沈阳实行市制的动因与城市空间

程亚娟，胡玉海

（1.张氏帅府博物馆 研究室，辽宁 沈阳 110011；2.辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110036）

“城市”的出现是人类步入文明时代的标志之一，同时，城市的发展变迁又记录了人类进步的历史。实行市制管理，是城市近代化的必然要求。沈阳作为城市存在历史久远，但市政建设的理念直到20世纪20年代才形成。沈阳近代化的萌芽，在甲午战争后就已经出现，但直到30年后才最终形成市制。1923年，奉天市政公所的成立，标志着在管理体制上开始了城市社会形态的转变。建市时规划城区发展的六大版块，为后来沈阳的城市发展奠定了基础。

一、清末民初沈阳城内治所的演变

近代以来的沈阳，名称曾多次更改，其政治空间也不断变化。而作为一座城市，其文化空间往往要超出它的实际空间，如1634年（明崇祯七年、后金天聪八年）升“沈阳”为“盛京”后，其文化空间已大大超出了一座城池。1644年（顺治元年），清定都京师顺天府（今北京）后，仍以盛京为陪都。因此，沈阳是以“陪都”的“身份”步入近代社会的。

进入近代社会后，沈阳是奉天府和承德县两级治所的所在地。光绪二十八年（1902年），分承德县东部分置兴仁县，承德、兴仁两县同治于沈阳古城内。光绪三十四年（1908年），兴仁县更名为抚顺县，移治所今抚顺。其时，奉天府下辖：承德、兴仁、开原、铁岭、海城、盖平6县，辽阳、复州、金州3散州，营口1散厅。

光绪三十一年（1907年）九月，东三省改为行省制度后，其实与内地各省在体制上并不尽相同，最重要的一点就是总督职权异常专一与庞大。据新定东三省官制规定，奉天、吉林、黑龙江三省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官。东三省总督是高于三省巡抚之上的总揽行政、军事、财政等各项大权的最高长官。值得注意的是，东三省总督原则上应在奉天、吉林、黑龙江三省的行省公署办公，但事实上则是常驻奉天，这样便与奉天巡抚同城，发生新的督抚同城问题。也就是说，在清末沈阳城既是东三省总督的治所，也是奉天省、奉天府、承德县的治所。宣统三年（1911年）二月，承德县建制撤销，其地为奉天府直辖。

进入民国后，1913年1月，奉天府改为奉天县；2月，新民府改为新民县；4月，奉天县改为承德县；5月，承德县又改为沈阳县。1913年7月，改省辖府制为省辖道制，改八府制为三道制，设南路道、北路道、东路道。1914年6月，南路道改为辽沈道，东路道改为东边道，北路道改为洮昌道。这种建制直到1928年。

1918年9月，张作霖就任东三省巡阅使后，沈阳既是东三省巡阅使署的治所，也是奉天省、辽沈道、沈阳县的治所。沈阳除四个层级的治所同在一城外，还有一特殊现象，即沈阳故宫仍然保留“盛京内务府”机构，负责管理皇产。

1911年，在武昌起义炮声的震荡下，清王朝轰然倒塌，延续几千年的帝制被废除了。但是，依据南京临时政府参议院通过的《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》，清朝虽然灭亡了，但皇帝和皇室却得以完整地保存下来。直到1924年，冯玉祥发动“北京政变”之后，清朝逊帝才被迫出宫，清王朝才彻底地退出了历史舞台。从清帝逊位到最后被迫出宫，被称作“逊清”时期。这样，在这段时间内，沈阳城内“盛京内务府”的存在，说明沈阳仍旧扮演逊清“陪都”的角色。

四个层级的治所，再加“盛京内务府”，同处一城，促进了城市的发展，也为城市实行市制创造了条件。

二、沈阳领先实行市制的动因

中国古代城市有三个基本要素，即统治机构(宫廷、官署)、手工业和商业区、居民区，以此为标准，沈阳作为城市已有两千多年的历史。从侯城到沈州，从沈州再到两代帝王的京都，悠悠岁月，沈阳作为封建时代的城市经历了几度沧海桑田。进入民国时期，中国城市普遍处于社会形态转变中。1921年，广州成立“市政厅”，率先实现了这一转变。奉天紧随其后实行市制，主要有以下几方面动因。

第一，城市发展的内在需求。进入民国以来，特别王永江担任代理省长后，沈阳的城市发展出现了快速发展和转型的态势。各项事业都处于创立创建的起步阶段，如工厂企业的开办，马路铺建问题，城市交通问题，电灯、电话扩展安装问题，公共卫生问题，公园和其他娱乐场所问题等都提上了日程。而这些城市建设依然由商业局、警察局、建筑局、公用局多个部门负责，而且有些分工也不尽合理，如城市消防是由商业局负责等。

在城市快速发展的形势下，诸多事业由无隶属关系的多个部门负责，必然导致相互推诿和掣肘，这既不能统筹全局又无法协调关系的现状，会滞殆城市经济社会的发展。因此，建立专门的市政机关，来统筹和协调城市的发展，势在必行。

第二，商埠地的示范效应。沈阳商埠地是1903年（清光绪二十九年）美国、日本与清朝政府订立《中美通商行船续约》《中日通商行船续约》而被迫自开商埠之一。这块自开商埠位于沈阳老城和满铁附属地之间，属于城市中心地带。

1906年，在奉天交涉署内设开埠局，负责开埠地管理。主要职能是：规划街道、修筑马路、收购民地房产。后又增设经办土地出租事宜。到1914年开埠局移交省政府直接领导，变为省属机构。商埠地虽然面积不大，但经过十几年建设，在城市的间隙空地有了楼房、平房、瓦房；有了街道，建起了工厂，盖起了商店；还有影剧院和游艺场等。与老城区相比进步之快，变化之大，令人为之一振。

第三，广州率先实行市制的引领。早在1918年10月，广州就成立了市政公所。1921年2月15日，广州市政公所改为市政厅正式建市，孙科被委任为市政厅厅长。孙科曾在美国接受大学教育，归国以后，撰有《都市规划》专著。在接受市政厅长任命后，起草了《广州市暂行条例》57条。2月中旬，条例获省政府通过并公布执行。按照暂行条例，市政首长改称市长，孙科为首任广州市市长。市政委员会下设财政、工务、公安、卫生、公用、教育六局，这是中国城市实行市制和市政设局管理的肇端。

广州建市后市政建设，集中体现在填壕沟、迁民居、筑道路。在公共卫生管理方面，清除水沟，录用清扫工定期清扫搬运垃圾。在公用事业方面，设立邮政总局、市立图书馆等。在治安、公共场所统一管理、民众教育等方面也有举措。《盛京时报》等传媒对此给予及时报道，并发表了一些赞扬的评论，这为奉天省政府提供了现实的可供借鉴的经验。

第四，大连、哈尔滨的参照作用。1899年初，俄国在租借地置五个行政区、三个市。1902年5月，设达里尼特别市（今大连市中心区），萨哈罗夫为市长，直属俄国财政部管辖。1903年，俄国在旅顺设置远东总督府，为俄国远东地区最高统治机构。日本取代俄国侵占大连地区后，设置金州军政署、大连军政署、旅顺军政署和复州军政署。1905年6月，军政署撤销，置关东州民政署；1906年，在关东州民政署之上置关东都督府；1919年，关东都督府改称关东厅。

中东铁路建成后，俄国在哈尔滨设中东铁路管理局，负责对中东铁路的管理。中东铁路管理局以对铁路附属地管理之名，严重超铁路的商业范畴，涉及财政税收、治安司法、市政管理、城镇规划、户居管理、测量测绘诸多方面的中国主权。1907年哈尔滨刚刚开埠后，霍尔瓦特未经中国政府同意，擅自公布了《公议会章程》，于1908年成立了哈尔滨市自治会和市董事会，使哈尔滨成为沙俄政府在远东推行殖民政策的据点。

殖民统治下的大连、哈尔滨，其统治机构不尽相同，但都实行正规的市政建制，这一体制包括市长及领导下的市政厅、市参事会、警察署、法院等。这种市政体制模式在实践中的高效率，吸引了以张作霖为首的奉天当局，也为奉天实行市政管理提供了可以参照的样本。

三、奉天当局积极推动市制管理

奉天省早期近代化步伐走在全国的前列，是地方政府积极推动的结果。张作霖出任奉天督军兼省长后，就十分关注城市改造、建设与发展，如为振兴民族工业决定开辟南、北市场，还批准修筑第一支路；1919年春，奉天省政府设立政务厅第四科，负责管理省城街道、桥梁和土木建筑。为推动工业发展，同年还在城外规划和建设了东北第一个民族工业园区——大东工业区。为整治市容，还下令将通天街的所有妓院迁移至北市场。当时主要目的是，以新建商埠地与具有百年历史的四平街（中街）形成掎角之势，以与日本的南满铁路附属地相抗衡。

1922年5月，张作霖在第一次直奉战争战败后宣布东北联省自治。实行自治后，张作霖在大力进行整军经武的同时，全面推进奉天经济社会的发展。张在宣布自治后，还下令所有各关税款、盐款的余款，“自本月起一律解交奉天省库，不准拨交北京”[1]，这为奉天推进经济社会发展，提供了一定的经济支撑。

1922年9月，代省长王永江为推进城市建设和发展，在省政府成立市政厅，办公地点设在总商会院内，并拟建“楼房1所，内设厅长1人、科长4人、科员若干人，计分总务、工程、捐务、卫生四科，等待楼房告成即正式成立”[2]。市政厅的设置，为市政公所成立准备了条件。

1923年5月，奉天市政公所筹备处成立，并由电灯厂厂长曾有翼负责筹办。7月间，制定了“奉天市暂行章程”，上报省政府。张作霖批示：“惟市政机关，所系綦重，亟应筹划，俾得早日正式开办，以策进行章程规定”。同时指出，“所拟规章大致明晰，惟命名为市政公所组织规章，殊欠妥协。……兹特由本署另订暂行章程，颁发遵守”[1]571。在张作霖和王永江合力推动下，筹备工作进展顺利。

在市政筹备期间为借鉴国外市制和市政经验，王永江派专门人员赴大连学习调研，考察道路、植树、卫生、电车、下水、电气、瓦斯、建筑形式，以及学校、医院、娱乐设施的设立与预算情况。同时还派人分别赴日本、美国考察市政管理方法[3]。

由省长公署制定的《市政所暂行新章》规定：“奉天市设总办一员，监督全市行政事宜；设市长一员，总理全市事宜；设协理一员，坐办二员，辅助市长策划并办理全市行政事宜”[4]。市政公所组织机构设总务、财务、工程、卫生、教育、事业六课及一个技术部。每课设课长一人，课员3-4人。这样算起来整个市政机关也不超过30人。从机构设置和人员构成上看，市制的不完备是明显的，机构极为简单，如市制中的社会治安是空位的，只提出社会治安由省会警察厅配合。这既与初设市制参照体系有关，如广州市六科也没有高性能置警务，也与当时社会发展的现状有关。同时也与对市政公所的定位有关，“市政公所直隶于省长，为办理市政之机关”[4]237。没有明确市政公所为一级政府，而只定位是隶属于省长的办事机关。这些因素的存在，设立市制之初的不完备和简单是近代政治文化起步发展阶段的表现。

经过几个月的筹备，市政公所于同年8月4日，在今沈河区西顺城街正式成立，曾有翼为第一任市长。

市政公所机构简单，人员很少，但市政职能却也很全面，包括市财政及公债管理；市公产管理及处分；市街道桥梁及其他土木工程事项；市公共卫生；市教育风纪及慈善事项；市交通、电力、煤气、自来水及其他公用事业；省政府委任办理事项[4]236-237。市制设置后，随着城市管理的实践，市政职能也不断变化和扩大。

市制建立之初，之所以称奉天而不是称沈阳，有两方面原因。第一，从历史上看，早在1644（顺治元年）年，就设置承德县，为奉天府首县，管理盛京城外的四郊，东至抚顺80里、南至十里河60里、西至辽河100里、北至懿路70里；到民国称为沈阳县时期，这一空间范围没有大的变化。自1657（顺治十四年）年开始，又设立了奉天府，为管理汉民和除旗民之外其他各民的一级行政机构，隶属于盛京将军。这样，就出现了承德县与奉天府同治一城的局面，这种局面延续了几百年。故此，以奉天府名为市名。第二，从现实上看，1913年5月，承德县改为沈阳县。这时，沈阳、新民、辽中三县，同属奉天省辽沈道。新设置的市，直属于省政府，级别要高于县，另外又有沈阳县的存在，故此市名仍沿用原来的府名。东北易帜后的1929年2月5日，奉天省改称辽宁省；同年4月2日，奉天市改称沈阳市。

四、建市后沈阳城区的六大版块

沈阳建市之初，对其管辖的区域就有明确的界限，“奉天市行政区域以省会为限”。所谓省会即原奉天府所管辖的区域，包括沈阳古方城及八关和商埠地。建市之初，按当时已形成的六个警区，划分为六个行政区。当时是以序号作为区名：一区所辖范围为沈阳古方城内；二区所辖为东关；三区所辖为南关；四区所辖为西关；五区所辖为北关；六区所辖为商埠地。在延续警区空间划定行政区的同时，各警察署长也均被任命为各区区长，这样有利于市制初建时的管理。

城市实行近代化的市制管理，在中国是一种改革，城市的空间划定始终处于不断发展变化的状态。《奉天市暂行章程》明确提出：沈阳市的行政区域，“应时势之要求得呈省长扩张之”[4]236。当时，《奉天市暂行章程》中的这一款是非常重要的，是有着现实针对性的。因为刚刚成立的沈阳市作为一级行政区划，还不能将属于城市重要组成部分的全部纳入其管辖范围，如大东新区和附属地没有纳入市政管理范围的部分，也都具备了城市的功能，是沈阳城一部分。当时，沈阳可分为四大版块。

第一，以沈阳古方城为中心的核心版块。这一版块包括东关、南关、西关、北关，就是以古城为中心向四周延伸。这个核心版块总面积15.70平方公里，其中古城内为1.70平方公里，八门八关为14平方公里。这一版块是沈阳城市发展的内核，从元代设沈阳路修筑沈阳土城，到1923年沈阳改为市制，历尽沧桑，走过了600多个春秋。所以，建市之初，仍以此为核心。市管辖的6个区，这里就占了5个。

第二，以商埠地为范围的商埠版块。奉天商埠地位于沈阳老城和满铁附属地之间，属于市中心地带。东临今青年大街以西；西靠和平区和平大街以东；南至运河以北；北倚和平区皇寺路至沈阳纺织厂后墙的铁路。这一区域的总面积27.1公里。据1923年统计，该区域内住中国居民27 755人，占商埠地总人口的94%；居住美、英、法、德、俄、日、波兰等外国人1 632人，占总人口的6%[5]。

在商埠地未开辟之前，这里大部分是城市的间隙空地。商埠地开辟后，划分为4个区界，即正界、北正界、副界和预备界。正界位于中央偏北，地理环境优于其他各界。在正界内除外国人置地建房，开办工商业，设立外交机构外，也有中国人居住，主要是当时的军政要人和富绅名流，他们在这里置买土地、建公馆、设私邸。正界地处商埠中心，是4个界区中市政设施最完善的一个区域。北正界以北市场、西北市场为中心，是以商服娱乐业为主体的居民混合区，是当时和后来沈阳市比较繁华的地区。北正界开埠后，也吸引各行各业纷至沓来，办商业、建工厂、开妓院、设影剧院和游艺场，市场内仅妓院就有132家[5]21。可谓“三教九流”“五行八作”，应有尽有。副界和预备界以南市场为中心，它类似北正界，但又有所区别，是一般市民的住宅区和中小型私营工厂与手工业作坊集中的地方。在这一区界内，餐饮服务和妓院旅店业较兴隆。

商埠地的行政主权，名义上是属于奉天商埠局，而实际上受日、美等殖民主义国家驻沈阳领事控制。殖民主义者在沈阳拥有“领事裁判权”，是对商埠地司法行政的最大侵害。商埠地公益事业费用的负担，还须与各国领事馆先行商议再行分派。至于土地税、外货入口税在完纳正税之后，其他杂税得予减免，属于外商的“土货”入埠，免纳任何税款。因而商埠地的中国工商业遭受洋商买办和外国资本排挤，逐渐失去竞争能力，而处于日趋衰落的状态。

沈阳实行市制管理之初，将商埠地作为第六区纳入市行政管理范围后，实际上仍是双重管理，涉外行政方面仍由商埠局负责，治安等其他行政事务由区政府管理。

第三，以兵工厂为范围的大东新区版块。大东新区的范围，是从大东边门到东塔之间。这一带原为一片农耕土地，有土山子、十王坟、御花园、韩家栏、孤家子、东塔等村屯。1920年，东北军政当局为发展军工生产，购买土地2 000亩，在原奉天机械局的基础上，兴建兵工厂。到1923年共购置土地3 284亩，将原村屯居民全部迁出，创建奉天军械厂，后改为东三省兵工厂（今黎明机械厂址）。东三省兵工厂发展很快，规模很大，日本人称中国“在奉天建造了‘东方第一’的兵工厂”[6]。

大东新区在沈阳实行市制时，已经成为沈阳市区的一部分，但因涉及军工的特殊情况，没有纳入市区。除公安、司法外，新市区其他一切行政事务均由东三省兵工厂自行管理。东三省兵工厂自设市政管理处，负责市区的市政建设、区域规划、土地房产经营管理。大东新区虽然行政上没有划入沈阳市区，但仍然是沈阳城市的一部分。

第四，以“满铁”附属地为范围的殖民版块。附属地全称为“南满洲铁道株式会社奉天附属地”，简称“满铁附属地”。附属地位于今沈阳市和平区的中部西侧，占地面积为6平方公里。奉天满铁附属地原始界限是：西至今铁西区沈阳第二纺织厂机械厂西墙，东至和平区和平大街，北至和平区北七马路，南至和平区中山公园南墙外，由南京街拐至南八马路再向西至铁道。在此范围内的铁路用地为1.2平方公里，市街用地4.8平方公里。

日本取得奉天满铁附属地的权利，是通过日俄战争获胜后从俄国手中夺取，本应以沙俄签订租借期25年为限，即到1923年3月26日期满。1915年，日本通过“二十一条”不平等条约，擅自延长74年租借期，即99年。附属地本是依据修筑铁路之需所租借的土地，后来，日伪在“地籍整理”时，居然将附属地土地确定为南满铁道株式会社“所有”，变租借权为所有权。

在日本接管南满铁路之初，还照原中俄有关方面的条约规定，由中国警察在车站维持铁路治安。后来，日本“照会”中国政府不许中国警察进入铁路用地范围和在站内执行勤务，否则将以“相当手段”对待。中国政府对此“照会”提出异议，日本置之不理。自此，附属地内所有捐税、邮政等各项行政权，均被日本所侵夺。在附属地内，司法裁判及外交事务由领事馆掌管，军事属于关东军司令部，警察属于关东厅长官，一切行政权为满铁株式会社所有。在附属地内，对中国人和欧美人施行所谓“契约主义”，制定了入居规约，“凡入居者，均须遵守此规约，并须服从会社之各种规则负担各项费用”[7]。日本在不断掠夺附属地权利的同时，还在不断扩张附属地的土地面积，到九一八事变前，铁路沿线的附属地由早期的147 766平方公里，扩大到482 900平方公里[8]。

满铁附属地虽然是沈阳城市的一部分，但直到1945年日本投降主权回归后，才纳入沈阳的市政管理。长达半个世纪的附属地现象，在沈阳历史上留下了深深的殖民印迹。

第五，规划和建设中的惠工工业区版块。惠工工业区，是以惠工广场为中心向四周辐射的区域，因其地处老城区的西北，故当时称为“西北工业区”。惠工工业区以惠工广场为中心，南至五三工厂及沈阳市政府北侧；东至小北边门、山城堡；西至团结路西（原保安堡）；西北至中长铁路，土地面积982市亩（不包括道路和铁路用地面积）[5]33。

惠工工业区在未开发之前，是一片空地，除少数耕地外，多为公共墓地和坑洼不平的废地。1923年实行市制之初，市政公所决定开发这片空地。经过测量规划、平整后，分为特、上、中、下四个等级予以出租。规定分为“长期租”和“年期租”两种形式。1924年4月17日，市政公所公布了《西北工业区租领地亩章程》和《西北工业区租领地亩章程施行细则》，规定租领土地以当时民国公民为限，不得典卖、抵押给外国人。实行土地租领后，吸引诸多工商业者和居民认租。当时迫击炮厂是在原27师修械司及医院旧址上改建的，工业区开发时又到工业区选址修建新厂；1927年2月，新旧两厂合并，并正式取名为奉天迫击炮厂；1929年改为辽宁迫击炮厂。惠工工业区是市政公所成立前，省公署规划开发的新区，并取名为“惠工”，旨在优先发展工业，走工业兴市之路。

第六，规划和建设中的沈海工业区版块。沈海工业区版块在规划之初，意在依托沈海铁路，围绕沈海火车站建成商业区，故取名为沈海市场。位于大东区大北边门外，沿东北大马路两侧迤东至沈阳东站（当时称沈海站）并延伸到东毛君屯。当时，东北当局面对日本和其他资本主义国家利用“附属地”和“商埠地”，大肆实行经济扩张和民族工商业日趋衰弱的现实，决心采取措施繁荣民族经济，振兴沈阳，意在以沈海车站为客货运输中心，形成一个大市场，与沈阳站（附属地内车站）遥相抗争，以抵消外国经济势力的扩张。

沈海工业区由沈海铁路公司投资建设，1925年开始规划设计，1926年完成土地收买并着手建设。沈海铁路公司为加快新区建设，土地出租分为年租、永租和永业三种，并实行奖励政策。三种形式出租及奖励措施的实行，极大地促进了开发和建设的速度。与惠工工业区相比，沈海工业区开发虽晚，但区内建成的启新窑业公司、肇新窑业公司都是当时东北实业界的大家；东兴色染纺织厂、奉海铁路机械厂等也都是这时开工兴建的。其他各业也随之兴旺，有农副产品市场的建立；也有戏院、影院的兴隆；还有妓院、烟馆及赌博场所等，集中于站北四德里一带。

沈海工业区、大东新区、惠工工业区三个版块的开发，都旨在发展工业经济。这三个版块，尤其前两个版块的开发，奠定了沈阳近代工业的基础。沈海工业区以民营工业为主；大东新区以军工工业为主。在20世纪20年，其工业近代化的水平均处于国内一流。

20世纪20年代形成的沈阳城市六大版块，有的是历史发展自然形成的，有的是省市当局主动规划开发的。其中主动规划开发的就占三大版块，这在沈阳城市发展史上不仅是空前的，而且对后来沈阳作为工业城市的历史地位，起到了决定性的作用。沈阳市工业地位在民国时期已经形成，日伪时期只是在这一基础上的发展。

20世纪20年代的沈阳城市发展，除了规划建设这六大版块外，在发展中也逐渐形成了一些小的区块，如东北大学、北大营、东大营、冯庸大学的建成，不仅扩大了城市的区域，也极大地丰富和提升了这座城市文化内涵的水准。