我国医疗纠纷人民调解委员会中立性问题探析

潘 畅 高 越 王君妍 张怡淳子 孔军辉

瑞典病理学家福尔克汉申曾说：“人类的历史即其疾病的历史。”在整个历史进程中，医学技术顺势产生并得到极大发展，而承载并推进这些技术、为人类解决病痛的是本该受人爱戴和尊敬的医生。新中国成立后，在很长一段时间内，医患关系曾保持着一种良好和谐的状态。但近几年，随着社会的转型发展，医疗卫生体制发生变化，人们对医疗卫生行业的抱怨增多，对医生的态度也发生明显转变，医患之间的信任感下降，暴力伤医、辱医甚至杀医的事件层出不穷，严重影响社会的稳定。

针对恶性事件的频发，各级政府和相关职能部门也出台了许多措施。2014年4月22日，我国综合多部门联合发布了《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》[1]；2015年8月29日，第十二届全国人大常委会十六次会议表决通过《刑法修正案(九)》，对社会秩序造成严重扰乱的聚众行为进行了明确规定，即视其情节严重与否来判定其所需承担的刑罚[2]；2016年6月30日，国家九部门联合印发《关于严厉打击涉医违法犯罪专项行动方案》[3]等。2018年9月，国家卫生健康委员会调查数据显示，我国医疗纠纷数量近五年内下降20.1%[4]，但纠纷总量仍处于高位水平。可以看出，这些措施在一定程度上减少了医疗纠纷的数量，但仍“治标不治本”。

法律的制裁可以吓止一部分蓄意闹事的不法分子，但必须承认，也有很大一部分医疗纠纷是因为低于预期的医疗结果和意料之外的医疗失误[5]，患者或家属对此没有充分思想准备，难以接受。面对这种情况，如何及时、有效安抚患者的负面情绪，把纠纷伤害遏制在萌芽时期就显得尤为重要[6]。

根据《医疗事故处理条例》规定，医疗纠纷有三种解决途径：自行协商、卫生行政机关调解和法院审判[7]。但这三种方法均带着固有缺陷[8]，极大地影响了医疗纠纷的妥善解决。在此背景下，医疗纠纷第三方调解机制应运而生。其中，人民调解制度在纠纷处理中起到了举足轻重的作用，因其以自愿为原则、程序方便灵活、成本费用低廉，受到了群众的普遍认可和接受，成为独特的“东方经验”[9]。

2018年，我国医疗人民调解组织达到6 400多个，基本实现县级区域全覆盖。但同时，医疗纠纷通过人民调解解决的比率还是远低于其他途径。我国的医疗纠纷人民调解委员会(以下简称“医调委”)还处于未成熟阶段，依旧存在着许多问题，其中最重要的一点就是中立性不足，本文将就该问题对我国医调委的运行现状进行讨论，探究更加合理完善的医调委发展路径。

1 医调委的中立性概述

1.1 医调委调解中立性的界定

调解中立指医疗纠纷第三方调解机构客观、公正、不偏不倚, 调解机构不代表任何一方当事人，在调解过程中,不得有偏向一方当事人的言行[10]；调解人员不得与任何一方有利益关系、人情关系；不得因为自身对某一方的情感偏好进行判定；不得依据先入为主的刻板印象产生偏倚[11]。

1.2 医调委中立性的重要性

首先，医调委若不具有中立性，当事人就不会自愿选择这种方式进行纠纷的解决，那么医调委的调解优势便形同虚无，影响医疗纠纷的解决效果和效率[12]。

其次，医调委的中立性是保证调解公正客观的前提，是纠纷得到妥善处理的关键，是得到群众信任与满意的重要因素，也是国家制度建设完善的有力助推。

最后，医调委的中立性使得更多人在司法诉讼之外获得一个更好的选择，能够有效减轻司法部门的工作压力。同时，有利于我国把医调委调解设置为进入诉讼的前置程序[9]，这样并不剥夺当事人的诉讼权利，只是在诉讼前使双方进行更加充分有效的沟通，更加冷静地分析，免去不必要的诉讼，简化程序、降低成本，从根本上解决矛盾。

2 医调委中立性的主要问题

结合以往文献的研究结果，笔者认为，现阶段医调委中立性的主要问题体现在以下四个方面：机构、人员、过程和资金来源。

2.1 机构的独立性

医调委是依法设立的解决民间纠纷的群众性组织。医调委的群众性自治组织身份，明确了其不应受其他机关及组织的干涉。行政部门等国家机关也仅应起到指导性非决定性作用，不应通过职权对其调解进行干涉，影响调解结果。

杨自根等[13]认为，为了增加医调委的权威性，应当将其依附于司法机构。很多地方效仿“普陀模式”，将医调委从卫生行政部门下转移至司法局之下，摆脱卫生行政部门的干涉。但实际上，此举仅相当于用一个行政部门代替另一个行政部门[14]，终是“换汤不换药”。

北京市和天津市医调委的独立性十分明确，在《北京市医疗纠纷人民调解委员会告知书》和《天津市医疗纠纷处置条例》上均将医调委定性为“群众性组织”，不隶属于任何部门。两市自成立医调委以来，调解成功率分别为82.46%和86.18%[15-16]，取得显著成绩。

广东省2010年9月发布的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的实施意见》中指出，保险公司可以建立医调委[17]，广东省医调委即是人保财险公司的下属机构。但实践很快让广东省认识到了医调委独立的重要性，2011年6月，广东省医调委正式挂牌成立，明确其独立于医疗机构、卫生行政部门和保险公司，调解成功率达80.92%[18]。

2014年，《上海市医患纠纷预防与调解办法》[19]中将上海市各区、县医调委规定为群众性组织，但接受区县司法行政部门的指导，其独立性依然无法保证。数据显示，上海市2015年比上年受理案件数量下降5%[20]。

笔者认为，还是应该将医调委彻底独立于行政部门，建立专业、中立、第三方主导的调解机构，没有上级行政部门的干涉渠道，群众才不会“望权却步”，才能增强对调解机构的信任感，相信调解的公正性，放心选择这种调解方式，有利于矛盾的完善解决。

2.2 人员的专业性和中立性

医调委的工作内容因涉及医疗活动，其专业性高、难度强、复杂程度大，需要十分专业且知识储备全面的工作人员。秦国文等[7]认为医疗纠纷的专业性和医调委的人员素质现状说明其调解医疗纠纷的能力相当不够。为保证调解人员的专业性，“北京模式”将其依托于卫生法学会[13]；东莞具有实力的专业人员都可加入医调委专家库随时参与运作[21]；广东省医调委建立了一支包含500名医学专家和50名法律专家的专家库，其主要来自省部级大型三甲医院。但同时，专业性并不能保证中立性，而缺乏中立性的医调委会大大降低其调解的公正度，背离其设立的初心。

为了使调解的专业性更好地服务于中立性，笔者认为医调委可以实行对全社会的公开招聘，通过正规考试，选拔出法学、医学、保险学、心理学、金融财务以及卫生管理方向的高素质人才[22]，对其进行专业纠纷调解能力的培养，形成一批复合型人才[13]，组建长期稳定高效独立的调解团队。并为团队配备1名～2名经验丰富的指导人员，更有力地保证调解的结果，逐渐形成一支支金牌职业调解队伍。同时，建立国家调解专家人才库，在需要的时候进行跨地域的调解支援或监督[12]。

调解人员要与卫生系统划清界限，聘请的人员最好用已退休的医学专家[13]，尽可能减少利益关联；调解人员还要独立于调解机构的领导，避免因领导职权的干预影响调解结果的公正性[11]。一些作为咨询专家进行调解的医务工作者，有时虽无直接利益关系，但可能会产生“同行偏向性”，其给出的意见不一定公正客观[22]，调解人员不可完全依赖医学专家的咨询意见。

此外，为了保证调解人员的中立性，必须对其进行身份保障，保护其人身安全、工作职位以及薪酬获取，不得随意免职降薪。避免行政干预施加压力，影响正常调解工作。

2.3 完善的调解过程

笔者将医调委的调解过程总结为三个环节，即收案、分案，调解和监督落实。有研究发现，医调委的前台人员在审查、分流、受理纠纷案件时会根据难易情况进行挑挑拣拣，还有当事人会故意选择熟悉的工作人员进行调解，无法避免“人情案”和“关系案”的发生。因此，医调委应该设置专职收案、分案人员，并严禁该类人员参与调解工作[23]。此外，要严谨设定收案范围[24]，节省调解员的时间与精力，提高纠纷解决效率；定期进行案件整理与检查，防止纠纷事件处理延误，也保证下一环节的公正性。

除了医学鉴定意见，由医调委调解人员和外部专家完成的专家评估意见也是调解过程中认定医患双方责任的主要依据[12]。但一些地方的医调委对具体判定过程、金额赔偿方式不予公开[25]，加剧了群众对调解结果公正性的合理怀疑，调解人员和鉴定专家的客观性和中立性无法有效保证。

调解人员与当事人的某一方有某种关系而必须采取的回避原则，为了避免其“有名无实”，张泽洪等[11-12]认为，应该借鉴国外发达国家的“无因回避原则”。且一旦当事人提出，举证责任将倒置于被申请回避的调解人员或专家，既可安定当事人的不安情绪，也不会将举证压力施加给当事人，能够切实保障调解的中立性、提高人民对医调委的信任。

张泽洪[11]还提出一个重要的调解原则，即“对抗原则”，调解必须在双方均在场的情况下进行，不得私下与某一方接触交流；同时，也不可仅听一家之言，带着“刻板印象”和“个人好恶”进行调解。

此外，应应通过制度设计来确保医调委的中立性[7]。在调解结束后，目前还未建立完善的保障体系进行赔偿落实与监督等后续工作。为了保证医调委机构的中立性，不主张将其设置在卫生行政机关、司法局等部门之下，但行政部门可利用其职权在监督环节起到至关重要的作用，对医调委的工作进行定期审查，建立群众反馈、投诉通道，防止腐败滋生。建立完善严谨的惩戒制度，一旦发现调解人员或相关专家有不正当行为，则拉入行业“黑名单”，按规定进行相关责罚，取消调解资格，严重者还应依法承担刑事责任[12]。

一般医疗纠纷的调解为了保护当事人隐私，不会向社会公开，这在一定程度上局限了对调解公正性的监督。笔者认同杨自根等[13]的看法，在保护必要隐私权的基础上，需要通过信息网络和媒体，将调解向社会公开，必要时也可召开调解听证会[26]，接受民众的监督，同时也可集民众的智慧，将纠纷更好地解决，也为其他人在遇到类似问题时提供一个有效的解决思路。值得注意的是，舆论如水，能载舟，亦能覆舟。媒体领域的监管并不完善，调解受之监督但不能被其左右，纠纷处理的唯一依据只能是医疗事实[11]。

2.4 资金的独立性

经济基础在任何领域的重要性都是不可替代的，撇开经济说独立，都只能是纸上谈兵。医调委作为独立机构，其组织运营、工作效率、人员安排，都离不开充足经费的支撑。然而，握住资金的来源就相当于把住组织的命脉，为了保证医调委的中立性，势必要确保资金的独立。

刘黎等[12,23]认为以政府财政保障形式，如政府购买医调委服务供给经费更有利于中立。目前，只有少数城市(如大连)医调委经费单纯由政府财政拨款。更多人认为，仅靠政府扶持显然捉襟见肘，且依赖政府部门也不利于医调委的中立性。有研究提出，可以结合医疗责任保险体系，将保障医调委的日常开支与保险公司收取的保费相结合[8]。广东省和甘肃省的医调委就是此类模型典型案例：广东医调委的运营资金来自律师事务所和经纪公司两大平台。该省八大保险公司联合形成共保体，将收取医院保费的25%作为保险佣金支付给经纪公司，作为提供给医调委的运作经费[27]；甘肃省更是规定，由省卫生厅委托保险公司成立医疗纠纷人民调解委员会，负责建立医疗纠纷调解及保险赔偿处理机制、协助保险理赔等具体工作的组织与实施等[28]。如此一来，保险公司便与医调委有了利益上的联系，若纠纷案件涉及到该保险公司的利益，调解的中立性便会出现偏差。另有观点认为，政府财政补贴可与社会公益组织的捐助联合起来，设置专门基金会，用于医调委的经费保障[29]。北京市医调委现行模式就是由市财政统一安排工作经费，同时接收社会捐赠和公益赞助。但当下，对社会公益组织的监管还未到位，所以要对其捐助进行限制，影响医调委中立性的捐助不得接受。

综上所述，资金的独立性的确难以保障，但相较于依靠其他机构，由国家财政部门进行拨款更能保证其中立性。可以由政府设立医调委专项资金，并配以相应的监管措施，既保证了经费来源，支持医调委的建设和发展，也能维护医调委的中立形象。

3 结语

我国医疗行业正处在一个改革的关键点，各种矛盾此消彼长，医患问题的解决是稳定局面的关键。医调委的产生，以其自带的独特优势，必将成为纠纷化解的不二选择。要认清医调委所处的初级阶段，找到制约其发展的短板，不断完善更新，守住医调委中立性的底线，为我国解决医患矛盾提供有效途径与方案。