生为1 568.23万人，占比超过11%。民办学校已经成为我国社会主义教育体系的重要组成部分，其地位和作用日益凸显，但是民办学校在发展过程中也暴露出不少问题，尤其是收费管理问题，有待进一步规范和完善。

1 连云港市民办学校的发展现状和特点

1.1 民办学校的发展现状

截至2017年底，连云港市中小学总数为661所，其中民办中小学校有57所，占比约8.6%，民间办学已然发展成为不能忽视的重要部分。根据连云港市教育局公布的“十三五”发展规划，到2020年连云港市基本形成了以政府办学为主、公办学校与民办学校共同发展、具有地方特色的教育发展格局，民办学校的发展迎来了新机遇。

1.2 民办学校发展的特点

由于受办学条件、经济发展水平等因素的影响，连云港民办学校的经营发展有以下特点。

第一，从民办学校的地区分布看，市区少、县镇多，57家民办学校只有10家位于市区，其他均在县镇。第二，民办中小学多。由于办学条件、师资力量的限制，57家民办学校涉及高中教学的只有6家，而民办小学则高达28家，约占一半。第三，小学、初中合办的多。在57所民办学校中，小学、初中合办的有20所，占比约为35%。第四，经济落后地区民办学校相对更多。在57所民办学校中，经济相对落后的灌南县和灌云县共有40所，占比超过70%，不能忽视民间办学对于地方经济建设、解决就业等方面产生的经济效应、社会效应。

1.3 现状调查

为了深入了解连云港地区民办中小学的财务、经营及收费管理情况，从57家民办中小学选定15家作为调查对象，开展了问卷调查。同时，为了充分了解民办学校的收费及经营管理情况，向调查对象的学生家长随机发放了100份调查问卷，收回有效问卷91份。调查结果如下。

第一，民办学校的教学质量、办学條件、办学前景已经得到社会的广泛认同，超过90%的被调查者认为民办学校的教学质量好。规范民办学校的经营管理并保护其进一步发展，已经成为政府有关部门的重要工作方向。第二，绝大多数被调查者认为民办学校的收费制度合理，但也有相当一部分人对此不了解。第三，关于民办学校的收费水平，超过半数被调查者认为和公办学校差不多，也有一大部分人认为收费偏高，很多家庭承担不起。第四，有很多被调查者支持政府部门加强民办学校的收费监督与管理，明确表示不支持的人很少。

2 连云港市民办学校收费管理现状及产生问题的原因

2.1 收费管理现状

目前，连云港市民办中小学校现行收费管理总体上遵循“统一领导、分级管理”的原则，并按照《民办教育促进法》和国家有关规定制定相应政策，一般由省物价部门制定收费及相应管理办法，各地物价部门再制定具体的收费标准及管理细则。

收费内容主要有学费、住宿费、作业本费、伙食费以及代管性费用。其中，学费、住宿费的收取标准，由民办中小学校提出书面申请，按分级管理的原则，报经市、县教育行政部门审核，再报市、县价格主管部门按照定调价程序予以批准。民办中小学校义务教育阶段不收取作业本费，高中阶段收取的作业本费按公办学校标准执行。民办中小学校收取的代管性费用，由民办中小学校自行确定，并按隶属关系报市县价格主管部门备案。

总体来看，因办学条件与师资水平的不同，连云港市各民办中小学校的收费标准也有较大差异。其中，赣榆区的民办学校无论是学费还是住宿费平均标准在全市属于最高，而灌南县的平均收费标准相对较低。

根据调研，连云港市民办中小学校在经营管理、收费管理及财务管理等方面还存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面：①收费公示制度执行不到位、收费不分明细、“打包”收取以及不开正式票据；②部分民办中小学校为了迅速收回投资，无视国家有关规定，不经教育、物价部门审核同意，擅自以建校费、教育储备金等名义提高收费标准，或者跨学期收费；③一些学校的收费公示意识淡薄，不按要求公示收费，存在诸如公示位置不醒目、公示内容模糊、对已经取消的收费项目或变更的收费标准不按要求及时变更等违反规定的现象；④少数学校违规收费，屡查屡犯，甚至发生了群访问题。其中，问题最为突出的是赣榆区，目前有4所学校因违规收费、财务管理不规范、成本核算体系不健全等原因被物价管理部门立案查处。

2.2 产生问题的原因

产生前述问题的原因主要有以下几个方面。

（1）办学理念不正确。受办学产业化发展误导，虽然一些民办中小学校被界定为非营利性质，但这些学校的投资人认为学校为个人投资建设，理所应当赚钱，从而把办学作为产业经营以追求不合理的投资回报。

（2）监管服务相对滞后。首先，政策宣传工作不到位，一些学生家长对收费政策缺乏必要的了解。其次，一些民办中小学校在举办学历教育的同时，相应开放了以绘画、音乐、体育等为主的特长班、兴趣班等，并借此收取各种学习费用。最后，还有一些民办中小学校在开学收费时，往往以每生每期总交费额形式“打包”收费，开票时不注明各项收费的具体项目与标准，给物价部门开展监督与管理工作带来了一定的难度。

（3）政策界限不明，收费标准不清。按照现行规定，民办中小学校学历教育的收费标准应遵循补偿教育成本的原则并适当考虑合理回报。但在实际工作中，各个层次学历教育的成本项目包括人员经费、财务费用、业务费、折旧费和维修费等，其具体构成内容以及合理支出水平均无明确规定，相关审定工作也没有及时开展，导致一些学校认为有机可乘，在申请制定或调整收费标准时，往往以各种理由为借口要求提高现行标准。

（4）学生及家长的维权意识不强。民办中小学校的生源大部分为留守儿童，父母长期外出打工，对实际存在的违规收费问题不够了解，也在一定程度上纵容了收费不合理的现象。

3 民办学校的收费定价方法

民办教育中的成本核算及收费标准的制定问题与民办教育的发展密切相关，只有在科学分析民办教育成本的基础上，结合影响民办教育收费的相关因素，才能制定出合理的收费标准及收费项目，才能促进民办教育实现可持续发展。

3.1 基本原则

为了保证民办学校收费标准的公正、合理且能有效地对其进行监督管理，解决民办学校的收费定价问题必须遵守以下5个原则。

（1）分类管理、分类定价。2016年5月，国家主席习近平主持召开了中央全面深化改革领导小组第23次会议，审议通过了《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。两份《细则》中进一步提出支持和规范民办教育发展，要建立营利性和非营利性民办学校分类登记、分类管理制度，以利于加强监督管理、提高民办学校的办学质量。民办学校在收费时应坚持分类定价，以保本经营为原则，营利性民办学校应允许其获取适当的利润。

（2）优质优价。营利性民办学校应允许其赚取适当的利润，利润水平的高低可通过成本利润率揭示。为了充分体现“优质优价”的要求，在制定营利性民办学校收费标准时，办学质量越高、办学效果越好的，其成本利润率就应该越高。

（3）公开透明。民办学校的收费内容、定价方法、定价标准应该通过适当的渠道向社会公开，充分接受学校、家长和社会公众的监督，以获取各方的理解和支持。

（4）简便易行。有关民办学校的收费定价方法不能过于复杂，应该简明易懂、便于操作，有关资料或数据也应容易获取，从而不仅有利于简化定价工作，同时也有利于获取社会各方的理解和支持。

（5）兼顾家庭的承受能力。在制定民办学校收费标准时，还应考虑地区经济发展情况和学生家庭的承受能力。学校是以教学为目的的场所，而非娱乐场所，因此，对于超过学校正常需要的投资或成本开支应不予支持、不予认可。另外，即使是办学质量高的营利性民办学校，也不应该允许其赚取暴利，否则就违背了中学阶段实行义务教育的总方针。

3.2 定价方法

3.2.1 非营利性民办学校的收费定价

由于非营利性民办学校坚持保本经营的原则，其收费总额原则上应等于其总成本。但在确定和计算其收费标准时，还应考虑工资水平的变动以及物价的变动，具体计算公式如下。

收费标准=[上年人工成本×（1+预计工资变动率）+上年其他成本×（1+环比物价变动指数）]/预计在校生总数 （1）

在实际工作中，采用式（1）计算收费标准时还应注意以下几个方面。第一，“收费标准”中只包括学费、住宿费和伙食费，而不包括作业本费以及其代办、代管性费用。第二，“上年其他成本”指的是总成本费用扣除“上年人工成本”以后的所有成本费用。第三，“预计工资变动率”按照当地教师行业工资标准以及相关管理制度确定，“环比物价变动指数”应取近3年平均值。第四，“上年人工成本”和“上年其他成本”的具体金额，应经物价管理部门或会计师事务所审核确定，还应剔除其中的超标准支出以及明显不合理的支出。

3.2.2 营利性民办学校的收费定价

3.2.2.1 基本公式

根据国务院有关精神，营利性民辦学校的收费定价应坚持“优质优价”的原则，应采用以下基本公式确定。

收费标准=[上年人工成本×（1+预计工资变动率）+上年其他成本×（1+环比物价变动指数）]×（1+成本利润率）/预计在校生总数 （2）

式（2）中除“成本利润率”以外，其他参数的确定如前所述。

3.2.2.2 确定成本利润率

按照“优质优价”的原则，整体办学效果越好的学校，其成本利润率就越高。据公开报道，浙江省温州市将两倍的定期存款利率作为当地营利性民办学校的成本利润率，并以此制定相应的收费标准。这样的做法简单易行，以公开的定存利率为参照，也便于准确计算收费标准，但这种做法并没有很好地体现“优质优价”，不利于形成营利性民办学校相互竞争的态势。同时，以当前我国金融市场的利率水平测算，两倍的定期存款利率也就大概在7%左右，这样的盈利水平不能算很高，对民间投资并不具有太大的吸引力，不利于民办学校的壮大和发展。

在实际工作中，首先应采用切实可行的评价方法对各营利性民办学校的整体办学效果进行评价，然后根据评价的总得分划分不同档次，成本利润率应按不同档次进行分类确定。在借鉴温州市的经验并考虑上述5大原则的基础上，若定期存款利率按3.5%计算，成本利润率的具体数据见表1。

3.3 基于AHP-FCE的民办学校整体办学效果的评价

客观、公正地评价营利性民办学校的整体办学效果是确定其成本利润率、合理地制定其收费标准的关键。本文拟将AHP与FCE两种方法相结合，运用于营利性民办学校整体办学效果的评价。

3.3.1 确定评价指标

由于我国中学阶段实行义务教育，评价营利性民办学校的整体办学效果不应仅根据升学结果确定，也不应该简单地采用教学管理部门的评价结论，而应在物价管理部门（而不是教育管理部门）或社会中介机构的主导下，通过构建一套完整的指标体系开展系统的、动态的评价工作。这样不仅有利于保证评价结果的客观、公正，同时也有利于监督学校各项成本费用的真实性、合理性，有利于加强对营利性民办学校主要收费项目的监督和管理。有关评价指标见表2。

3.3.2 基于AHP确定各指标权重

将表2中“评价内容”作为准则层，“评价指标”作为方案层，就影响办学效果的各因素的相对重要性请专家采用1～9打分法进行打分，根据专家打分结果整理得矩阵A。

（3）

利用公式和CR=对矩阵A进行一致性检验：CR=006<0.10，则判断矩阵A具有可以接受的一致性。采用根法计算3个因素的权重向量结果为：Wj=（0.731，0.188，0.081）。按上述方法计算“方案层”各指标权重并计算评价指标的权重，如表3所示。

3.3.3 定价方法的具体应用

3.3.3.1 原始数据的收集整理

以连云港地区涉及初中办学的15家营利性民办学校为调查对象，发放了数据调查表，并对收回的原始数据表进行分析，计算有关评价指标的实际值，结果见表4。

3.3.3.2 计算各指标的隶属度

采用隶属度函数对表中数据进行处理，结果见表5。

3.3.3.3 计算总得分

根据表3中的权重和表5中的隶属度，计算各样本学校整体办学效果的总得分并确定其档次和相应的成本利润率，结果见表6。

3.3.3.4 确定收费标准

以表6中“学校代号”为14的样本为例，该校位于连云港东海县，有多年的办学历史，平均每年在校生总数为2 200人左右，上年成本费用总额约为600万元，其中人工费约为418万元。另外，根据连云港统计部门公开的信息数据，2015-2017年连云港市居民消费价格环比变动指数平均约为2.1%，中等教育行业工资收入平均环比增长约为5.5%。按照前述式（2）确定收费标准，结果如下。

收费标准=[418×（1+5.5%）+（600-418）×（1+2.1%）]×（1+7%）÷2 200≈0.304 9（万元）

按照计算的结果，该校收费标准约为每位学生3 049元/年，而物价部门批复的最新标准为：小学生3 200元/年，初中生和高中生4 000元/年。

4 加強民办学校收费管理的对策

4.1 建立共管账户

为了加强民办学校的收费及资金运用管理，建议由教育管理部门、物价管理部门及学校三方设立共管资金账户，学生的学费、住宿费和伙食费应直接缴入该共管账户，其他杂项费用（如学校代收代办的作业本费、校服费）由学校直接收缴。然后，再按照学校每月正常开支的需要，将收费按月返还给学校。至于营利性民办学校实际收取的款项超过办学成本的部分，应于每学年末作为奖励性绩效支付给学校。因办学水平不符合预期或其他原因而被扣留奖励性绩效，应由教育管理部门负责处理学费的退还事宜。

4.2 加强收费管理

物价部门应深入探讨民办学校的收费管理办法，制定完善的收费管理制度，切实解决收费管理方面存在的各种问题。具体要求包括以下几个方面。

（1）建立收费清单制度。民办学校应根据投资总额、办学条件、办学质量等因素，在兼顾当地经济发展水平和居民承受能力的基础上，合理制定收费标准。由民办学校按照标准提出自主定价收费申请，再由教育管理、物价管理部门共同审核，并明确制定具体的收费项目及标准清单，统一对外公布，真正做到清单之外无收费。除规定收取的学费、住宿费及服务性收费、代收费外，不得以各种名义增加收费项目和收取相应费用。为学生在校期间学习和生活提供方便而收取的服务性收费和代收费，应遵循“学生自愿、据实收取、不得盈利、及时结算、定期公布”的原则，严禁强制服务、强行收费或只收费不服务。纳入教育教学活动、教学管理范畴，应免费提供服务的事项，不得列为服务性收费或代收费项目。

（2）加强收费公示管理。民办学校应建立并认真落实收费公示制度，应按要求合理制定本学校的具体收费标准，并于收费前通过招生简章、新生录取通知书、学校网站等各种新闻媒体予以公示，同时还要公告具体收费项目、退费及学费减免规定、投诉电话等相关内容，以接受社会的广泛监督。各学校可在校园醒目位置或指定的收费场所通过设立公示栏、公示牌、公示墙等形式进行公示，以接受学生、家长和社会的广泛监督。还要强调的是，未经公示不得收费，当年收费标准一经公示之后，不得随意变更。

（3）建立收费承诺制度。在确定收费标准后，学校还必须进行公开承诺。承诺内容一般包括师资配备情况、教学计划、住宿条件和服务项目等。同时，学校还应公开承诺：除按登记标准收取学费、住宿费和按省规定项目收取服务性收费及代收费外，学校不得以各种名目增加收费项目、提高收费标准或收取其他费用。承诺的形式包括可通过一定的媒介向社会公开承诺，也可以通过书面约定的形式向学生家长做出承诺并经双方签字确认。值得注意的是，民办学校还应实行严格的收费开票管理，以杜绝民办学校普遍存在的自制发票、白条收费等违规行为。

4.3 建立动态评价制度

为了真正贯彻营利性民办学校“优质优价”的定价原则，物价部门还应建立营利性民办学校整体办学效果的动态评价制度，并于每学年末主导开展评价工作，然后根据评价的结果制定收费标准，作为备案其收费申请的参考依据。

4.4 建立诚信管理制度

各级物价管理部门在开展收费年报和统计分析工作的基础上，要定期开展试点学校的收费监测和收费巡访工作。首先，对学校进行信用评估，记录信用等级，实行动态管理。其次，加强日常有关投诉处理和随机检查，及时查处民办教育乱收费行为。最后，对违反价格承诺、价质不符、收费标准明显过高、社会反映强烈的，可采取成本调查、约谈告诫、建立黑名单等措施，并根据有关规定进行价格干预。

4.5 建立巡查巡访制度

收费标准一经确定，不得随意调整。在收费标准执行期间内，物价部门应牵头建立巡查小组，认真监督收费标准的落实情况。对于执行期满需调整收费标准的，应由学校提出申请，并由物价管理部门或社会中介进行成本监审，然后视情召开听证会以及物价、教育、财政、工商、税务等行政部门共同参加的审理会，相关结果及时向社会公开。调整收费标准要实行“新生新办法，老生老办法”，原在校学生的学费、住宿费标准不得趁机调整，按学期或学年收取学费、住宿费，不得跨学年预收。

4.6 建立备案管理制度

按照国务院提出的“简政放权”的改革思路，当地政府应将现行的民办教育收费审批程序改为收费备案。民办学校应在确定收费标准后30天内，到当地物价管理部门备案其收费申请。未经备案，民办学校不得擅自收费，否则应追究其法律责任。

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