高校后勤治理体系和治理能力现代化的探索与实践

赵水民

(山西农业大学，山西 太谷 030801)

党的十九大报告指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]10高等教育治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，当然也包含高校后勤治理体系和治理能力的现代化。在“双一流”建设背景之下,高校后勤如何按照治理体系和治理能力现代化的要求，加强体制机制创新，处理好政府、社会、市场、高校之间的关系，进而满足广大师生日益增长的对美好校园生活更加多样化和个性化的服务需求，是我们必须面对并迫切需要解决的现实问题[1]14-17。

一、高校后勤治理体系和治理能力现代化的理论依据

(一)国家治理体系和治理能力现代化概述

国家治理体系和治理能力现代化，具有十分丰富的内涵和外延。

1.治理。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[2]治理是指统治和管理的方式与过程，强调的是对话、协商、长期合作，强调的是权力上下运行或平行运行，强调的是民主观、社会观和法治观，强调的是事务的系统性、整体性、协同性，效果往往事半功倍。西方语境中，比较有代表性的是1995年全球治理委员会提出的定义：治理是各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。而管理则是国家公共权力机构，通过统治阶级授权，以政府命令、控制和规制为主要手段，坚持行政观、制度观和责任观，按照自上而下权力运行模式，对职权范围内的公共事务采取的就事论事的行动[2]。

2.治理理论。治理理论是一种全新的政治分析视角，是对传统管理理论的继承、发展和超越。从新公共管理学角度看，服务型政府的理想模式是政府与社会以共享为出发点和落脚点，对公共生活的共建与共治，关注的是系统性、整体性和协同性。一是从治理主体角度看，强调的是主体的多元化，政府、市场和社会组织共同构成治理的主体，政府与市场是互补互助的，社会组织则具有化解政府与市场“失灵”的作用。二是从职责权限角度看，政府是提供公共物品的公权力机构，市场是提供私人物品的私权力组织，社会组织是提供公共物品的私营机构，三者彼此独立又相互依赖，强调的是分工合作基础上的共同发力。三是从治理方法角度看，是将市场的激励机制、社会组织管理方法引入政府公共服务，追求的是系统效率和综合效应[2]。

3.国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系，是一整套管理国家的紧密相连、相互协调的综合制度体系；国家治理能力，是运用国家制度体系管理社会各方面事务的能力[2]。习近平总书记指出：推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平[3]。

(二)中国国家治理体系和治理能力现代化概述

国家治理体系和治理能力现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。中华人民共和国成立后，中国共产党就领导人民开始了治理社会主义国家“永远在路上”的探索与实践。尽管我们还有许多亟待改进和完善的地方，但总体来看是好的，并有着自己的独特优势[4]。

1.制度优势。中国特色社会主义国家治理体系，是马克思主义国家治理理论的继承与发展，是与先进社会形态——社会主义相适应的制度安排，能够有效维护国家独立自主，能够集中力量办其他社会制度下办不成的大事，能够有效调节错综复杂的社会政治关系，特别是这种制度体系始终以人民为中心，能够有效地组织和保证人民广泛参与，能够有效提升人民的获得感、安全感和幸福感。

2.政党优势。中国国家治理体系和治理能力现代化的最大优势是中国共产党的领导。因为中国共产党始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，坚持民主集中制的原则，具有自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，进而能够保证决策的科学性、有效性、先进性、公正性，最为重要的是中国共产党始终以工人阶级和最广大人民利益为己任，进而能在国家治理中超越自我，跨越利益集团的政治陷阱。

3.机制优势。党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，是中国国家治理机制的独特优势。正是由于三者的统一，中国共产党才能够为了人民、根植人民、依靠人民、领导人民，把当前利益与长远利益、局部利益与整体利益相结合，制定出跨时空、跨地域、跨群体的国家发展战略安排和战略规划，并得到最广大人民的坚决拥护、支持和有效贯彻、落实，特别是这种机制能够超越国家、超越阶级、超越利益，能够为解决人类共性问题贡献中国智慧和中国方案，能够有力促进构建共商共建共享、互利共赢的人类命运共同体。

(三)高校后勤治理体系和治理能力现代化概述

高校后勤治理体系和治理能力，是一个国家高等教育治理水平和综合实力的重要标志，是涵盖教育行政管理部门、高校后勤社会团体和服务高校后勤企业、高校内部后勤系统的体制机制、法律法规制度安排，是运用相关制度处理高校后勤各方面事务的能力。

二、高校后勤治理体系和治理能力现代化的发展历程

我国高校后勤治理体系和治理能力现代化，发轫于改革开放之后，其主要方向就是后勤的社会化改革。在这一发展和推进过程中，强调的主要是效率，是将市场激励机制引入后勤服务体系建设中，重点在于治理体系的优化和治理能力的提升。概括起来分三个阶段[5]。

(一)以承包经营为主要特点的启航阶段

1985年教育部发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1993年中共中央国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》尽管都明确提出高校后勤改革的方向是实行社会化，但由于改革动力不够，全局性的改革热潮并未兴起，各高校结合实际情况，大多从迫切需要改革的伙食改革入手，开始了自发的探索与实践。

具体做法主要是“三变”：一是变学校对后勤经费实报实销的保障拨款制为管理费用年度定额承包；二是变单纯行政管理体制为部分经济核算制的半企业化管理体制；三是变行政管理手段为部分按劳取酬的绩效管理手段。这种做法初步解决了管理效益和员工积极性的问题，但没有从根本上引入市场机制，只是突出强调了经济杠杆的作用，沿用的仍然是传统的经验型管理模式。

(二)以企业化运作为主要特点的大步改革阶段

20世纪90年代末，高等教育扩大招生规模，瞬间将高校后勤保障“有没有”的瓶颈问题突显了出来。为此，从1999年到2002年，国务院先后在上海、武汉、西安、北京召开了四次全国高校后勤社会化改革工作会议，并出台了有关税收的优惠性政策，加大了倡导和推进力度，全国绝大部分高校后勤的管理体制、运行机制都发生了根本性变化，或实行小机关、多实体模式，或改革为校内后勤服务的甲乙方模式，或独立注册后勤服务法人公司模式，企业化运作模式开始大范围、深层次地进入高校后勤治理体系建设中。

(三)以市场化探索为主要内容的稳步推进阶段

2003年以后，高校校园服务尖锐的供需矛盾得到缓和，高校后勤社会化改革高潮逐渐平静了下来，因政策缺位等问题，全国高校后勤社会化改革进入了自我调整的自由发展状态[6]。

1.继续深化型。一批高校在后勤社会化改革过程中，由于认识到位、措施科学、市场成熟，后勤集团在服务好本校教学科研工作并取得突出成绩的基础上，注册了独立法人公司，实施企业法人治理体系，建立了新的市场化运行机制，走上了现代后勤企业化管理道路，进一步推动了高校办学效益的提高，广大师生的幸福感得到了极大满足。但这种模式对大多数高校来讲，不具备借鉴推广意义。比如上海、武汉、西安、广州等大城市的个别高校。

2.企业入驻型。一批高校随着社会主义市场经济的发展完善和社会企业的发展壮大，在自办后勤力不从心的情况下，积极引进社会企业进行托管，学校只负责组织、评估和监管工作，同样有效地解决了高校后勤的管理效益和服务水平问题。这种模式更加符合后勤社会化改革的要求，学校主要是通过向社会购买并通过市场化方式管理和运作后勤服务，具有普遍的借鉴推广价值。在这方面,上海高校整体托管程度都比较深，北京有部分高校采取的是部分托管的形式，大部分新建高校特别是民办或独立学院采取这种模式，效果整体不错。

3.沿袭徘徊型。一批高校由于对企业现代化管理思想认识不到位、或改革措施不彻底、或职责划分不清、或周边市场不健全等原因，仍然沿袭甲乙方契约承包合同的“小机关、大实体”模式，但由于甲乙双方都不具备独立法人资格，双方职责不清、摩擦不断、效率不高，后勤工作深陷“不能前行”的改革困境，基本处于维持现状的观望状态。这种类型北方高校比较多。

4.回头退缩型。一批高校出现畏难情绪，在政策支持不到位和内部甲乙方摩擦不断的情况下，撤销后勤集团，重组后勤管理处，掉转方向向改革之前的方向退缩。这类高校全国各地都有。

这一时期，在教育行政部门的主导下，服务主体多元化步伐不断加快，行业社会组织蓬勃发展，市场机制日益完善，学校后勤保障条件大幅改善，师生参与度、师生满意度大幅度提升，高校后勤治理体系现代化的四梁八柱基本上有了雏形和框架，治理能力现代化水平也有了极大提升。

三、高校后勤治理体系和治理能力现代化的现状分析

进入新时代，在现代大学治理体系构建过程中，高校后勤事业进入了一个崭新的发展阶段。社会主要矛盾在高校后勤领域的具体体现，就是师生日益增长的对美好校园生活的向往与后勤治理体系和治理能力现代化发展不平衡不充分之间的矛盾。

(一)不平衡的表现

1.区域发展不平衡。高校后勤治理体系和治理能力现代化，在区域上的不平衡主要表现为东部地区与西部地区发展不平衡、南方高校与北方高校发展不平衡、大城市高校与中小城市高校发展不平衡、部属高校与地方普通大学发展不平衡、同一区域内不同类型学校间发展的不平衡。

2.主体表现不平衡。主要表现为社会企业的专业化水平整体上有了长足发展，各种规章制度已基本形成体系；全国性、区域性高校后勤协会和伙专会、寓专会、物专会、绿专化等社会行业组织蓬勃发展，各类标准体系正在纷纷出台并发挥作用；但政府在宏观调控、法治保障、依法投入等方面做得还很不够，高校在应对市场风险、在同企业打交道、在依靠行业组织深化改革等方面还显得力不从心，在依法监管方面还缺乏有效的机制保障。

3.高校内部不平衡。高校后勤现代治理体系建设上的不平衡，主要表现为风险小的服务项目，比如物业、安保、卫生、快递等，社会化程度总体来讲比较高；风险较大的项目，比如学生食堂、学生公寓、校园绿化等，在推进社会化的过程中，大部分高校特别是地方普通高校都比较谨慎；而直接服务教学、科研的领域，比如智慧校园、仪器共享等方面，则在许多高校的社会化方面几乎都是空白。

这些不平衡有客观因素，比如地方经济社会的发展水平，市场化发展的成熟程度；也有主观因素，主要是政府部门的主导作用发挥不够、对行业组织的重视度不够、对各项工作推动不够、对高校后勤改革的法治化进程引领不够。整体而言，是社会发展和师生需求的倒逼效应，在推动着高校后勤治理体系和治理能力的现代化。

(二)不充分的表现

1.高品质的服务供给不充分。随着社会主义市场经济体制的日益完善，学校自办后勤正面临着社会企业的竞争与挑战。高校后勤提供给广大师生的服务，主要表现为精品不多、精细不够、质量不高，中低端的产品和服务供给总量是足够的，但在多样化、个性化、特色化的供给上做得还不够好，在校园硬件建设、软件建设和“潜件”建设方面，还不能满足广大师生对舒适感、自豪感、安全感、信任感、幸福感的追求。比如学校餐厅学习空间的开辟，学生公寓学习、交流、活动空间的打造，学校图书馆研读环境的设计，学校教室翻转课堂、研讨式课堂的布局，校园育人氛围的营造等，各高校在“校园第三空间”的创设上都有很大的提升空间。

2.高水平的管理做得不充分。主要表现为顶层设计做得不够，自发性的制度建设因缺乏系统性、整体性、协同性而表现为整体质量不高；政府部门、行业组织、高校内部三者共建的监管体系仍有待健全和完善；公益性投入与市场化运营之间的平衡点如何把握，高校缺乏政策性支持；平安校园、绿色校园、节约校园、文化校园、智慧校园建设任务繁重，而落后的条件设施特别是管理方式难以适应形势发展的需要等。

3.高品味的育人实施不充分。立德树人是高校的根本任务，但资本的逐利性，使社会化了的后勤集团公司为了效益，渐渐淡化了育人职责，忘记了育人本分；而进驻校园的企业本身没有育人意识、没有育人经验、没有育人思路、没有育人方法，当然也不知道该如何育人；学校监管部门重视了风险防范等新问题，而忽视了育人或育人工作不到位，整个后勤系统重塑“以学生为中心、为学生成才服务”的育人理念任重道远。

这些发展不充分的原因，主要是政府、高校在精力和财力上的投入不充足；社会企业个体间的发展参差不齐，各方面能力有待共同提升；党组织在对后勤改革和管理上领导不够，对育人工作抓得不到位；高校自身思想解放的步子不够大，理念更新不及时，对社会化改革认识不到位，面对市场存在本领恐慌的问题。

四、高校后勤治理体系和治理能力现代化的基本遵循

高校后勤治理体系和治理能力现代化，必须以科学理论为指导，必须发挥好、完善好和强化好我们国家治理体系的制度优势、政党优势和机制优势，突显中国特色和中国优势，着力提升治理能力现代化水平。

(一)必须始终坚持正确的改革方向

中国特色社会主义，是我们改革开放的永恒主题。推进高校后勤治理体系和治理能力现代化，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神和全国教育大会精神，以服务和助推高校“回归常识、回归本分、回归初心、回归梦想”和建设“一流专业、一流学科、一流本科、一流大学”为基本原则，坚持中国特色社会主义办学方向，坚持党对高校后勤改革的领导，坚持高校后勤方方面面制度安排的公益性本质，切实将践行社会主义核心价值观贯穿高校后勤管理育人、服务育人、经营育人、环境育人、文化育人等方方面面育人的全过程，牢牢把握高校后勤治理体系和治理能力现代化的社会主义正确方向。

(二)必须始终坚持正确的改革思路

完善和发展中国特色社会主义制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本方向。高校后勤治理体系和治理能力现代化，要以培育市场主体、发挥协会作用、健全行业标准、完善政策法规、优化资源配置、加强风险防控、提高服务质量为突破口，持续改革不合时宜的行政化管理体制、效率不高的事业化运行机制、活力不足的终身用人制度，实现行政、市场、社会三种机制的完美融合，实现法治与德治的高度统一，实现民主与效率的相互协调，构建共治新机制，画好共治同心圆，增强共治向心力，逐步形成“市场提供服务、学校自主选择、政府宏观调控、行业规范自律、后勤依法监管”的高校后勤治理架构[7]。

(三)必须始终坚持正确的改革方法

改革，是一场全面系统又深刻复杂的社会变革，必须坚持正确科学的方法。高校后勤治理体系和治理能力现代化，必须坚持马克思主义的世界观和方法论，学会并善于运用战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思想和底线思维，针对当前影响改革深化的突出问题、难点问题和焦点问题，以调查研究为基本手段，充分考虑不同地区、不同高校间的差异性，坚持整体顶层设计和鼓励条件成熟地区、高校先行先试相结合，充分发挥好法治的引领和推动作用，健全和完善相关的法律法规，以钉钉子的精神，保持战略定力，集中持续发力，蹄疾步稳地推进各项改革措施落地生根[8]。

五、高校后勤治理体系和治理能力现代化的主体定位

共建共治共享，是治理理论的核心要义。在推进高校后勤治理体系和治理能力现代化过程中，政府部门作为提供公共物品的公权力机构是主导，要积极主动地履行好顶层设计、政策调控、依法监管、加大投入、法治保障的职能，积极主动地引导和支持提供公共物品的私营机构——行业协会履行好培育优秀市场主体、反映行业各方诉求、制订行业规范标准等职能[9]。高校作为后勤治理体系和治理能力现代化的责任主体和实施主体，当前和今后一段时期，要重点抓好以下四项工作[10]。

(一)坚持开放搞活理念，实现经营市场化

治理理论，主张将市场机制引入政府公共服务，强调资源配置的优化和效率。后勤经营的市场化，要在遵循教育规律和育人规律的前提下，充分认识和挖掘校园这个大市场的优势和潜力，坚持“以市场换资源、以市场换项目、以市场换投资、以市场换合作、以市场换服务”的经营理念，以行业协会为桥梁，以成熟的行业规范为标准，通过优质企业和优质资本的适度参与，让社会专业人员充分参与到学校后勤工作中来，让外部企业和机构的资金、技术、人才和管理理念走进高校后勤，实现学校由“自己服务”向“购买服务”与“自己服务”相结合转变、由“自办后勤”向“监管后勤”与“自办后勤”相结合转变、由“经验后勤”向“专业后勤”与“经验后勤”相结合转变，逐步建立富有活力和效率的新型高校后勤治理体系。

(二)坚持高效协同理念，实现工作精细化

从治理成效上看，治理比管理更注重事务的系统性、整体性、协同性，效果往往事半功倍。后勤工作精细化，要坚持“工程化布局、项目化实施、事业化推进”的管理理念，按照“岗位职责要明确，制度体系要健全，管理效果有标准，操作程序有规范，监督管理智能化，整改提升常态化”的工作要求，将“互联网+”引入学校管理的方方面面，将智治同政治、法治、德治、自治全面融合，想师生之所想，急师生之所急，做师生之所想、所急和所盼，努力把小事做细、细事做精、精事做实、实事做好，以确保高校后勤系统各管理单元精确、高效、协同和持续运行。

(三)坚持以人为本理念，实现服务人性化

在治理主体上，我们强调坚持人民主体地位和发挥人民主体作用。高校后勤服务的人性化，要着眼于“知识分子群体”这个特殊的服务对象，坚持“以人为本、以立德树人为本、以人文关怀为本、以师生全面发展为本”的服务理念，秉承“规范严管”与“合理疏导”相结合、“雪中送炭”与“锦上添花”相结合、“共性需求”与“个性需求”相结合的做事原则，充分尊重广大师生的知情权、参与权、监督权、隐私权和人格权，温馨提示常态化，问计师生制度化，答疑解惑及时化，办事流程简洁化，基础设施生活化，后勤文化高雅化，切实方便师生、关爱师生、体贴师生、尊重师生、助力师生、温暖师生，不断提升广大师生的幸福感和获得感，切实将“不忘初心、牢记使命”贯穿于高校后勤治理体系和治理能力现代化的始终。

(四)坚持党管一切理念，实现治理规范化

中国国家治理体系和治理能力现代化的最突出优势、最鲜明特色，是中国共产党的领导。高校党委要切实加强对后勤治理体系和治理能力现代化的领导和指导，要积极推动校内多个部门与师生共同参与的一体化监管体系建设，推动后勤管理体制机制的改革优化，推动后勤制度创新和政策创新。高校后勤党委要尽职履责，积极推进各支部基层组织、基础工作和基本能力建设，积极参与后勤硬件建设、软件建设和“潜件”建设，将从严把好政治关、育人关、廉洁关，将其贯穿党员工作和群众工作始终；要延伸工作触角，加强对进入校园社会企业党建工作的指导，引导社会企业及其从业人员正确处理私利与公益的关系，共同打造共建、共治、共享的治理格局。高校后勤各党支部要加强与社会企业党组织的合作共建，共同树好共产党员这面鲜红旗帜，共同建好党支部这一战斗堡垒，共同发挥好党组织的政治核心作用，进而夯实党员教育管理的纯度、厚度和广度，肩负起教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，切实在不断提升党的凝聚力、辐射力、吸引力的基础上全面推动后勤治理上水平、上台阶、上档次。

高校后勤治理体系和治理能力现代化，不论是从理论角度而言，还是从实践层面来讲，都是一项全新的系统工程，有成绩，有不足，广阔的发展空间，需要我们跳出后勤看后勤、跳出高校看高校、跳出教育系统看教育。在政府部门的主导下，在高校、社会、企业分工合作与共同参与中，抓好顶层设计、抓好政策创新、抓好市场培育，以抓铁有痕、踏石留印的精神，盯住抓、反复抓，久久为功，直到抓出成效。当然，高校作为业主单位，必须守好自己的主战场，打好主动战、攻坚战和自己的阵地战。