乡村振兴战略下农业双重负外部性探析：成因及治理措施

朱 烨 张斌昌 林丽琼

（福建农林大学经济学院 福建福州 350002)

改革开放40 周年以来，中国农业发展尽管取得了令人喜悦的成绩，但其存在的问题也不容小觑，取得巨大成就的背后却付出巨大的代价——资源利用的弦绷得越来越紧，生态环境的承载能力越来越接近极限。我国出现严重的生态环境赤字，也就意味着我国出现了严重的双重负外部性，一重是严重的环境污染，另一重是食品质量不安全问题，与乡村振兴战略、生态文明的要求背道而驰，农业负外部性成为实现乡村振兴战略及生态文明的一大障碍。

一、农业双重负外部性的表现

过去传统的资源节约、循环利用、精耕细作农业尽管难以提高效益，但却呈现出双重正外部性，传统的农业模式下资源环境得到更好的保护，食品质量安全也有更高的保障。而随着农业产业化等多重因素的推动下，现代化农业模式固然能够提高收益，但却造成双重负外部性。

（一）环境污染。

1.土壤污染。我国农村土壤污染源主要是农药和化肥。据中国工程院关于全国土壤环境保护与污染防治战略咨询项目研究报告显示，我国土壤质量在不断下降，我国农业生产中土壤的贡献率大约在50%至60%，比40年前下降10%，比西方国家至少要低10至20个百分点。我国人多地少，人地关系高度紧张。解决我国庞大人口的吃饭问题的核心就是粮食增收问题，因此化肥、农药等化学产品就变成了可以提高农作物的产量的良药。这种做法确实很明显增加了农作物产量，但是其背后的危害却是巨大的，在提高产量的同时造成了土地污染严重、土壤退化、土壤肥力下降、重金属超标和农药残留等严重问题。随着这些负面问题的出现，农民并没有从根本上解决，而是再次使用化肥、农药来增加农作物的产量和肥力，从而形成恶性循环，最终土地污染问题愈发严重。

2.水源污染。随着工业逐步布局农村地区，工业污染也日趋增加，工业污水大肆排放入河海，水污染日趋严重。同时农药、化肥等排放也会导致水环境污染，除此之外，渔业所造成的水源富营养化及养殖业的粪便污染也造成了严重的水源污染。

3.空气污染。农业生产中的空气污染来源主要有两个方面，其中一方面是由于种植业喷洒农药，造成农药挥发；另一方面则是我国还普遍存在通过焚烧的方式处理农业废物的情况，其中最为普遍的就是焚烧秸秆。如果合理利用农作物秸秆这类宝贵的生物资源，那么将在很大程度上降低了由于焚烧造成的空气污染。但我国的农作物秸秆的有效利用率依然低，多数农民为了提高自身的便捷度，采用了露天焚烧的方式，从而极大的污染了大气环境，也易对人体、生命安全造成危害。

（二）食品质量安全问题。食品质量安全问题是农业现代化模式带来的第二重负外部性。食品安全关乎国家安全和民族兴衰，而农产品质量安全与食品安全有着密不可分的联系。从食品生产过程来看，食品安全真正的源头是农产品安全。现在无论是买到的生鲜农产品，还是经加工制成的食品，都与农业有着紧密的联系。食品安全源头在农产品，基础在农业，必须正本清源，首先把农产品质量抓好。近年来，我国保住了18亿亩耕地这条红线，从规模上看粮食连续12年增产，从质量上看食用农产品安全不断提升，合格率达到95%以上，但对于食品安全问题，国家政策与法律应“零容忍”。食品质量稍有差错就会造成严重的后果，轻则影响人体健康，重则危及人的生命。

近年来我国食品质量安全问题层出不穷，主食副食、吃喝涉及到的方方面面都被爆出各种安全问题，这些都与农业息息相关。在追求农产品数量增长的同时食品质量安全的严重下滑，这是建设健康中国的重大阻力，食品中毒死亡引发的惨剧引起广大人民群众的恐慌，更是影响我国社会稳定的重要因素。

二、农业双重负外部性的原因

（一）三大资本过剩。

1.金融资本过剩。金融资本过剩最直接的反映就是农业行业大量热钱的流入，热钱是具有很强的投机性资本。热钱的目的就是极短时间谋取最大的暴利，而农业行业里对某个产业的培育是需要的是较长的周期，因此投机者往往就会破坏行业规则，抬高收购价，只注重数量，不注重质量，严重地扰乱了农业生产秩序。

2.产业资本过剩，中国的第一轮生产过剩发生在1998年。1999年，东南亚发生金融危机，需求急速下降。而当时我国正处于需求旺盛的阶段，需求大幅下降造成我国生产大量过剩，形成“输入型”危机。过剩的工业资本无处可去，而农村的工业几乎空白，自然而然大量过剩的工业资本涌入农村地区。过剩工业资本进入农业，农业产业化的战略被动地提出，农业产业化的模式就是让工业资本进入农业，拉长农业产业链。随着我国农业现代化步伐的加快，农村环境污染和食品质量安全问题愈加严重。

3.商业资本过剩。多重流通摊薄了利润，进一步激化了食品流通环节的恶性竞争，恶性竞争造成农村营商环境劣化。[1]（P66）在追求成本最小化、利益最大化过程中，假冒伪劣产品不断被生产出来，并在市场中大范围流通，市场上产品质量参差不齐，农产品的产销市场混乱，无法构建契约关系和诚信制度，农产品市场秩序混乱。

（二）优先发展工业、过度追求工业化。1953年，我国开始工业化，提出优先发展工业，让工业带动农业发展。在工业化时代，农业发展的指导思想是通过规模化经营以支持工业的发展，并为工业提供资本的原始积累。因此我国在工业化时代背景下开始农业现代化，采用大规模经营，集中连片的使用农业机械和其他设施。大规模的机械化生产和设施，必然需要大面积的土地和水资源，为此农村地区开始大力开荒和开采水资源。资源的过度开发直接导致资源衰竭速度加快，太多稀缺资源并没有被配置到产生正外部性的生产活动中。同时，随着工业化的推进，产生了大量的废气污染，工业垃圾随处倾倒。为了节省人力成本并快速增加产量，往往通过喷洒大量的农药和化肥的方式达到增收，农药和化肥不仅造成土壤污染，还会造成食品质量问题。

农业具有“弱质性”，而农业和工业具有“异质性”，让工业进入农业，无疑更大程度深化农业“弱质性”。在殖民化和奴隶制的的社会环境下，农业才能被称为第一产业，才具有大规模农场生产经营的基础。但中国大多是原住民，以小农经济为主，资源环境有限，这种背景和环境下实际上并不具备大规模生产经营，农业产业化、现代化的条件，根本无法效仿殖民化的美国和澳大利亚的大农场模式。因此让农业支持工业，工业资本进入农业无疑是不恰当的。[2]农业规模化经营的确能够为工业化带来高额的经济收益，但是高额经济收益的背后是农村地区生态环境的污染和食品质量的不安全。工业化高效益产生的成本并没有消失而是转嫁给了弱质的农业、弱势的农民和不会说话的生态环境。这种只注重数量和收益不注重质量和生态环境的粗放式生产方式，最终导致了农业的双重负外部性。

（三）市场和政府的双重失灵。其一，市场的失灵是造成农业双重外部性的原因之一，市场失灵体现在以下几个方面。一方面，在市场经济下，不法企业为了成本最小化和市场占有率最大化往往会在生产过程中大量使用化肥、农药、添加剂等，这类生产出来的商品价格低廉。而采用生态农业正规生产出来的产品，成本高昂，但两者外观上并没有明显差异。在市场经济中消费者与生产者存在着严重的信息不对称，消费者往往难以从具有相似外观的产品里分辨出真伪。从消费者消费心理的角度出发，在外观并无明显的差异的前提下，消费者就会选择价格低廉的产品。另一方面，面对违规产品，正规生态农业产品成本高的劣势愈发凸显，并无竞争力，最终无奈退出市场，产生“劣币驱逐良币”现象。在缺乏正规生态农业产品竞争下，质量不安全的产品大量占领了市场，企业获得巨额利润的同时，又会加快生产速度，环境污染程度加重，食品质量安全更加得不到保障，陷入恶性循环。农业过剩问题在中国难以回避，市场无法发挥自己“看不见的手”的作用去调节供需两侧，因此菜贱伤农、谷贱伤农的现象在我国普遍存在。其二，政府的调控能力没有在农业行业体现出实质性的效果，政府失灵是引起农业双重外部性的另一重要原因。中国是分散的小农经济，农户数量多且高度分散。从财力上看，政府逐个治理的成本太高，也无法给全部农户投资治污设备。而且有些政府追捧“唯GDP论”，GDP与地方政府领导的升迁高度相关，因此以牺牲生态为代价而获得GDP的增长。

因此，在市场和政府双重失灵的情况下，市场和政府都无法扼制住双重负外部性，负外部性得不到有效监管，溢出效应显著，负外部性愈益严重。

（四）农民缺乏环保和责任意识。我国有几千年的传统农耕文明，随着经济的发展，我国迅速向现代经济农业文明过渡。在这个转变过程中，农民缺乏相关知识的学习，关于环境保护的宣传教育在农村地区相对薄弱，导致农民普遍缺乏环境保护意识，不能积极主动参与保护生态环境。[3]（P25）很多农民为了提高产量和追求利益最大化而破坏环境，如大量使用农药、化肥、地膜等。农民对使用农药、化肥等物质是否会对环境造成危害和造成多大危害缺乏必要的认识，自然也无法认识我国农村环境恶化的现状及其危害性，其环保意识也很难得到提高。

（五）相关法律制度缺陷。近年来，我国颁布和实施了一系列环境保护的法律法规，也取得了一定的成效，但是这些法律法规主要集中在工业污染地区和城市污染地区，针对农村环境保护，特别是关于的农业负外部性的法律法规还相对比较匮乏，甚至在有一些地区还是空白的，农村地区环境保护法立法环节还存在很多问题。法律制度并未跟上社会经济发展的脚步，监管和引导机制的缺失导致农业负外部性特征也日益显现。一部分农民在不需要付出相应代价时为了经济利益的最大化所采取的行为给生态环境和其他经济主体带了严重的损害，而这种农业负外部性对于环境和人类健康的损害不可小觑。权利、责任与代价的不公平分配使得农业负外部性愈加严重。

三、治理措施

（一）加大农村环境污染防治。食品质量安全问题也源自农村环境污染，因此农业双重负外部性最亟待解决的就是农村环境污染问题，要实现乡村生态振兴必须加大农村环境污染防治力度，其中应着力加快推进绿色生产方式。打造立体循环的两型农业，建立治理农村面源污染的长效机制，严格控制化肥、农药，引进先进科学技术，利用合理科学的灌溉方式，加快建设污水处理系统，加快建立农业废弃物循环利用系统等，打造三位一体农业生产模式。同时要加快培育“产学研”合作模式，积极引导企业、科研院所和高等学校之间的合作，发挥各自的优势，加强生态环境保护的科技研发力度，研发有关于治理环境污染和食品质量安全的科技成果，并加快科技成果的转化，将其更好地运用到农村环境和食品质量安全治理上，并进行示范推广。合力探索垃圾处理和资源化利用的经营模式和长效机制，为共同推进乡村的可持续性发展贡献出力量。

（二）加强政府和市场监管和补贴力度。一方面，政府和市场双重失灵代表着政府和市场监管不力，职能缺位。因此，首先，应该强化政府责任。把农村环境污染纳入当地政府和干部的绩效考核中，并将此长期坚持下去，形成长效机制，并对政府或干部的行为产生一定的约束力。其次，在今后的农业发展中，政府要加大监管力度，建立严格的市场准入机制，加强与食品安全监管局的合作，严格把关食品质量安全，对于一切不合格产品，严禁进入市场。对于负外部性的行为，根据“谁受益，谁付费”的原则，将负外部性内部化。其中最为关键的是建立全面的、可执行度高的税收制度。税收制度可以有效改善农业负外部性问题，通过税收制度的变革使得造成农业负外部性问题的主体承担起相应的代价，这样可以有效地调节农民所采用的生产方式和生产行为，有效地限制农民做出扩大农业负外部性问题的行为，激励他们采用相反的方法去保护生态环境，增强农业正外部性。[3]（P26）同时，个别地方政府应转变发展观念，不能过分追求GDP的增长，在注重快速增长的同时要注重高质量增长，农村地区GDP增长应注重绿色GDP，合理配置资源，发挥政府宏观调控的作用。

而对于正外部性的行为也应该实施相应的激励相容机制和补偿机制。对于增强农业正外部性的行为进行补贴，激励农民产生农业正外部性行为，更加注重生态环境。建立“举报人”制度和长效监督检查管理机制，对垃圾随意投放、破坏环境资源者的举报，要给予保护和兑现奖励。

（三）加强培训和宣传，对农民进行调整和引导。农民是负外部性的直接制造者，环保意识不强，但农民本身受限于教育水平，收入水平也较低，因此让作为“弱势群体”和受到农业“弱质性”影响的农民承担所有代价有失公允。因此，一方面政府部门可以通过专题培训、经验交流、主题宣讲等多种方式让广大农民群体深刻认识环境保护的重要性，加强对环境保护和食品安全的宣传，采用一些人民群众的喜闻乐见、新颖的宣传方式，如文艺表演、微电影、电视、墙报等方式大范围宣传，深入基层，加强与人民群众的互动。另一方面，应发挥对农民的引导作用，在生产生活中赋予农民更多的权力，减少他们过重的负担，通过这样的调整引导和促使农民转变生产方式，改变农业生产理念，激励其产生正外部性行为，从而在根源上解决农业负外部性问题。

（四）提高农民组织化程度和培育新型农业经营主体。乡村振兴战略提出“一懂两爱”，其中“两爱”中的“一爱”指的是爱组织的农民。政府失灵的一个重要的原因就是交易费用太高，因此推进乡村振兴战略不可能全依靠政府的力量，也需要农民的支持。因此必须提高农民组织化的程度，如建立合作社等。可以建立特色合作社，如成立不用化肥、农药等纯生态合作社。合作社也可以充分发挥农村熟人社会的特点，农户互相监督，大大减少违规现象的发生。

培育如家庭农场等新型农业生产经营主体。家庭农场是生态农业技术的使用者和农业绿色发展的实践者，[4]在家庭农场等新型农业生产经营主体的带领下，必能实现“质量兴农+绿色兴农”，提高生产效率和质量，减少污染和提高农产品质量。

（五）加强立法。系统分析农村实际发展情况，制定更适合于农村环境现状及发展的法律规范，用法律使外部性内在化。首先，在国家层面上需要制定环境基本法。应重视农村生态环境的特殊性，打破过去在环境保护与治理上“重城市，轻农村”的做法，提升农村在环境基本法中的地位，[5]制定完善的约束性法规政策，加强执法力度，使环境保护、食品质量安全有法可依。其次，在地方层面上，政府应制定地方专门性的农村环境保护地方性条例。这是由于农村地缘辽阔，实际情况各不相同，因此应因地制宜，加强地方环保立法，满足不同区域农村环境污染防治的不同需求。

结语

2018年的中央一号文件吹响了实施乡村振兴战略的冲锋号，同时2018年被农业农村部定位为“农业质量年”,提出农业发展由数量扩张向质量升级转变。随着国家日益注重“三农”发展，高质量的农业发展是乡村振兴发展面之一。而由于我国在追求工业文明这一百年已经付出了巨大的成本，在农业三大资本过剩、优先发展工业战略、政府和市场的双重失灵、农民环保和责任意识薄弱、法律体制有缺陷等多种因素的作用下，农业创造出环境污染和食品安全双重负外部性。在向生态文明转型过程中产生的双重的负外部性成本如何消化，是个还没有被深刻认识的大问题，还需要时间去消化。乡村振兴战略、生态文明在中国的实现，可能还要经历一个很长的过程。针对我国农业存在双重负外部性的情况，本文建议加快建立绿色生产方式、加强政府监管，利用税收和补贴等措施使外部性内部化、加强培训和宣传，对农民进行调整和引导、提高农民组织化程度和培育新型农业生产主体、加强立法等多方面合力降低农业双重负外部性所带来严重后果，并使其向正外部性转化，打破实现乡村振兴战略的阻力，让良好生态成为乡村振兴支撑点，助力实现乡村振兴战略！