乡村振兴战略中乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接路径探索

郑 霞

（1.中共南平市建阳区委党校；2.南平市建阳区行政学校 福建南平 353000）

党的十九大报告中提出的乡村振兴战略，2018年中央又发布题为《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的一号文件，此文件对实施乡村振兴战略进行了全面部署。《意见》中提到加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系深化村民自治实践要做到深化村民自治实践的相关要求。

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。在过去的40年里，随着中国的飞速发展，我们的一二线城市与美国等发达国家的一二线城市相比差距很小，或者在某些领域还超过他们。但是相比农村，美国等发达国家的农村发展较为完善，很多质优的大学或大品牌公司的总部都分布在乡村。而中国的乡村发展相对滞后，与城市之间的差距较大，中国的贫困问题也集中在农村。所以，中央及时提出乡村振兴战略站在历史的角度，统筹我国发展全局作出的正确决定，是造福子孙后代的战略部署。乡村振兴战略中一个重要的目标就是进一步完善乡村治理体系，而这是乡村振兴战略的深层次要求，即是在乡村摆脱贫困走向富裕的同时提出的更高要求，属于上层建筑的问题。同时也是我国社会治理体系中政治民主化的必然要求。

一、乡镇政府的行政管理职能和村民自治机制的关系

乡镇政府的行政权是国家公共权力的重要组成部分，因此乡镇政府的职能与其他行政机构的职能是基本一致的，但乡镇政府作为离人民群众最近的一级政府故其行使的行政管理职能也有许多独特之处。主要有：第一，政治职能。乡镇政府一项重要的职能就是宣传与推广中国共产党的基本方针、基本路线以及基本政策，同时结合本地的的实际情况，对本级政府所制定的一切决策部署、工作任务进行贯彻与落实。第二，建设职能。主要以政治文明建设、精神文明建设、物质文明建设、生态文明建设、精神文明建设为主要任务外，还要加强民主法治建设。第三，公共服务职能。增加公共产品与公共服务的供给，努力打造适合当地社会经济发展与满足人民生活需求的良好社会环境。乡镇政府承担着服务广大农民的职责，为区域内农村社会经济的发展服务，为满足区域内农民的基本生活需求、社会保障提供保障。乡村振兴战略是当前提出解决“三农”问题的抓手，这就要求，乡镇政府在行使行政管理职能的过程中落实乡村振兴战略。在此过程中需要乡镇政府与村民自治组织相互配合，汇集第一手资料，寻找解决农民、农村、农业的有效办法。

村民委员会是我国农村的基层组织，他的存在使农村能够实现自我管理、自我服务以及自我教育。村民委员会作为全体农民的代表，还负责贯彻与落实村民会议的重大决定，并负责对村民集体的日常事务进行管理。村民委员会是迅猛自治权的行使主体。但村民委员会的职权在具体行使中却拥有两个特点：第一具有行政色彩，村民委员会的一部分权力来自于乡镇政府的授权，乡镇政府在行使自身职权的过程中，需要村民委员会的配合；第二具有有限性。由村民会议选举后所赋予的职权仅在管理区域内农村相关事务时生效，村民委员会的性质是依法成立的基层群众性自治组织，并不是国家机关，所以他的职权只是权利的汇集而并不是法律赋予的权力。而乡镇政府行政权力具有法定性和强制性，行政权力的行使必须有严格的法律依据，同时行政权力的实施是具备法律效力的，是具有强制性的，相对而言村民委员会的职权是极其有限的。

从乡镇政府行政权和村民委员会的自治权本质来看，乡镇政府是我国的国家机构，是我国的基层行政机关，其后盾国家强制力。而村民委员会是只是社会基层组织，是村民自治组织而不属于国家行政机构。乡镇政府与村民委员会并不是行政级别上的隶属关系，因此乡镇政府和村民委员会并不存在领导关系。从本质上来看，村民自治权是一种公民权利而不是权力，权力具有直接强制性而权利具有自主性。村民自治组织是享有社会权利的社会组织，而不是以国家强制力为后盾的基层政权组织，其本身是不包含国家强制力因素。也就是说，乡镇政府行政权力是国家权力的一种，村民自治权属于社会权利。从契约论的角度看，国家权力源于社会权利，社会权利是国家权力的基石，同时国家权力是社会权利的保障，因此要实现乡镇政府行政管理职能和村民自治机制之间的融合与协作就应该充分理解二者所依托的内在力量有何的不同，并利用其在各自领域的作用实现效益最大化。在乡村振兴战略中提到深化村民自治实践，就是要实现乡镇政府行政管理职能和村民自治机制之间相互协助的目的。

二、现实中乡镇政府对村民委会的干预和控制问题

（一）乡镇政府干预村民委员会选举。《村民委员会组织法》第十五条规定了村民享有提名权，能够决定参加选举的候选人。可是在选举实践中，个体对候选人的选择受主观因素的影响，导致候选人的素质参差不齐，有的素质还比较低。在此过程中乡镇府常常介入把关，其原因在于，乡镇政府主观上偏好于挑选出能够积极配合乡镇工作的候选人，已达到后期协助其完成乡镇政府行政管理目标的目的。因此，乡镇政府会在某种程度上运用行政权力干涉村民委员会的选举，在提名环节上施加影响。有的乡镇政府在提名阶段就设置一些门槛来筛选候选人，有因人设岗的嫌疑。

（二）乡镇政府干预村民自治组织争取相关政策扶持。在解决“三农”问题的这些年来，国家的各项政策都向基层倾斜，项目资金也源源不断地流入农村。从之前的“项目下乡”来看，这些财政资金常常是不属于常规的财政预算收支体系内，也就是我们常说的“计划外资金”。又因为项目资金总量是有限的，但农村基层建设的需求相对较大，项目资金的争取就显得相当重要。而这“计划外资金”具有较大的不确定性，项目申请者如有一定体制内的支持则相对比较好得到，乡镇政府此时很大程度上就充当了裁判员的角色。每个乡镇在一个特定的时间段内必然有自己的建设计划即所谓的“政绩”要去实现，在原有计划的盘子内如果得到额外的项目资金则是最好不过的事。于是在实际工作中，乡镇府偏好于授意并引导相关部门将资金投入到自己属意的村级项目中。而在项目下乡过程中，基层民众常常此类专项资金视为上级的拨款而缺少相应的民主竞争意识，甚少对项目落地的具体运作方式进行有效监督，这实际上损害了村民自治权的执行。

（三）乡镇政府通过派出机构或人员控制村民委员会。在我国的乡村治理中普遍存在“乡政村治”的模式。“乡政村治”可以理解为，国家行政权力通过多种形式，如派出机构或人员、财政控制、事项审批等方式，结合村民自治权利而形成的独特的农村治理模式。例如，是下派长期驻守村里的干部。这种驻村干部对村委会的工作有较大的影响力，他们的一项任务就是代表乡镇政府的意志，在某种程度上能够左右村委会的工作。而财政控制则体现在我国目前实行的是“村财乡管”。就是指村委会保留财务的使用权，但在使用前需经镇财政所审批。这种审批制度的初衷是为了对村财务的监督，具有反腐的作用。他实现了公共资金的使用权和管理权、审批权分离在维护村民集体利益、规范村级财务上发挥了积极的作用。但是，该制度在某种在实际执行过程中由于执行这具有主观的裁量权，这一定程度上剥夺了村委对实际事务的控制权。村级的财务管理人员没有经济上的实权，村两委的意图受到了控制，民主理财权利受到限制。比如本属于全体村民所有的财产，村民享有对有对本村财产的占有、使用、收益、处分的权利，村民委员会这些财产享有管理权和承担管理义务。但是由于“村财乡管”，在具体操作中，乡镇政府有的时候会把属于国家的财产和村民集体的财产混为一谈，相互转化使用。

三、在乡村振兴战略中乡镇政府行政管理与村民自治有效衔路径建议

（一）完善和健全法律制度。加强乡村法治建设是乡村振兴战略中的一个重要要求。我国正在建设法治政府，乡镇政府作为我国的基础组织遍布全国，也是离农民最近的一级政府，依法行政是否落实到位可以在此充分体现。乡镇政府行政管理与村民自治有效衔，首先应该要完善和健全相关的法律法规。通过规范的法律文件的形式，明确乡镇政府与村民自治组织的关系、权利和义务使各方主体必须依法行事，这才能在后续职权的行使上做到有法可依。目前我国的《中华人民共和国村委会组织法》对村民自治内容做了部分规定，但是与之匹配的法律体系尚未完全建立，《中华人民共和国村委会组织法》只是在宏观上体现了原则性的问题，不够细化并且缺乏可操作性。此外，对于违反相关规定的行为的界定和处罚标准不明确，使得违法违规成本太低，同时其赋予的行政管理自由裁量权过大。所以，我们应该完善相关的法律制度，为乡镇政府与村民自治组织和谐共处创造良好的环境。具体操作上，首先应该要制定一系列适用于村民自治的相关法律，使基层民主制度有完备的法律保障做后盾。其次，在法治的前提下严格执法，村务管理应该依法依规，不容许有超越法律之上的行为。

（二）乡镇政府协助推进探索村民自治的新模式。乡镇政府做好指导员的工作，可从推进创新农村基层组织设置形式入手，通过成立党支部，以党建带村建。同时明确职责。建立村代表议事，党员拓展协调的负责参政议政、参与决策的村务管理制度。再次乡镇政府与村民委员协调联动。推动项目征迁、民生工程等村级重大事项顺利推进。办事不再是政府包办，可以尝试执行“政府支持、理事会主导、市场参与、民众监督”运作模式，推进各项工作顺利推进。

（三）注重引进加强村级组织管理人才队伍培育工作。乡村振兴战略中人才振兴至关重要。根据实际需要在现有政策编制的前提下大力引进人才、培养本地人才，加强村两委班子建设。创新人才引进机制，使乡村振兴战略储备人才引进工作常态化制度化。参考村官的待遇引起乡村振兴战略储备人才，为村里持续输送村级后备人才和专业技术人才。加强岗位的吸引力，适当提高引进人才的待遇和补助标准，在考核优秀竞争上岗的前提下为期满人员的后续工作安排提供事业单位或公务员的工作岗位。