行政事业单位资产处置的规范化管理策略研究

■ 白小柳（山西省长治市财政实物管理中心）

一、行政事业单位资产管理现状

（一）管理体制的发展与演变

我国行政事业单位资产管理体制经历过多次变化：早在改革开放之初，我国实施了分级包干的财政体系，行政事业单位的预算决定资产规模，单位对资产结余也有较高的支配权，考虑基层支配权较高的问题，当时国家出台了专户储蓄以约束各基层单位的财务管理，但难以对固定资产等进行管理；88年税制改革推动了国有资产管理的规范化发展，国务院设立的国资管理局对行政事业单位国有资产实施统一、分级管理；98年国务院机构改革后，国资管理被纳入财政管理部门职能范围；06年两令下发全面推进了行政事业单位国有资产管理体系的完善化、流程规范化。

（二）现行政策体系

现阶段我国行政事业单位资产管理主要由财政部门负责，在资产处置中设定了不同的处置主体，并对其分配了不同的处置权，其中：财政部门主要负责审批，各级财政局中负责国资管理的部门掌握行政事业单位国有资产处置的决定权，多数行政事业部分也有一定的处置权，但通常只有操作权，而无决定权。而由于《中央行政事业单位国有资产的处置管理办法》中并未对地方行政事业单位国有资产处置权和决定权的分配方式及优先级做明确说明，因此我国部分省份、城市对行政事业单位资产处置中的决定权主体划分有所差异，这导致地方行政事业单位资产处置管理难以达成彻底的规范化目标。

当然，现阶段我国针对行政事业单位的资产收入与租赁管理、处置管理等基本明确了行政单位的处置权和财政部门基本管理和监管权，所以无论处置决策权掌握在谁手中，都应当保证对国有资产的有效利用，坚决避免不应当出现的资产流失和损益问题。

二、当前我国行政事业单位资产处置管理中的问题

（一）购入单位对资产管理的重视度偏低

从当前我国行政事业单位资产处置管理制度来看，购入资产的行政事业单位应担负最基本的资产使用过程管理、资产的处置操作管理责任，但由于绝大多数地区行政事业单位的资产处置审核权在财政部门，因此许多单位忽略了自身的管理责任，出现了“重购买、轻管理”的问题。

具体到现实中来看，部分行政事业单位在资产管理中通常更关注需求和前期财政支出控制，即先考虑采购需求，然后结合预算控制标准来控制或调整需求，这其中虽然涉及了对财政支出控制的内容，但基本的控制工作集中在资产购入前，其根本目标是满足单位运行需求，同时完成财政部门安排的预算控制任务。而到了实际使用过程中，许多行政事业单位不重视资产管理，比如资产的入账、使用过程中的维护、年度折旧计算等不及时、不完善，这一方面会导致账实不符，另一方面会导致资产更替、报废等处置的申请随意化。

（二）资产处置过程欠规范

结合我国行政事业单位资产处置管理政策发展及落实现状来看，我国行政事业单位国资处置中的决定权一般是由财政部门掌握，而实际处置多由各单位负责。但不同地区对基层行政事业单位国资处置中的权限分配不统一，部分地区行政事业单位不经规定流程申报、审批自行更替或变卖资产，甚至事后未将处理方式和结果上报给财政部门，对结余、损失等上交国库或上报，这不仅违反了财政管理规范，还会导致国有资产、财政资金的流失，更不利于对国有资产的规范管理。还有一些单位对资产闲置、更替、报废相关申报工作的管理较为随意，例如闲置资产不上报、随意更替可用资产、随意报废仍有调剂价值的资产等，这增加了财政部门清查工作的难度，在财政部门未能发现问题时还会导致国有资产的损失。

从表面上看，这一问题属于资产处置工作监管不到位，实际上财政部门在国资管理中所需处置和监管的工作众多，处置本身的行动权又在各行政事业单位内，所以该问题的本质在于资产处置相关的权限、标准细则不到位，既无法有效约束资产购入单位，又未制定详细的执行标准。因此，本文认为行政事业单位资产处置过程的不规范本质上是管理制度不规范所引发的，要想解决这一问题需要先完善资产处置管理制度。

（三）资产配置不合理

行政事业单位的资产属于国有资产，这些资产可直接满足各单位的工作需求，最终间接地为人民群众服务。所以无论对行政事业单位的资产做何处置，都必然要考虑行政事业单位的运行需求和公共服务需求。但近年来，我国财政预算管理压力持续增加，而行政事业单位所处的系统对各单位的建设发展要求正在不断提升，这就引发了部分基层行政事业单位建设需求和财政供给之间的矛盾。这种矛盾在多数情况下不会快速显现，但在基层地区内部财政资源分配、国有资产调剂不均衡时，这类矛盾点会被快速放大，导致建设资源长期匮乏的部分行政事业单位出现不满情绪，进而引发其主观性地不规范化资产处置行为，例如不经正常审批流程报废并变卖资产，以此换取建设资源。因此，财政资源与国有资产的均衡配置也是抑制行政事业单位不规范行为的保障条件，财政部门需要优化资源管理和分配制度以保障这一条件。

三、行政事业单位资产处置规范化管理的建议

（一）行政事业单位及财政职能部门加强对资产管理的重视

从当前我国行政事业单位资产处置管理的问题来看，基层单位“重购买、轻管理”的问题较为严重，这在很大程度上限制了其在落实资产处置规范时的效力。因此，建议财政部门做好本级行政事业单位内部资产管理的观念引导和思想教育工作，促使各单位负责人、财务管理部门加强资产清查管理工作，提升资产清查频率，确保账实相符。通过长期的思想教育，在一定程度上增强各行政事业单位的资产维护、保护意识，这也有利于降低资产的折旧几率、延长资产使用年限，从而提升国有资产应用质量并节约财政支出。

对于行政事业单位资产处置工作而言，规范化管理更多地体现在资产替换、报废等处置中，此类工作的需求的提出、处置的操作均由行政事业单位完成，各基层单位也需要加强对此类工作的重视。首先，各单位应重视对资产实际价值的准确计算，以审慎的态度确认需求并申报，确保各类资产的价值利用率达到最高；其次，各单位在提交资产处置申请时必须整理好资产价值变动的详细信息，确保财政部门在审批工作中对相应资产的调剂与再利用价值、变卖价值等做出准确判断，从而更有效地辅助财政部门的国有资产保值增值工作。

（二）完善地方行政事业单位处置制度细则

基层行政事业单位在执行资产处置工作时存在不规范行为，其根本原因是现阶段行政事业单位资产处置工作缺乏地方性的细化标准，无法对行政事业单位的资产处置工作进行有效指导。因此，地方政府应先制定和完善行政事业单位资产处置细则：

首先，地方政府和财政部门在中央相应制度的基础上制定地方规范。目前我国关于行政事业单位资产处置的规定均面向中央单位，对地方实践缺乏足够的指导效力，这是我国各地方行政事业单位资产处置管理体系不统一的主要原因，也导致了中央制度对地方基层行政事业单位的约束效力不理想。因此，地方政府和财政部门应先制定并完善资产处置制度，明确资产处置申报、审批的权限分配和基本流程，同时明确对违规行为的惩处标准，促使基层行政事业单位妥善落实自身责任。

其次，完善已有的资产处置规范，明确处置细则。重点对行政事业单位持有资产的日常处理要求（包括维护、保护、定期清算和价值变动记录等）、资产闲置/替换/报废的具体标准、不同处理中的资产价值清查与核准责任及流程、资产保管与移交工作中的责任及流程等进行明确描述，为审批、监管、执行部门和单位提供一套切实可行的工作标准，保障有效落实制度规范。

（三）确保资产处置的公平公开性并强化管理工作考核

行政事业单位主观态度不正确也是资产管理问题的成因之一，其普遍由单位发展所需的资源供给不到位所引起，其根本原因在于财政分配不平衡。因此，地方财政部门应注重财政分配的公平性，消除行政事业单位的负面情绪。

此外，现阶段我国财政支出逐年收紧也是现实情况，多数地方行政区域的财政收支平衡压力较大，在不能有效满足行政事业单位建设资源需求的情况下，财政部门应当向各单位说明真实情况，同时做好对替换、报废资产处置结果的公示和说明，使各单位认识到财政资源处理的公平性，增强区域内各单位的凝聚力，降低基层单位违规处置资产的风险。