我国医疗纠纷人民调解委员会中立性问题与对策分析

■ 刘 黎 高 静 孙帆帆 张馨心 王梅红

我国医疗纠纷人民调解委员会中立性问题与对策分析

■ 刘 黎①高 静②孙帆帆②张馨心②王梅红③

医疗纠纷 医患矛盾 人民调解委员会 中立性医患之间

中立性是医调委开展调解活动的基础，是医调委能否获得医患双方当事人信任的关键。只有切实保证医调委的中立性，才能确保调解结果的客观、公正，从而更好地处理医疗纠纷，化解医患矛盾。作者阐述医调委中立性的内涵，分析保障医调委中立性的必要性，根据实践情况，提出现实中影响医调委中立性的几个问题：医调委缺乏独立性、医调委调解过程缺乏透明性、医调委缺乏监管、回避制度不完善以及医调委经费不足等，最后针对这些问题提出相应的合理化建议。

医疗纠纷第三方调解制度具有非常显著的优势，如服务免费、周期短、效率高等[1]。保持医疗纠纷人民调解委员会（以下简称“医调委”）的中立性，是医调委开展调解活动的重要前提之一，是医调委得以快速发展的关键因素。只有采取一系列措施，保障医调委的中立性，才能充分发挥医疗纠纷第三方调解制度的优势，切实、有效地处理医疗纠纷，构建和谐的医患关系。

1 医调委中立性概述

1.1 医调委中立性界定

根据《医疗纠纷处理程序》相关规定，医疗纠纷处理人员应当保持中立的态度。所谓“中立”，即“居中而立”“中正独立”，是指在对立的各方之间，不倾向于任何一方。医调委中立性是指医调委与参与调解的医患双方当事人不存在任何利害关系，调解人员在调解的过程中做到客观、公正、不偏不倚[2]。医调委的中立性贯穿于调解活动的各个环节，包括医调委身份独立、调解过程透明、监管力度较强、回避制度完善以及医调委经费充裕等。保证医调委的中立性，是确保医调委调解结果具有公正性的前提和基础。

1.2 保障医调委中立性必要性分析

第一，保障医调委中立性是充分发挥医调委作用的关键因素。在处理医疗纠纷的各类方式中，第三方调解制度有其独特的优势，如周期短、效率高等。若医调委的中立性无法得到保障，医疗纠纷当事人便不会采取申请医调委调解的方式处理纠纷，第三方调解制度的优势也无法得到充分的发挥。

第二，保障医调委中立性是维护医疗纠纷当事人合法权益的必然要求。只有切实保障医调委的中立地位，才能确保医患纠纷调解过程的客观性和公正性，从而确保调解结果公正。因此，中立性是医调委开展调解活动的基础，是医调委能否获得医患双方当事人信任的关键。

第三，保障医调委中立性是提高司法效率，优化法院审判工作质量的内在要求。医调委工作的开展可以在一定程度上减轻司法机关的工作量，从而提高司法机关工作效率[3]。若医调委的中立性无法得到保障，很多当事人面对医疗纠纷的时候只能跳过调解程序，直接前往法院立案诉讼，这将使法院的工作量激增，司法效能无法得到优化。

2 影响医调委中立性主要问题

2.1 医调委缺乏独立性

《人民调解法》规定，有权设立人民调解委员会的主体是村民委员会、居民委员会、企业事业单位、乡镇、街道以及社会团体或者其他组织。现阶段，各地医调委设立主体并不统一。《天津市医疗纠纷处置条例》[4]将天津医调委定性为“群众性组织”。《北京市医疗纠纷人民调解委员会告知书》[5]也对北京市医调委做出了同样的规定。《上海市人民政府关于开展医患纠纷人民调解工作的若干意见》[6]规定，上海各区县

上述地区中，天津市医调委和北京市医调委属于群众性组织，独立性非常明显，不隶属于任何部门。上海市医调办和南平市医疗纠纷调解处理中心虽然不隶属于卫生行政部门，但却隶属于司法行政部门，依然体现出一定的行政色彩，具有一个行政部门代替另一个行政部门进行调解的嫌疑。广州市医调委隶属于保险公司，而医院缴纳的保费属于保险公司的主要收入来源之一，因此广州市医调委间接与医方存在一定关系。

虽然绝大多数地区的医调委已经与卫生行政部门脱离了隶属关系，但一部分医调委依然缺乏独立性，依托于司法行政机关或者保险公司。在这种情况下，医调委往往被当事人视为其上级部门的“代言人”，其中立性遭到质疑。在实践中，若医调委与其他机构之间存在隶属关系，则难以保证医调委工作不会受到上级部门的影响，其中立性将无法得到充分保障[9]。

2.2 医调委调解过程缺乏透明性

除了医学鉴定的鉴定意见，由医调委调解人员和外部专家完成的专家评估意见也是调解过程中认定医患双方责任的主要依据。一些地区的医调委虽告知当事人确切的赔偿数额，但不会向当事人披露专家评估意见书的具体内容以及其他细节，包括医患双方的责任分配、赔偿金额的计算方式等[10]。例如，《北京市医疗纠纷人民调解委员会告知书》第8条明确指出，“医调委不出具调解协议书以外的文字材料。”这种专家评估意见不透明的做法可能会引起患方的质疑，无法充分说服医方，在一定程度上增加调解人员的工作难度。在调解结果与当事人预期不符的情况下，调解人员难以针对当事人的疑虑对调解结果的推断过程进行充分的解释，导致当事人对调解协议的认可度降低。甚至一些当事人认为，在不公开专家评估意见的情况下，调解人员可以做出倾向于任何一方当事人的调解协议书。究其原因，医调委不向当事人公开专家评估意见的不透明做法导致调解过程缺乏依据，调解过程存在一定的主观性，使医调委的中立性受到质疑。

2.3 医调委缺乏监督

现阶段，大部分地区的医调委由当地司法行政部门监管。具体而言，医调委工作人员的推荐、招聘、管理、培训、考核均由司法行政部门直接负责。然而，针对医调委调解人员和外部专家的鉴定评估工作，却缺乏充分、有效的监督，或者仅仅流于形式[11]。在这种情况下，即使专家评估意见与患者实际情况具有较大的差异，调解人员和外部专家也不需要承担任何责任，不会受到相关部门的处罚，这显然非常不合理。天津市医调委虽然设立了业务指导部，但其为医调委内部部门，属于“自己监督自己”。若监管工作不到位，则极易滋生腐败现象，无法保证医调委的中立性[12]。

另外，医调委的外部监督力量明显缺位，调解过程不透明，缺乏公众监督。以上海市为例，《上海市医患纠纷预防与调解办法》第30条确立了调解保密制度：“未经医患双方当事人同意，调解不得公开进行，也不得公开与调解有关的内容。”而实践中，无论是否涉及商业秘密或者个人隐私，医方为了减少医疗案件在社会上的影响，往往选择不同意公开，导致公民的知情权及监督权无法得到充分保障，也在一定程度上动摇了医调委的中立性。

2.4 回避制度不完善

现阶段，医调委的调解人员大部分是从本地医院退休的医生，而外部专家也均为业务能力较强的医师。因此，调解人员和外部专家或多或少与医方存在一定的关系。在这种情况下，为了更好地保障医调委的中立性，各地医调委均建立了调解人员回避制度。例如，《上海市医患纠纷预防与调解办法》第29条以列举的方式规定了当事人有权要求调解人员回避的4种情形。医调委调解人员回避制度要求当事人对申请回避的理由承担举证责任。然而，通常情况下，申请回避的当事人为患方，患方往往难以提供充足的证据证明医方与调解人员或外部专家之间具有利害关系。因此，这种有名无实的回避制度缺乏科学性和合理性，无法切实保障医调委的中立性。另外，若医调委因患方证据不足驳回患方的回避申请，继续安排原调解人员和外部专家进行调解或出具评估意见，则很容易加深患方对医调委的质疑，其公正性和中立性不免大打折扣。

2.5 医调委经费直接来自保险公司

根据《人民调解法》相关规定，医调委由政府财政部门对医调委的办公支出和调解人员的报酬等经费给予保障。医调委的经济独立性使得其与纠纷案件中的医患双方均不存在利害关系，从而保证了医调委的中立性。然而，在司法实践中，政府财政拨款十分有限，加之医调委受理案件数量不断增多，导致医调委的经费入不敷出。虽然2010年颁布的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》明确指出医调委可以接受社会捐赠以及公益赞助，但这两种增加经费的方式依然不能满足医调委的经费需求。在这种情况下，一些地区的医调委选择与保险公司合作，医调委的部分经费由保险公司支付，从而拓展经费来源，保障调解工作的顺利开展。例如，宁波市医调委与保险理赔处理中心共同对医疗纠纷进行调解，部分经费由理赔处理中心承担[13]；广东省医调委经费主要来源于保险公司向医院收取的医责险[14]。

由于医院是承保医疗责任保险的主体，因此，保险公司与医院之间具有十分密切的利益关系。在这种情况下，保险公司往往被患方视为医院利益的代表。若医调委与保险公司合作，接受保险公司的“接济”，难免会使患方对医调委的中立性产生质疑，导致医调委的公信力降低，调解的成功率也会受到影响。

3 保障医调委中立性对策

3.1 规范医调委的设立主体

一方面，《人民调解法》第7条规定，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。即使是司法行政部门，也只对其工作进行业务上的指导而并不属于上下级领导关系。另一方面，只有保证医调委的身份独立，不隶属于任何部门，如卫生部门、司法部门、保险公司等，才能从根本上保障医调委的中立性，才能增加当事人对医调委的信任。对此，可以借鉴天津市医调委以及北京市医调委的做法，出台相应的法律性文件，明确医调委的群众性自治组织身份，处理纠纷不受其他机关、团体的干涉。仅依据《人民调解法》，接受来自司法行政部门的工作指导以及来自人民法院的业务指导，防止医调委的工作受到其他部门的干扰，从而为保障医调委的中立性打下坚实的基础。

3.2 充分保障当事人的知情权

一些地区的医调委不向当事人公开专家评估意见的做法导致调解过程缺乏透明性，容易引发当事人对医调委中立性的质疑。对此，可以参考天津市医调委的调解模式。天津市医调委充分保障了当事人的知情权，在调解的过程中，医方、患方、医调委共同理清案件争议焦点，医调委的调解人员与外部专家根据医患双方对案件的陈述以及相关案件资料和证据，出具专家责任认定意见，并将责任认定意见告知双方当事人，将责任认定作为计算赔偿金额、说服医患双方接受调解建议的重要依据[15]。从而使医患双方理解调解结果的推断过程，增强责任认定过程的透明度，减少当事人对医调委的质疑，最终提高调解成功率，有效缓解医患矛盾，达到理想的结果。

3.3 加强对医调委工作人员的监管力度

内部监督方面，由于缺乏相应的监管制度，医调委调解人员和外部专家往往怠于处理鉴定工作，更为严重的是，权力若缺乏监督和控制，则极易引发权力的滥用。在缺乏有效监管的情况下，医调委很可能会出现徇私舞弊、权钱交易等情形，严重降低了医调委的中立性，并在社会上带来一系列负面影响。因此，应当由司法行政部门建立专门的医调委监督机构，定期对专家评估意见进行审查。同时，可以建立医调委责任终身制度，若调解人员或者外部专家出具的专家评估意见多次存在十分明显的错误，则将这些人员列入医调委专家人才库“黑名单”中，取消他们今后参加医调委工作的资格，若调解人员或外部专家实施的行为具有严重的社会危害性，还应当依法追究相关人员的刑事责任[16]。

外部监督方面，可以参考北京市医调委的做法，对复杂、疑难、争议较大的纠纷，医调委可以召开调解听证会[17]。“看得见的正义才是正义”，在不涉及个人隐私及商业秘密的情况下，实施听证程序，可以最大限度地保障公民对医调委的监督权，进而督促医调委中立、公正地开展调解工作。

3.4 完善医调委回避制度

一方面，建立无因回避制度。为了进一步确保调解的中立性，可以参考国外发达国家的“无因回避制度”，从而减少患者对调解人员的怀疑，并有效提高调解的成功率。和我国《民事诉讼法》规定的回避制度不同，无因回避制度的最大特点在于其具有无因性，即使患者没有明确的申请回避理由，不能举证证明医调委调解人员或外部专家与医方具有利害关系，也可以提出回避申请，要求某一调解员或外部专家进行回避，并将举证责任倒置于被申请回避的调解人员或外部专家。建立无因回避制度可以充分发挥回避制度的作用，切实保障医调委的中立性，使调解工作得以顺利开展。

另一方面，建立全国联网的专家人才库。现阶段，大部分地区的医调委建立了本地专家人才库，如上海市医调委、天津市医调委等，若遇到疑难案件，则从专家人才库中随机挑选外部专家出具专家评估意见，协助调解工作。不过，现阶段，我国尚未建立全国联网的专家人才库，导致医调委只能从本地的专家人才库中挑选专家参与调解。本地两名医生之间或多或少地都存在一定程度的利害关系，但受限于专家人才库的地域性，当事人无法就这一情形提出回避。笔者认为，为了最大限度地减少“同行相隐”的情形，可以在全国范围内建立全国医调委专家人才库，构建跨省鉴定机制，从而进一步完善医调委的回避制度，使专家完成的专家评估意见更具中立性。

3.5 推行政府购买医调委服务

一方面，随着社会宣传力度的加大，在全国范围内，从总体上看，医调委的工作量呈逐年上升趋势。2015年，全国已建立了近4000家医调委，调解处理医疗纠纷案例数量高达7万余起[18]。另一方面，医调委为非营利性组织，免费为当事人进行调解，当事人申请调解，无需向医调委缴纳费用。因此，绝大部分地区的医调委存在经费不足的情形。为了保证调解工作的顺利开展，全国各地医调委的经费来源呈现出多样性的特点。笔者认为，为了保证医调委的中立性，医调委的经费应当由当地财政部门进行统筹安排。另外，医调委作为独立的第三方机构，承担着社会责任，具有公益性。医调委不是利益共同体，与其他社会组织之间不存在任何利害关系。为了保证医调委公证、公平地开展调解工作，可以尝试推行政府购买医调委的服务，由政府设立专项资金，支付医调委的经费，使其在医患之间处于中立地位，从而不受任何一方干扰，不偏不倚，独立进行调解，进而保证调解过程的中立性，减少当事人对医调委中立性的质疑。

[1] 李威,王梅红,王丹凤,等.医疗纠纷人民调解受理范围评析[J].中国医院,2014,18(4):69-71.

[2] 张泽洪.保障医疗纠纷第三方调解机制中立性的伦理思考[J].中国医学伦理学,2010,23(1):114-115,132.

[3] 李威,王梅红,桂平静,等.医疗纠纷人民调解若干问题分析[J].医学与哲学,2014,35(7A):61-63.

[4] 天津市人大常委会办公厅.天津市医疗纠纷处置条例[EB/OL].（2014-12-16）[2017-05-15].http://www.tjrd.gov.cn/flfg/system/2014/12/16/010019203.shtml.

[5] 北京市医疗纠纷人民调解委员会.患方申请书+告知书[EB/OL].（2017-02-13）[2017-05-15].http://www.bjsytw.cn/content/?117.html.

[6] 上海市人民政府.上海市人民政府关于开展医患纠纷人民调解工作的若干意见[EB/OL].（2011-07-20）[2017-05-15].http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw2404/nw26289/nw26290/u26aw28169.html.

[7] 南平市人民政府.南平市人民政府关于印发南平市医患纠纷预防与处置办法的通知[EB/OL].（2015-02-05）[2017-05-15].http://www.np.gov.cn/cms/html/npszf/2015-02-05/1052896139.html.

[8] 广东省司法厅,卫生厅,保监局.关于加强医疗纠纷人民调解工作的实施意见[EB/OL].（2015-01-07）[2017-05-15].http://www.gzsfj.gov.cn/webInfoPublicity/newsDetail/3367.html.

[9] 周倩慧,袁受美,王锦帆.我国医患纠纷第三方调解的发展与趋势[J].中国医学伦理学,2014,27(6):837-840.

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[11] 谢岳,许硕.社会秩序商品化的过程与机制——医疗纠纷比较案例分析[J]. 上海交通大学学报(哲学社会科学版),2016,24（6）:5-14，93.

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[13] 朱晓卓,李国炜.宁波市医疗纠纷实施人民调解机制中存在的问题与对策[J]. 医学与社会,2013,26(6):23-25.

[14] 金羊网-新快报.广东省医调委回应经费来自医责险质疑，赔不赔专家话[EB/OL].（2015-05-06）[2017-05-15].http://news.ycwb.com/2015-05/06/content_20166138.htm#talk.

[15] 天津市医疗纠纷人民调解委员会.天津医疗纠纷人民调解工作的探索与思考[J].中国司法,2015(4):65-68.

[16] 卢燕,蒲川.医疗纠纷第三方调解机制的完善——广元的实践及启示[J].重庆医学,2016,45(25):3576-3578.

[17] 李菊萍，吴续辉.医疗纠纷专业化合议庭构建研究[J].中国卫生法制，2017,25(1):11-14，20.

[18] 赵丽.医疗纠纷涉医案件数量“三连降”背后[EB/OL].（2016-07-21）[2017-05-15].http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160721/Articel05002GN.htm.

Problems and solutions on neutrality of People's Conciliation Committee of Medical Disputes

/ LIU Li, GAO Jing, SUN Fanfan, ZHANG Xinxin, WANG Meihong

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Neutrality is essential for People's Conciliation Committee of Medical Disputes (PCCMD) to gain trust from both parties of medical disputes. Only when People's Conciliation Committee of Medical Disputes keeps its neutrality,the role of medical dispute mediation can be better played and make the highest level of possible with the principles of objective and justices. The inherences, necessity of keeping neutrality of PCCMD are discussed. According to the practice,problems such as lack of independence and transparency, inadequate of inspection, incomplete of challenge system and lack of input are analyzed and relative suggestions are also presented.

①北京中医药大学人文学院，100029 北京市朝阳区北三环东路11号

②北京中医药大学管理学院，100029 北京市朝阳区北三环东路11号

③北京中医药大学马克思主义学院，100029 北京市朝阳区北三环东路11号

Author's address：School of Humanistic, Beijing University of Chinese Medicine, No.11, North 3rd Ring Road,Chaoyang District, Beijing, 100029, PRC

国家中医药管理局“十二五”中医药重点学科（培育学科）；北京中医药大学研究生自主课题（2017-JYB-XS-O33）医调办设在区县司法局，区医调办属于司法局的内设机构，在这种情况下，上海医调委与司法行政机关关系密切。《南平市医患纠纷预防与处置暂行办法》[7]更是直接规定医疗纠纷调解处理中心隶属于同级司法行政部门管理。广东省司法厅、卫生厅、保监局联合发出的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的实施意见》[8]指出，保险公司有权利建立医调委。实践中，广州市医调委属于人保财险广州分公司的下属机构。

Chinese Hospitals.-2017,21(11):40-42

王梅红：北京中医药大学人文学院院长，教授，硕士生导师

E-mail：bjwmh2000@163.com

2017-05-17](责任编辑 王远美)