从“罗杰斯计划”到“临时运河协议”——尼克松“缓和战略”下美国对埃及政策的变迁

田宗会

(内蒙古民族大学 政法与历史学院, 内蒙古 通辽 028000)

第二次世界大战结束后,美苏为首的两大阵营以军事对抗为手段展开了遏制与反遏制的战略博弈。至20世纪60年代中后期,美国对苏联的压制政策已难以奏效,尼克松政府被迫采取以退为进的“缓和战略”。“缓和战略”实施的背景有三:一是美苏军事力量特别是战略武器对比呈现相对均衡的态势。1970年,美国陆基洲际导弹保有量为1 054枚,苏联的陆基洲际导弹数量增至1 300枚[1](P598)。二是深陷越战泥潭的尼克松政府面临美国社会的巨大压力,美国鹰派和鸽派人物都认为这场战争是让这个国家产生痛苦和危机的根源[2](P7)。三是国际战略体系呈现出新格局。尼克松政府决定放弃过时的两级对抗体系,重建大国间的“均势”,提出建立以美国、苏联、西欧、日本和中国为中心的“国际新秩序”[3](P61)。“缓和战略”与以往单纯以军事实力的硬对抗截然不同,实质是美国从经济战、知识战、军事战和外交战等方面抗衡苏联。1967年，第三次中东战争后,苏联对埃及、叙利亚等阿拉伯国家的强力支持,表明苏联的势力已经渗透到中东地区[4](P28-29)。美国迫切需要改善与埃及的关系,实现阿以和平,依靠阿以的力量,将苏联的势力赶出中东地区。“罗杰斯计划”和“临时运河协议”便是应时之策。国内外学术界在相关命题上主要研究美苏之间的较量,但较少关注“缓和战略”下美国与埃及的关系[注]国外相关研究成果有：Melvin Small，The Presidency of Richard Nixon Lawrence, Kansas: University press of Kansas,1999；JussiM. Hanhimaki, The Flawed Architect: Henry Kissinger and American Foreign Policy, New York: Oxford University Press, 2004；William B. Quandt, Peace Process: American Diplomacy and the Arab-Israeli Conflict since 1967, Berkeley: University of California Press, 1977；Mahmoud Riad, The Struggle for Peace in The Middle East, New York: Quartet Books, 1982。国内相关研究成果见：刘合波：《尼克松政府对中东危机的政策研究》，中国社会科学出版社2015年版。。本文以美国外交档案为资料基础,考察从两次“罗杰斯计划”到“临时运河协议”时期美埃关系的历史流变与发展特点,以期窥探“缓和战略”下美国和埃及的外交关系演进规律,弥补相关领域研究的不足。

一、尼克松 “缓和战略”的提出与美埃关系的型塑

1969年3月,尼克松(Richard Milhous Nixon)入主白宫后,重新调整美国外交政策与战略诉求。尼克松的外交理念为其实现战略转变提供了思想基础。尼克松本人在意识形态领域是一位坚定的“反共斗士”,但又是一位现实主义者,他能够灵活运用国际道义处理相关事务。1967年,尚未当选美国总统的尼克松便通过《外交季刊》发表《越南之后的亚洲》一文,阐述了自己对美国亚太政策的看法。尼克松认为,未来美国与亚洲关系的核心模式是:“美国必须主动支持亚洲盟友,构建自我防御的亚洲安全体系。”[5](P111-125)1968年5月6日,尼克松在竞选总统演说中提及的外交政策构想是:“当盟友的自由受到侵略和威胁时,我们会用金钱和武器来帮助他们;但要让他们自己去作战,不是我们为他们而战,这应当成为美国外交的新目标。”[6]

1969年7月,尼克松发表了著名的“关岛演说”,系统阐述其外交战略的转型目标及对国际义务的新观点:首先,我们遵守条约义务,如在东南亚条约组织框架下对泰国的防御;其次,对于内部安全和防务方面,除非遭到核大国的威胁,美国鼓励而且有权期待这个问题由亚洲国家自己负责[7](P544)。这些声明被称为“尼克松主义”。同年11月,尼克松在电视讲话中更明确地把“尼克松主义”提炼为三个基本原则:信守条约义务;如果盟友或对我们至关重要的地区遭受核威胁时,我们将提供援助;如果是常规类型的威胁,在提供援助的同时要求盟友自助。这三个基本原则表明了美国既要坚持条约义务,又要准备实施战略收缩的心态。美国前几届政府针锋相对的与共产主义阵营在“任何时间和任何地点”进行较量,尼克松政府不再效仿。尼克松试图以此减轻美国所面对的外部压力,不管这些压力是来自于盟友还是苏联。“尼克松主义”的这些改变一般被总结为“缓和战略”。这一战略有三个特点:一是以“伙伴关系”为核心来团结欧洲与日本，并开始借助中国来增强自己的实力;二是以缓和、谈判、对话为外交手段;三是营造世界“均势”的氛围,用“间接战争”战略来代替以往的直接对抗,继续同苏联争夺世界霸权。“尼克松主义”表明美国放弃了“作为世界警察的地位”。这种以“实力”加“谈判”作为维持美苏均势平衡的手段,即“缓和战略”,从本质上而言,该战略是美国政府的遏制政策在新形势下的继续和发展,是美国领袖的新定义[8]。

埃及是中东大国,既是历史文明古国,又是中东地缘政治的焦点。尼克松对埃及的重视由来已久。“缓和战略”对尼克松政府即将实施的埃及政策产生了重要影响,是美国制定对埃政策的指南。尼克松政府开始以“缓和”为名,通过战争之外的其他手段排挤苏联在埃及的影响,遏制苏联在中东地区的扩张。1967年6月，第三次中东战争爆发之时,尼克松在致国务卿腊斯克(Lasker)的电报中阐述了自己对中东局势的看法:“第一,我们要明白,从目前的局势来看,要解决阿以问题,我们还不能抛弃莫斯科,而是要唤起它们为维护和平所必需的责任心,我们要对主要大国施加影响。第二,苏联一直阻止我们和联合国的和平努力,而所有阿拉伯人在以色列问题上又有着超常的共识。但我欣喜地感觉到,并不是所有的阿拉伯人都愿意同纳赛尔(Gamal Abdel Nasser)和阿拉伯世界野心家站在一起。第三,从当前的中东局势出发,美国必须在寻求和平的道路方面,表现出公正无私的态度,否则我们会把更好的机会留给莫斯科,从而极大地损害美国和自由世界的重要利益。”[9]电报表明,尼克松试图通过美苏交涉,实现中东地区秩序的稳定。尼克松本人在阿以争端中所持有的相对公正立场,对美国制定对埃政策起到了关键性的指引作用。

尼克松对中东问题的高度关注引起了时任埃及总统纳赛尔的注意,后者也迫切希望改善埃美关系。1968年11月,纳赛尔就尼克松赢得总统选举后发出贺电,这是推进埃美关系的试探性举动。尼克松随后向纳赛尔发出回电:“您希望我的当选能够创造机会,解决一些国际问题。我确保在任期内,美国政府将继续寻求与中东等地构建一种公平与友好的关系。”[10]为了与中东国家建立直接联系,尼克松还派由宾夕法尼亚前州长威廉姆·斯克兰顿(William Scranton)为首的考察团,前往埃及等国考察,广泛会晤各国领导人。斯克兰顿的首要目的是探明尼克松政府在中东和平问题上是否能扮演重要角色,他的活动得到了肯定[11]。尼克松政府开始制定详尽的对埃政策,规划其预想的中东战略与和平构想。

尼克松政府的对埃政策形成于阿以争端之时,是解决阿以矛盾、恢复地区和平一揽子战略中最重要的部分。1968年11月,纳赛尔给尼克松发去贺电。不久,埃及总统顾问哈桑·克里(Hassan Sabrial-Khouli) 与美国驻埃及办事处(USINT-US Interests Section)代表唐纳德·贝佳斯(Donald Bergus)就阿以和谈进行会谈。克里说道:“埃及的反应将取决于尼克松对纳赛尔贺电的反应。”[12]1969年1月27日,尼克松在一次记者招待会上表示:“为了使目前严峻的中东形势冷却下来,我们希望美国能够发挥主动作用,引导局势向良性方向发展。目前的(局势)就如同一个即将爆炸的火药桶,我们需要拔掉它的引线。”[13]因此,促使埃及尽快与以色列达成和平协议便成为尼克松政府对埃及政策的根本目的。

1969年1月21日,尼克松便在NSSM2号国家安全研究备忘录中要求国家安全委员会近东部际小组(NSC Interdepartmental Group for the Near East)提供关于阿以问题的两份文件。第一份文件主要研究如何确保中东地区的安全和稳定,美国应该采取何种外交政策,如，阿以直接会谈,美苏协商,四国协商;第二份文件探讨美国在该地区的利益所在[14]。2月1日,美国国家安全委员会讨论了上述问题并制定出三个方案:继续依托刚那·雅林(Gunnar Jarring)大使来寻求解决阿以冲突问题;通过美苏会谈解决问题;如果不能达成长期和平协议,可以签订一个短期和平协议[15](P64)。经过长期协商,会议决定采纳第二个方案,第三个为后备方案。也就是说,尼克松政府计划进行美苏会谈,进而通过苏联向埃及施压,使埃及放弃与以色列的敌对状态,实现地区和平。在2月6日的记者会上,尼克松表达了向埃及施加积极影响:继续全力支持雅林大使的工作;在联合国采取双边会谈;在联合国内组织四国会谈;同该地区一些国家——以色列和它的邻居们进行会谈;探讨该地区严重的经济问题[16]。

1969年3月18日至4月22日,美国负责近东和南亚事务的助理国务卿约瑟夫·西斯科(Joseph Sisco)与苏联驻美大使阿纳托利·多勃雷宁(Anatoly Dobrynin)先后进行了九次会谈,讨论了彼此在中东和平问题上的立场。美国希望通过苏联影响埃及的政策,尽快与以色列恢复和平。然而,美苏会谈并未起到尼克松政府预期的作用,埃以“消耗战”的爆发,使得美苏双方都意识到美苏在约束埃以两国行动方面的局限性,美国开始考虑采取具体措施向埃及施加更有力的影响。

尼克松政府初期的埃及政策和外交目的是在美苏暂时缓和的局势下,谋求埃以和谈,缓和阿以关系,塑造中东和平,遏制苏联在中东的进一步渗透,以实现美国利益的最大化。然而,尼克松的这一政策效果并不明显,美埃关系也不明朗。随后爆发的埃以“消耗战”,导致埃以关系进一步恶化,促使美国开始寻求新的解决方案,推动“罗杰斯计划”出台。

二、“罗杰斯计划”的提出与践行

1969年3月,埃及总统纳赛尔宣布对以色列发动了“消耗战”,埃以重新进入战争状态。“消耗战”的爆发,是多种因素综合作用的结果。

第一,扮演国际调解角色的“雅林使命”陷入僵局,埃及看不到通过政治努力实现利益诉求的可能。1967年，联合国通过242号决议后,任命瑞典驻苏联大使刚那·雅林作为联合国秘书长特使负责协调阿以矛盾。然而由于阿以双方在诸多问题上彼此对立,且均不能接受由于让步而引发的政治代价,因此“雅林使命”注定面临失败。1967年11月8日,以色列内阁通过了新的和平目标:阿以和平协议必须通过直接谈判达成,而且谈判必须完全按照以色列要求的条款进行[17](P70)。而埃及实现和平的条件与以色列完全相左，埃及坚持不与以色列进行直接谈判,因为直接谈判就等同于承认以色列,而且即使是进行间接谈判,也要求以色列首先宣布尊重并履行安理会决议[18](P144)。1968年10月,为打破僵局,避免美苏的过分干涉,以色列决定在原有强硬立场上做出让步,向联合国大会提交了关于安全协议、难民、边界、耶路撒冷等问题的详细和平计划,但仍回避了以色列全面撤出所占领土的问题。埃及对此不能接受,并中断了与以色列的接触。期间,雅林代表的联合国进行了多方努力,试图弥合双方矛盾,但未取得任何实质性成果。

第二,纳赛尔并不排斥使用武力。纳赛尔认为,雅林和谈没有取得积极成果,而此前埃及的和谈努力,本身就包含了为重建军队、恢复军队战斗力赢得时间的意图,某种程度上也是缓兵之计。“消耗战”的目的有三:一是纳赛尔希望通过消耗战争来鼓舞国内军队的士气;二是给以色列造成一定的损失,迫使其改变强硬立场;三是以破坏和平的方式来引起国际社会的重视,通过发动一场有限战争来迫使美苏加大介入力度,以战求和,推动阿以争端的政治解决[19](Pix-x)。当然,由于经历“六五”战争失利,埃及也只能发动一场相对于全面战争而强调“消耗战”的有限战争。“消耗战”从1969年3月持续到1970年8月,历时一年半。战争方式为炮击、小股作战力量的袭扰、规模不等的空袭等。然而随着以色列对埃及实施强烈的报复行动,“消耗战”有向全面战争发展的趋势。为了保持地区平衡,防止苏联趁机介入地区争端,美国迅速对“消耗战”展开调停,提出新的和平方案,即第一个“罗杰斯计划”(Rogers Plan)。

第一个“罗杰斯计划”是美国国务卿威廉姆·罗杰斯(William P. Rogers)针对岌岌可危的中东形势而提出的一揽子中东和平方案,埃及是关注的重点。“罗杰斯计划”体现了冷战时期美苏两个超级大国在中东地区的力量博弈,是美国国务院力图实现地区平衡、恢复和平秩序的重要努力,也是美国国务卿罗杰斯个人外交理念的尝试。

尼克松认为:“作为世界上两个相互竞争的超级大国,美苏利益是如此广泛和相互重叠,对利害区域进行分割是不现实的。”[20](P346)因此,尽管此前美苏会谈没有取得实质性进展,尼克松继续指示国务院与苏联驻美大使馆交换意见。1969年5月,美国助理国务卿西斯科多次约见苏联大使多勃雷宁,向他递交了美国方面对埃以和平等问题的意见[21]。然而这些建议并未引起苏联和埃及的高度关注。西斯科在莫斯科的谈判也没有取得实质性成果,相反,由于美国在对以色列的军事援助问题上受到苏联和阿拉伯国家的抨击,在难民问题上又引发以色列的不满,因此迫切需要提出更有实质性的建议来改善埃以局势。

1969年10月28日,西斯科向多勃雷宁递交了美国草拟的包括和平、撤军、边界、非军事区、安全协定等实质性问题在内的文件,并向多勃雷宁做了解释。西斯科称这份文件是对“美苏共同立场的、更为详细的说明,并将通过四国会议转给雅林代表”[22](P293)。随后西斯科将建议文本转交给埃及和以色列。然而由于该建议要求以色列做出实质性让步,遭到了以色列方面的强烈反对。埃及外交部长里亚德(Riyad)认为,美国的这份建议表明其同意以色列从埃及所有被占领土中撤出,试图全面解决埃以冲突,因此建议接受美国的调节,并继续与美国保持联系,以摸清美国在其他问题上的立场[23](P110-111)。然而埃及国民大会没有认可里亚德的意见,相反却通过决议正式地拒绝了美国的建议。在这种不利局面下,美国国务院决定公开这些建议的内容,以表明美国在恢复中东和平上的努力。

1969年12月9日,罗杰斯在美国成人教育骨干会(Galaxy Conference on Adult Education)上作了关于美国在中东外交政策的演讲,阐述了其设想的中东和平方案,即第一个“罗杰斯计划”。主要内容包括:一是和平。安理会通过的242号决议的目的是要恢复阿以和平秩序,应当在具体条款中规定实现和平的条件与义务,如，蒂朗海峡问题和苏伊士运河的自由航行问题,各方应改变原来的敌对立场,在明确意图的基础上实现阿以真正的和平。二是安全。阿以双方在安理会决议的框架下撤军并建立非军事区、签署和平协定,以保证地区安全。三是撤兵和领土问题。以色列应从“六五”战争期间所占领土中撤出,以此作为阿以双方安全的前提条件;四是难民与耶路撒冷问题。阿以双方必须公正地解决巴勒斯坦难民问题,否则将难以实现中东持久的和平,以色列和约旦应当共同协商决定耶路撒冷的地位问题,美国反对任何单方面的行动[24]。

第一个“罗杰斯计划”的主旨,在于呼吁埃及和以色列等各方互相妥协,在要求以色列撤出所占领土的同时,敦促埃及为首的阿拉伯国家接受同以色列的和平协定。计划的本意是推行不偏不倚的平衡政策,在阿以之间持较为公正的立场。

对埃及而言,第一次“罗杰斯计划”并不具备重大的现实价值。首先,“罗杰斯计划”的内容模糊,像毫无力度的安理会242号决议一样,充满了模棱两可与界定不清,美国在阿以问题的立场上遭到阿以双方及苏联的反对,甚至美国内部对此也有不同声音[17](P90)。其次,“罗杰斯计划”呼吁和平,对于在“消耗战”中处于被动地位的埃及来说,本来是有利的。但由于以色列将这一计划称作是无法促进和平与安全的提议,会严重损害中东未来的和平,并正式拒绝,因此，埃及方面也正式回绝了这一“明显支持以色列”的和平方案[23](P114)。这也标志着尼克松政府初次埃及政策的失败。美国试图提出一项不袒护任何一方的和平方案,然而在埃以双方看来,这项方案确实在真实的偏袒对方。这就是历届美国政府在推行平衡政策时都难以解决的两难困境。

三、“罗杰斯倡议”的出台与失败

尽管“罗杰斯计划”没有得到各方认同,但美国没有放弃通过政治手段恢复埃以和平、重建中东和平秩序的努力。随着埃以“消耗战”的持续发展,美国又借助相对有利的时机提出了第二个“罗杰斯计划”,即“罗杰斯倡议”(Rogers Initiative)。“罗杰斯倡议”出台的背景有三:

第一,苏联对埃及军事援助力度加大,促使美国采取更有实质效果的行动来控制地区局势,以免埃及彻底倒向苏联。1970年1月7日,为打破埃及的“消耗战”,以色列对埃及实施纵深打击,派遣空军轰炸开罗近郊地区。为争取更多的苏联军事援助,1月22日,纳赛尔秘密访问了苏联,经过一番艰苦的谈判,苏联迫不得已同意向埃及提供更先进的萨姆-3地对空导弹,并派飞行员在埃及境内执行作战任务[23](P118-119)。1月27日,苏联《真理报》刊登勃列日涅夫(Brezhnev)对阿以问题的新政策,通过提升对埃及的军事援助,消除以色列的军事优势,迫使以色列接受政治解决;阿拉伯军队,尤其是埃及军队战斗力的增强,有利于打破以色列一直觊觎阿拉伯领土的幻想[25](P75-76)。1月31日,苏联总理阿列克谢·尼古拉耶维奇·柯西金 (Alexei Nikolayevich Kosygin)致信美国总统尼克松,进一步发出警告:“如果以色列持续对埃及等国实施纵深打击,那么苏联将支持埃及和其他阿拉伯国家对以色列采取报复性军事行动。”[17](P82)对于苏联的这种警告,尼克松给予了强硬的回应:“埃及很早就表明愿意遵守联合国停火协定,如果以色列也这样做,无疑有利于局势的缓解和政治解决。我们一直朝此方向努力,却没有看到苏联的相应举动。”[26]与此同时,尼克松放缓了对以色列的军事援助,以避免埃以冲突的激化,引发苏联的进一步干涉。

第二, 埃及并没有彻底关闭政治解决争端的大门, 为美国提出新的和平方案留下了政策空间。 1970年4月10日至14日, 西斯科访问埃及。 这是“六五”战争后美国第一次与埃及的正面接触。 4月11日, 西斯科在与埃及外交部长里亚德的会谈中指出, 美国在中东追求公正的政策立场。 一方面要求以色列撤出被占领土, 另一方面也希望阿拉伯国家能对以色列的安全给予保证。 次日, 西斯科会见埃及总统纳赛尔, 希望能绕过苏联与埃及进行直接的政治与外交对话。 纳赛尔对此没有给予明确的答复, 表示对美国的政策缺乏必要的信任,因为美国屡次提出的和平方案都偏袒以色列, 并要求埃及作出让步。 纳赛尔希望美国放弃那些含混不清的承诺, 采取明确的行动推动中东和平[23](P127)。 然而不久, 纳赛尔又在1970年5月1日的演讲中呼吁尼克松要求以色列撤出被占领土, 减少对以色列政治、 经济和军事上的支持。 如果以色列撤军,那么决定埃美关系的关键时刻即将到来。 纳赛尔强调,就算以色列继续使用美制武器袭击埃及, 埃及最终不会向美国关闭协商的大门[17](P84)。这再一次表明, 埃及有同美国和解的意愿。

第三,尼克松削减军事援助对以色列施加压力,产生了效果。5月26日,以色列梅厄(Golda Meir)总理宣称,以色列同意以安理会242号决议为基础制定中东问题和平解决方案[15](P100)。另一方面,美国和苏联的谈判虽然在撤军、和平以及难民等问题上取得了一些进展,但无法在根本利益上达成妥协。尼克松对苏联在中东军事存在的忧虑与日俱增。1970年6月5日,尼克松在对外情报咨询委员会(Foreign Intelligence Advisory Board)上公开表示:“苏联作战人员进入埃及,将会给美国维持中东地区秩序稳定带来巨大的困难,即使我们不采取行动,以色列也会被迫采取行动,那么将会引发更大的中东危机。”[27]基于这种考虑,在国家安全决策备忘录第62号文件中,尼克松授权罗杰斯拟订新的和平方案,要求“冲突各方遵守至少3个月的停火协定,同时重新启动雅林会谈”[15](P100)。6月19日,第二个“罗杰斯计划”出台,提议:“阿以双方以联合国242号决议为基础,在雅林主持下达成公正而持久的和平协议,彼此相互承认主权、领土完整和政治独立,并在保证以色列安全的情况下,要求以色列撤出1967年中东战争中的所占领土。为此,冲突双方应在7月1日至10月1日间实现停火。”[28](P262)

在美国的敦促下,第二个“罗杰斯计划”先后得到埃及、约旦和以色列的认可。8月7日,联合国秘书长吴丹(U-Thant)正式宣布了这一计划,并开启停火协议,同时雅林主持的多边间接和谈在纽约开始举行。这标志着美国国务院一年来的努力终于产生了积极的效果,重建地区和平的曙光已经浮现。

然而第二个“罗杰斯计划”并没有得到严格的遵行。1970年8月13日,以色列声称,在苏联的帮助下,埃及在规定的停火区(Standstill Zone)内部署了萨姆-2和先进的萨姆-3型防空导弹,并公布了相关证据。埃及对违反停火协议的行为进行了辩解,认为在停火区建立的加强埃及导弹防御体系的导弹基地是在停火协议生效前修建的,这并不违反停火协议[23](P152)。以色列以此为借口,宣布如果不全面遵守停火协议以及恢复原来的停火局面,以色列将拒绝参加雅林会谈。直到1970年12月30日,以色列才同意参加会谈。

第二个“罗杰斯计划”初步实现了埃以的停火,但双方对停火协议却存在理解上的分歧,使得这一计划设想的后续和平进程举步维艰。这充分说明在缺少必要的制约条件下,美国很难靠政治协定来约束冲突各方。美国通过谈判方式来恢复地区平衡的政策已经很难达成目的,这一时期美国对埃及的政策预期也几乎完全落空。随着苏联在埃及军事部署的增强,美国开始考虑放弃阿以之间的平衡外交政策,转而加强对以色列的军事援助。这一举动又引发了埃及的不满,导致第二个“罗杰斯计划”框架下的雅林会谈也没有取得任何进展。第二个“罗杰斯计划”生效后不久,埃以双方就在是否遵守停火协议问题上产生争执,刚刚达成的协议又陷入僵局。作为罗杰斯计划内容之一的“雅林使命”,也处于进退两难的尴尬境地。

四、“临时运河协议”的构想与实施

两个“罗杰斯计划”的相继破产,宣告了全面解决阿以争端为特征的基本政策框架的失败。从安理会242号决议通过到1969年美苏两国会谈,一直到两个“罗杰斯计划”,阿拉伯和以色列都一直坚持全面解决阿以争端。美国所坚持的立场也是主张通过一揽子交易来实现阿以问题的和平解决,即坚持全面解决的原则。但对第二个“罗杰斯计划”的分歧,使埃以间刚刚达成的协议又陷入僵局,表明全面解决政策框架尚缺乏可行性。然而在1970年8月第二个“罗杰斯计划”几近搁浅后,埃以争端又出现了新的趋缓因素,为包括美国在内的各方带来了新的政策选择方案。在这种情况下,以色列、埃及和美国逐渐转到对临时、部分解决框架的探索上。

首先,埃及国内政局发生变动,接任纳赛尔的萨达特(Mohamed Anwar el-Sadat)总统愿意与以色列达成和平协定。1970年10月2日,萨达特宣布将到期的阿以停火期限再延长三个月[29]。萨达特迫切要求重启雅林和谈,希望在美国斡旋下与以色列达成协议。埃及领导人对和谈态度的变化给解决埃以争端提供了新的机遇。

其次,1970年10月,以色列国防部长达扬(Moshe Dayan)非正式地提出了打破僵局的建议。达扬认为,随着萨达特的上台,埃以和平迎来新的契机,埃及同样不想继续同以色列维持长期的战争,以色列也无法在埃及缺席的情况下签署正式的和平协定,埃及和以色列仍然有机会实现和平共处。如果以色列撤出运河区域并实现该地区的非军事化,可能会实现运河的重新开放及对运河区的重建[30](P34-35)。这是关于埃以临时运河协议的最初建议,也是在无法全面实现和平的现状下,单独解决埃以局部争端的新方案。

以色列和美国并不认同达杨的建议。而埃及则认为该方案对自己有利,能够帮助埃及实现阿以双方脱离接触,摆脱美苏等大国的介入,减轻埃及对苏联的依赖,将埃及从开战或继续依赖苏联的外交困境中解放出来[31](P168-169)。1970年12月,萨达特在接受《纽约时报》采访时,提出了和平解决中东冲突的五项条件。尽管萨达特依然不主张同以色列建立正式的外交关系,但提议只要以色列从“六五”战争所占领土中撤出,埃及就会承认以色列,并通过谈判解决以色列在蒂朗海峡和亚喀巴湾的通航问题;而如果以色列愿意在巴勒斯坦难民问题上做出实质性让步,埃及将向以色列开放苏伊士运河[17](P130)。

然而萨达特释放出的和解信号并未得到以色列政府的积极回应。2月9日,以色列总理梅厄在以色列国会上表示,以色列不打算在埃及立场上重开运河问题谈判,梅厄认为萨达特的提议并没有突破埃及过去的既有立场,以色列要求无条件进行谈判[32]。尽管阿以双方都有解决争端的意向,但又出于不同的目的而在这一框架下开出了有利于自己的条件。由于双方没有在既定的立场上作出丝毫让步,埃以和谈再次陷入僵局。

为打破这一僵局,联合国特别代表雅林也试图发挥积极作用。1971年2月8日,雅林针对埃以双方在撤退与签署和平协定的先后顺序方面产生的争执,同时向埃以双方提出了内容相同的解决计划。即以色列从埃及的领土中撤出,建立非军事区,在蒂朗海峡和苏伊士运河自由通航等方面做出有利于以色列的安排;埃及则要承诺缔结一份和平协定,内容包括结束敌对状态、确保本国不采取针对对方领土、公民及财产的敌对行动等[17](P131)。然而埃以双方在如撤军范围、缔结和平条约等实质性问题各不退让。雅林建议的失败,标志着第二个“罗杰斯计划”框架下的埃以交涉走入死胡同,这就为美国继续推动“临时运河协议”计划提供了条件。

1971年3月,由于中东和平进程行动迟滞,埃及总统萨达特致信美国总统尼克松,呼吁美国发起临时协定倡议。3月7日,萨达特发表声明:“联合国、美苏英法四大国,尤其是美国有义务推进中东问题的和平解决。尼克松对萨达特的请求作出了积极回应,要求国务院制定‘临时运河协议’计划。”[15](P138)尽管国务院根据这一指示提出了部分解决框架,但罗杰斯依然坚持在阿以之间实施平衡战略。1971年3月16日,罗杰斯在记者会上阐述了解决埃以争端的新思路,要求以色列撤退到“六五”战争前的边界,实现西奈半岛非军事化。尽管这一平衡埃以关系的思路遭到双方的反对,但依然成为罗杰斯制定“临时运河协议”计划的基本理念。

1971年3月25日,美国国务院提出了运河重开计划。计划分两阶段实施:第一阶段,清理苏伊士运河,以色列沿苏伊士运河东岸将军队撤离到“六五”战争前的边界,而埃及正式接受与以色列的非战争状态。第二阶段,埃及允许以色列重新使用苏伊士运河[33](P794)。这份计划被分别提交给埃以双方,但均遭到拒绝。埃及国民大会不接受西奈半岛非军事化,因为这关涉领土主权与国家安全问题。3月31日,埃及外交部长里亚德要求埃及驻西欧各国的外交官向所在国政府发出呼吁,希望其敦促美国向以色列施压,使以色列无条件撤出所占领土[34](P151)。4月2日,埃及开出了接受“临时运河协议”计划的条件。一是埃及认为“临时运河协议”仅是实现全面撤退的第一步;二是拒绝讨论西奈半岛的非军事化等与其领土有关的问题;三是不允许以色列在沙姆沙伊赫有任何形式的存在,而以色列的条件则坚持将西奈半岛非军事化,且不允许苏联人员出现在非军事区[34](P152)。埃以之间围绕领土和全面撤退等问题无法达成共识,美国的“临时运河协议”计划无法满足埃以的需求。

为了尽快寻求妥协之路,埃以将希望寄托在罗杰斯的斡旋上。尽管埃及在4月23日拒绝了以色列提出的重开运河协议,但对罗杰斯的中东之旅寄予厚望。在罗杰斯访问埃及期间,埃及外交部长里亚德提出了新的两阶段计划。第一阶段，以军部分撤离西奈半岛,埃及开放运河并派军队进驻东岸;第二阶段，以军全面撤退到“六五”战争前边界后,埃及宣布结束与以色列的敌对状态,并与以色列签署和平协定[35](P834)。以色列对此可以有条件接受。萨达特急于收回整个西奈半岛,对以色列所承诺的让步不满。1971年7月28日,美国助理国务卿西斯科再度访问以色列,提出的分阶段撤退计划遭到以色列拒绝。西斯科预见到“临时运河协议”的最终命运,取消了预定对埃及的斡旋访问。“临时运河协议”宣告失败。

五、结 论

在尼克松“缓和战略”大背景下,美国先后进行了两次“罗杰斯计划”以及“临时运河协议”,试图缓和埃及和以色列关系,阻止苏联独步中东,实现中东和平,但均以失败而告终。不过,尼克松政府与埃及交涉、斡旋的四年间,在某种程度上提升了以色列的军事优势,导致埃以局势的恶化,间接引发了十月战争的爆发。美埃关系却没有获得实质性的进展，笔者认为原因有四:

一是埃及萨达特总统对美国主动示好没有引起尼克松政府的足够重视。越南战事还未彻底解决,以色列和美国都面临大选,所以尼克松政府无瑕顾及埃及的期盼与“示好”。加之,纳赛尔时期,埃美关系龃龉不断,不信任和不理解的余波依然存在。因此,建立埃及与美国之间新的关系,时机还不成熟。

二是美国与苏联为了各自利益进行谈判与和解,在中东政策上形成暂时的共识,保持阿以之间“不战不和”的局面。萨达特总统期望美国出面调解阿以关系,按联合国242号决议解决巴勒斯坦、埃及、叙利亚与以色列的领土问题和难民问题,但苏联对埃及的不信任与美国对埃及的冷淡,促使萨达特下定决心对以色列以战求和。

三是尼克松政府时期,中东外交的主动权交给了以罗杰斯为首的国务院,而国务院和白宫间的矛盾很深,在中东特别是对埃及的政策上意见不一致。美国国务院试图一揽子全面解决阿以问题与阿以问题复杂性不符,显得不切实际,最后无果而终。

四是美国政府对以色列的“偏爱”使埃及对美国产生了极大的愤怒和不满。历次战争或危机之时,美国无论是在政治、军事还是经济上都尽其所能援助以色列并使其转危为安,导致美埃交往中的不坦诚和不信任,很大程度上影响了萨达特政府以来埃及对美国的困惑,导致双方始终存在一定的间隙。

自埃及萨达特上台后,频频向美国示好,但终因以色列的强硬和自大,美国的漠视,美苏的“不战不和”策略,最终在尼克松第一任期内未能完全实现其外交目标,标志着美国的“缓和战略”并未完全奏效。十月战争后,中东问题的主导者基辛格(Henry Alfred Kissinger)走上国务卿的岗位,实施了著名的“穿梭外交”,以一种新的外交理念和梯次解决问题的办法,美埃合力破解了中东和谈的僵局,并最终将埃以和谈的主动权掌握在美国手里,促使埃以签订“戴维营协议”。可以说,尼克松政府的“缓和战略”,在一定程度上达到了遏制苏联的目的,在中东地区将苏联的势力“边缘化”,并改善了阿以之间的关系,稳定了中东的局势,基本实现了美国的既定目标。从苏联的解体,冷战的结局来看,美国政府承认,苏联政权的变质的确是美国“缓和战略”的长期目标之一[36](P123)。由此可知,尼克松政府在20世纪70年代初奉行的“缓和战略”已然奏效。历史是一面镜子,由是观之,当今美国布热津斯基(Zbigniew Brzeninski)的“大棋局”,前总统奥巴马(Barack Hussein Obama)的“亚太再平衡”,特朗普(Donald Trump)处心积虑挑起的“贸易战”,都应让我们警醒其背后的博弈。