自由贸易（区）港战略下国际航运劳动者权益保障存在的问题及完善建议

程 曦

（福建师范大学法学院，福建福州350108）

一、我国自由贸易（区）港战略中的国际航运元素

我国自由贸易（区）港战略涉及的内容涵盖了金融、贸易、运输、法律等众多领域，每个领域都需要根据国家政策、决定以及这一战略的特性，做出相应的改革措施[1]。因此，要探究自由贸易（区）港战略下国际航运劳动者权益保障问题，首先要把握好国家在这方面的大方向[2]。

（一）我国自由贸易（区）港战略与国际航运相关的政策、决定

习近平总书记在党的十八大报告中提到，“要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。拓展对外贸易，培育贸易新业态、新模式，推进贸易强国建设。赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。”[3]不难看出，当前我国应对新的经济环境的重要手段就是 “开放”，包括了推进贸易格局的开放以及贸易形势的开放。其中，自由贸易（区）港战略是实现这一目标的最直接方式之一[4]。

2018年5月24日下午，国务院发布《关于印发进一步深化中国(广东)自由贸易试验区改革开放方案的通知》，进一步对中国自由贸易区国际航运业提出新的展望，即建设国际航运枢纽[5]。具体来说，就是“扩大对21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区港口的投资，打造全球港口链……促进与21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区港口的合作对接”。自由贸易区的发展依赖于国际航运业的繁荣，而以打造全球航运中心为目标则是将国际航运业再次提高到战略中心地位[6]。

（二）研究国际航运海员权利保障问题的必要性

国际航运存在多维的法律关系，包括运输合同关系、行政监管关系与劳动合同关系等，本文主要探究国际航运中的劳动法律关系，即海员权利保障相关问题。

从宏观角度上看，国际航运的参与者是各个国家。但若从更基础的角度看，国际航运最基本的社会关系是国际航运劳动关系。世界上有80%的贸易涉及海运，因此，国际航运的健康发展与海员的劳动是密不可分的。但是，海员的劳动权利保障常常不尽如人意。主要原因来自海员职业的特殊性，即工作的临时性质和在海上长时间工作所固有的风险，加上劳动法并不完全适应航海业。因此，研究当前海员劳动权利保障存在的问题，有利于从行业内部完善国际航运业，进而加快自由贸易（区）港战略的实施[7]。

二、国际航运劳动者权益保护的现状

（一）协调国际航运劳动关系的主要国际组织及相关法律文件

负责海员劳动权利保护方面立法的国际组织主要有国际海事组织（简称IMO）和国际劳动组织（简称ILO）。除此以外，政府间订立的双边或多边协议也是海员权利保护的来源之一。

国际海事组织主要任务是保护海上安全、保证航行效率以及防止海上污染。《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》（简称STCW公约）是IMO制定的50多部公约中最重要的一部。到2018年为止，STCW公约有164个缔约方，占世界航运吨位的99.2%[8]。国际劳动组织以改善海员的社会和经济条件为目标。到2018年7月，国际劳动组织已经通过了189项公约，其中有37项公约是专门针对海员劳动权益保障问题。同时，国际劳动组织在关于海员劳动保护上还与联合国其他专门处理海事问题的组织合作，如与国际海事组织和世界卫生组织合作等。这些国际组织倡导下的政府间合作是保护海员劳动权利的最重要方式，各国政府通过协商共同制定一系列规定、原则，确保海员职业权利的实现。例如，《国际海上人命安全公约》（SOLAS公约）便是政府间关于海员劳动权益保障方面的重要合作成果之一。

（二）国际航运中面临的劳动保护问题

国际航运中的劳动者权益保护问题主要表现在劳动标准不够完善，现有海员权益保障制度无法适应实践发展需要以及海员权益保障监管不到位。

1.劳动标准不够完善

经济贸易全球化的大环境为海员职业提供更多机会的同时也面临着更多风险，包括来自自然环境、工作场所、工作性质等各个方面的危险。国际航运行业的发展也促使人们再次关注海员的权益保障问题，其中海员劳动标准是这些问题中最为突出的一部分。因此，国际社会针对海员劳动标准做出了一系列规定，包括《1920年海上工作最低年龄公约》《1920年海员安置公约》《1920年海难导致失业赔偿公约》等。大致上看，这些公约涉及的范围基本覆盖到了海员船上生活的各个方面。但就具体内容而言，并没有什么实质性的规定，多数条款仅仅是对一些专业名词进行必要的定义。至于何时、如何具体适用则用简短的条款一笔带过。例如，《1920年海难导致失业赔偿公约》总共有十一条规定，而真正涉及失业赔偿标准的规定只有三条。换言之，国际航运行业虽然搭建起了海员劳动标准的基本构架，但是缺乏对其具体内容的充实，有劳动标准却不够完善。

2.现有海员权益保障制度无法适应实践发展需要

严格的劳动标准是保障海员生存的基础，而完善的海员劳动权利保障制度为海员体面工作提供必要保证。以往的国际公约、文件等确立了海员权利保护制度，包括遣返制度、岸上福利制度、集体协议制度等，但这些制度的内容已经无法适应当前的实践生活。换言之，由于现存的制度无法解决新问题，使得海员劳动权利即使被侵害也无法得到合理救济。例如，《1926年海员遣返公约》规定，海员的遣返责任应该由船旗国和船东承担，但船旗国主管当局监管不到位或船东逃避责任的情况时常发生，致使海员遣返权利无处主张的现象越来越多。由此可见，现存的制度虽然覆盖了海员必要的权利，但因规定缺乏及时修改完善，造成具体制度无法在实际适用中发挥应有作用。

3.海员权益保障监管不到位

即便拥有完善的劳动标准和完善的权利保障制度，也需要强有力的执行才能发挥作用。但实施效果往往不尽如人意，最主要的原因就是缺乏必要的后续监管。实际上，涉及海员劳动权益保障的公约鲜有在其中规定监管内容的，也就是说，具体规则在各个成员国内部实施的情况完全依照该国政策、司法实践而定，因此海员权益保障的力度也随之有所差别。以我国海员权益保障监管为例，《中华人民共和国船员条例》《船员培训规则》都规定了监督检查与法律责任这两个部分，以保证具体规定得到有效实施。而《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》仅规定了监督检查这一部分，该部分也仅仅是明确了监督的责任主体及其义务，至于监督检查中发现有侵害海员权益的行为却缺乏法律责任的明确规定。这样一来，监管的效果大大降低，海员权益保障的监管也就出现了漏洞。

（三）当前国际社会对航运劳动者权益保障做出的调整

针对以上提到的国际航运中存在的海员权益保护问题，一些政府、国际组织也提出了新的解决措施。包括：

1.完善海员劳动标准

针对劳动标准无法适应当前实践的问题，ILO颁布的《2006年海事劳动公约》（以下简称《公约》）及其修正案对以往标准进行修改，使得劳动者的工作条件能够适应现代生活。例如，《公约》规定船上夜间工作的最低年龄标准为18周岁①，比起《1936年（海上）最低年龄公约》及其修正案规定的16周岁的规定，已经发生了实质上的变化。这样规定的原因在于，目前大部分国家规定的成人年龄都在18周岁或18周岁以上②。夜间工作需要以良好的身体素质与丰富的工作经验作为支撑，而16周岁的人虽然已经被认为具备作为独立个人承担责任的资格，但是独立完成海上安全作业仍然具有一定的风险。为了将这种风险最低化，适当提高工作年龄限制也是合乎情理的。除此之外，类似于《1970年船员住宿（补充规定）公约》这样的专门公约，也对以往规定内容进行修改，以适应现代海上航行生活。

2.完善相关制度

对于制度缺失问题的解决，《公约》体现得最为明显。例如，《公约》对海员招募和安置服务制度的完善，在一定程度上提高了海员权利保护水平。对于设立海员招募和安置服务机构，《公约》有一套较为完整的制度体系。第一，私营海员招募和安置服务机构必须依照标准化的发证或其他形式进行规范运营；第二，具体规范制度的设立、变更、修改必须与有关的船东和船员组织进行协商；第三，《公约》对某一私营招募和安置服务机构存在疑问时，该问题应该由各成员国的主管当局与船东和船员组织协商决定；第四，服务机构必须满足具体条件③。相比之下，《1920年海员安置公约》虽然也提起该制度，但实质上仅仅是提出而没有具体规定，导致海员无法在问题出现时获得相应的制度保护。

3.创新监管要求

《公约》在监管体系方面做出了创新性的变革，为规则的实施提供强了有力的保障。仍然以招募和安置服务为例，《公约》提出了对主管部门的要求，主要有三点：即监督服务机构履行义务的情况、制定服务机构经营规范以及加强国际合作。主管部门进行监督的目的在于，保证服务机构在规则的框架下有序运营。除了监督服务机构履行义务的具体情况以外，制定更为细致的行业经营规范也是有效监督的手段之一。《公约》提供的规则仅仅只是一个大方向，各个成员国还需要根据自身状况做出符合国情的规定。此时，监督部门就要配合国内其他相关单位，制定完善的行业规则规范，以保证劳动者权益落到实处。《公约》除了从内容上体现出监督的必要性，其整体的文本框架也表现出对监督的重视。《公约》标题5中的规则5.1、5.2和5.3以及分则和附录虽然也分为条款、规则、守则，但在结构上和制定方式上与之前4个标题不同。这部分的规定主要针对船旗国，要求他们建立检查制度以核查和证实《公约》在前4个标题中规定的执行情况，即对前4个标题下的规则设立了一套独立的监督体系。

从以上措施来看，国际上处理国际航运中劳动者权益保障问题的手段以完善标准和建立、完善相关制度为主，这为中国处理类似问题提供了思路与经验的参考。

三、中国在国际航运劳动权益保护方面的特点及不足

我国作为世界航运大国，当前的首要目标就是建立以国际航运为中心的运输体系。为了实现这一目标，必须准确分析我国航运劳动者权利保护的特点，并在此基础上与相关的国际规定进行比较，从而提出进一步的完善建议。

（一）我国对国际航运劳动者权益予以保护的特点

1.对国际航运劳动者的权益保障的法律渊源位阶较低

国际航运劳动者虽然属于劳动者，但由于其工作性质的特殊性，需要有一套单独的规则对其进行必要保护。我国在制定现行法律时虽然认识到这一点，但是并没有专门针对海员保护制定专门的法律，而是将调整海上劳动关系的规定分散于不同法规中。对于海员的法律保护可以分为基本保护和专门保护。基本保护主要依据的是《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》中关于劳动者权益保护的规定，包括平等就业、休息休假、社会保障等方面。这些规定都符合《公约》关于海员基本权利的规定。而专门保护来源于《中华人民共和国船员条例》④《中华人民共和国船员培训管理规则》⑤《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》以及《中华人民共和国海商法》等对海员权益的特殊规范。

总的来说，我国对海员权益保护的法律水平仍然停留在行政法规、部门规章这一层级。这样的做法尽管方便相关部门根据政策需要做出调整，但有两大弊端。首先，规定的层级过低将弱化相关制度的强制力，影响相关制度的实际执行。大部分规范属于行政法规与部门规章，当海员权益保护的具体规定与上位法冲突时，海员权益就无法获得有效保护。因此，即便相关制度制定得完善，最终也会因为立法层级过低导致适用困难，从而使得海员权益无法得到切实保障。其次，关于海员权益保障的规定分散在各个法律文件中，将增加有关部门执法以及海员寻求法律保障的成本。对于执法部门来说，由于法律规定的层级不一，导致参与执法的部门数量较多，进而增加执法成本。而对于海员来说，需要向不同部门寻求权利救济，无形中就增加了海员自身维权的成本。

2.对国际航运劳动者权益保障的内容规定较为笼统

关于海员劳动保护的国际公约旨在吸引更多的成员国加入，因此，其内容追求普遍的适用性，以便缔约方在接受公约时融入符合自身国情的特殊元素。

我国在借鉴相关的海员国际劳动公约时虽然也考虑到本国国情，但规定仍然过于笼统，造成实际适用难度较大。例如：关于海员劳动合同的规定，《中华人民共和国船员条例》规定：“船员用人单位应当依照有关劳动合同的法律、法规和中华人民共和国缔结或者加入的有关船员劳动与社会保障国际条约的规定，与船员订立劳动合同。”⑥《中华人民共和国船员条例》仅仅提到签订劳动合同的必要性，但对于海员劳动合同需要记载的具体内容却没有明确提到，需要从其他法律文件中获得。再如：关于海员培训的问题，《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》规定了较为详细的培训内容，针对各个岗位设计具有专业性的培训要求。《中华人民共和国船员培训管理规则》虽然同样也依据海员岗位不同，提出不同的培训要求，但对培训项目的规定过于简单，仅仅涉及该培训项目所属的类别，没有准确到某一具体技术或能力[9]。

（二）中国在国际航运劳动权益保护方面的不足之处

1.对海员职业关注度不足

《公约》及其修正案关于国际航运劳动标准，可以说是国际上最新且最先进的标准。近年来，我国也不断依照已加入的国际公约对海员的劳动标准进行修改，但修改不够及时，导致有许多内容无法与国际标准接轨。之所以会产生这样的结果，主要还是因为国内对海员职业的关注度不足。虽然建立自由贸易（区）港已经成为我国经济发展的重点之一，但相关部门却没有意识到作为参与者之一的海上劳动者权益保障问题的严重性[10]。具体表现在，在加入《海事劳动公约》以后的很长一段时间，我国相关规定都无法做到与国际标准一致。以《公约》规定的海员遣返规则为例，虽然交通运输部也在 《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》（以下简称 《海员船上工作和生活条件管理办法》）设置了遣返规则，但与国际上的规定还是有一定出入的。最明显的差异在于，对海员能够获得遣返权利的要求不一致。海员获得遣返权利是建立在一定的船上服务年限的基础上，《公约》规定这段时间最长为12个月⑦，而《海员船上工作和生活条件管理办法》明显违背了这个标准，规定“海员连续在同一船上服务超过12个月”⑧才能获得遣返的权利。虽然在其他关于获得遣返权利的要求上，我国与国际标准保持一致，但服务年限的限制仍然会影响一大批海员权利的实现，并因此影响部分海员的执业积极性。

2.集体协商涉及的范围较窄

维护和谐的劳资关系是自由贸易（区）港战略中的重要环节，实行集体协商制度则是构建和谐劳资关系的重要途径之一。国际航运中的劳资关系是我国劳资关系的一部分，集体协商制度也是实现国际航运劳动权益保障的关键[11]。

国际上，能够代表海员进行集体协商的主体主要有海员组织、海员代表和工会。在我国，代表海员进行集体协商的主要主体是中国海员建设工会以及船员所在单位的工会。《劳动法》第33条明确指出：集体合同由工会代表职工与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。我国海员工会也承担着集体协商的职能。近年来，海员工会集体协商制度也越来越受到国家的重视。2011年召开的中国海员建设工会第三届全国委员会第一次全体会议就提出：“通过依法推动集体协商，提高一线工人的工资收入和劳动保护标准，促进本产业职工‘体面劳动’；通过国际通行集体协商协议谈判，就提高我国外派船员工资及福利待遇等与船东签订协议，切实维护我国外派船员合法权益。”[12]2016年12月9日，中国海员建设工会与中国船东协会在北京进行了 《中国船员集体协议（A类）》集体协商。双方经协商，达成了关于海员（包括实习海员）最低工资标准的协议。2018年，海员建设工会与中国船东协会又通过了一系列有关海员最低工资、最低伙食费、工伤补偿等劳动标准协议。然而，虽然海员工会进行集体协商的频率越来越高，且获得的协商成果也越来越多，但主要都是围绕着海员的最低工资、补贴、工伤补偿这些基础的问题，并没有将集体协商的内容扩展到海员的岸上福利标准、获得及时遣返权利以及退休海员社会保障等对海员权益同样重要的议题，即现有的集体协商制度的针对性不足。

产生这一问题的原因在于，海员工会所具备的专业性有限。海员职业的风险性与不稳定性使其有别于岸上其他职业，因此在进行集体谈判的时候需要工会代表具备丰富的海上工作经验，并熟悉各种与海员有关的制度、规定。也就是说，海员工会相比一般的工会需要更强的专业性。如此一来，海员工会的集体协商制度才能发挥其应有作用。

3.缺乏更具针对性与灵活性的劳动争议处理机制

劳动争议普遍存在于劳动关系之中，处理好劳动争议的前提是有一套行之有效的劳动争议处理机制。我国《劳动法》《劳动合同法》以及《劳动争议调解仲裁法》等虽然规定了劳动争议处理机制，但对于海员职业来说，这套机制缺乏针对性与灵活性。我国劳动争议解决机制实行“先裁后审”模式及“一裁两审”的程序。由于海员工作的流动性以及不定时性，适用这种处理模式的效率难以满足海员权利救济的需要。《中国船员集体协议（A类）》在第十二章中专门规定了“船员投诉及劳动争议”，但主要是以协商与投诉为主，至于协商与投诉后相关部门应该如何后续跟进则没有规定。我国海员群体日渐庞大，劳动争议数量也必然随之攀升，若没有更具针对性与灵活性的劳动争议处理机制，不利于我国整体的航运行业健康发展。

四、完善我国国际航运劳动者权益保障的法律建议

从自由贸易（区）港战略与国际航运的关系来看，处理好国际航运问题是实施自由贸易（区）港战略的关键环节[1]。而做好国际航运中劳动者权益的保障，是国际航运行业发展的基本要求。

（一）加大在海员劳动权利保障方面的投入

前面提到，我国国际航运劳动者的劳动标准与国际标准存在着差异，这种差异主要来源于国内法没有根据我国已加入的国际公约，进行及时地更新、调整。以《公约》为例，我国早在2015年8月29日加入该公约，且自2015年11月12日该公约已正式对中国生效。但直到目前，仍然没有完全实现对《公约》内容的国内法转换。除了法律修改程序所花费的时间以外，笔者认为应该加大对海员劳动权利保障的投入，这种投入包括人力与资源上的投入。

总体而言，我国研究海员劳动权利问题的人数相较于研究其他劳动问题的人数，明显存在劣势。虽然加入《公约》再次引起我国劳动法方面学者对海员劳动权利的关注，但真正进行深入研究且提出有针对性意见的学者较少。

另外，对我国海员进行必要的权利宣传也有利于促进劳动标准的提升。海员明确了其自身权利，才能提出切合实际的权利需求，使相关立法部门了解最真实的社会情况，从而结合国际标准，制定出具有我国特色的海员劳动标准[11]。

（二）完善国际航运集体协商程序

制定集体协商制度的出发点，是在尊重劳动者权利的同时，代表基层劳动者发表意见。《集体合同规定》规定，参加集体协商的代表既可以是工会组织，也可以是职工代表[13]。那么，对于海员来说，海员工会组织以及海员代表就是代表他们进行集体协商的主体。上文提到，当前海员集体协商涉及的协商范围狭窄，无法反映海员切实的权利需求。换而言之，如果能提高海员或者海员代表对集体协商程序的参与度，可在一定程度上解决此方面的不足。

首先，建立区域性海员工会。截至2018年底，我国共有注册船员157.5万人[14]。如此庞大的海员基数，想要尽可能多且精准地获取海员们对权利的真实想法，存在相当大的困难。因此，必须从程序设计方面对其进行优化、完善。我国目前的海员建设工会是一个全国性的工会，虽然各地也有对应的海员工会，但从各地的实践经验来看，地方海员工会并没有产生预期的影响效果。地方海员工会的规模因该地海员的数量而有所差别，使得某些地方海员工会规模较小而无法形成完整的集体协商机制；而某些地区的海员人数庞大，该地海员工会又会因为选任海员代表的程序不完善而无法形成具有针对性的集体协商结果。因此，建立起区域性工会显得十分有必要。在地方海员工会的基础上，有必要再建立一个综合区域性的海员工会。这样一来，特定区域内的几个地方海员工会可以定期举行涉及海员权益保障的集体协商，将该区域内海员的诉求进行统一解决。其次，增加工会代表的专业性也具有现实意义。工会应当聘请一定数量的，具有专业知识、经验的法律工作者提供基本的法律服务，从而精准、高效地从法律角度提出对海员权益保障的对策。最后，工会的基本构成就是海员以及海员代表，故而，提高海员的参与度最直接的方式就是完善海员代表的选任程序。在建立海员区域性工会的基础下，应该保证各个地区都有足够数量的海员代表参加协商。并且，这些海员代表需要能够代表各个年龄、文化、经验等不同层次的劳动者。通过对国际航运集体协商制度程序的完善，提高海员工会的专业性与灵活性，有助于根据海员劳动权益保障的需要，适时扩大集体协商的事项范围，以提高结果本身的有效性以及海员对协商结果的认可度。

（三）建立便捷、灵活的海员劳动争议处理机制

针对海员工作性质，制定便捷、灵活和高效的劳动争议处理机制是稳定海上劳资关系的重点。从便捷性角度出发，应当避免过多的维权环节和过长的时间耗费。传统的劳动争议处理需要经过“先裁后审”或“一裁两审”，以确保争议处理的严谨性。但海员工作常年在船上，若要完整地走完传统争议程序，则需要比普通劳动者更长的时间。若能采用“或裁或审，各自终局”的双轨制救济模式[15]，就会大大节约时间成本。从灵活性角度出发，采取联动式争议处理模式也避免资源的浪费。所谓联动式争议处理，即将争议类型进行分类，将相似争议整合在一起，一并处理。另外，关于海员的劳动争议问题的管辖权也可以进行适当放宽，给予海员更多的选择空间，以便争议的尽快解决[16]。

五、总结

建立自由贸易（区）港是一个长久且具有挑战性的目标，要实现这一目标需要调动各个部门、区域的人力与物力。促进国际航运行业发展虽然只是实现这个目标的一小步，但有利于创建良好的国际贸易环境，为进一步实现自由贸易打下基础。更重要的一点在于，当人们把焦点放到国际航运上时，国际航运劳动者的权利保障问题也将再次得到社会的关注。反过来，国家在解决这些基层海事劳动者权益保障问题的同时，也在为国际航运事业的发展扫除障碍。因此，解决好国际航运中的劳动者权益保障问题，也是形成良好国际贸易环境的基本条件。

注释

①参见《2006年海事劳动公约》A1.1-2。

②《民法总则》第十七条规定“十八周岁以上的自然人为成年人”。除此以外，如奥地利、意大利等国为21周岁，日本、瑞士为20周岁，法国、英国为18周岁。

③参见《2006年海事劳动公约》A4.1。

④最新版本为2019年3月2日修订版。

⑤《关于修改〈中华人民共和国船员培训管理规则〉的决定》已于2019年1月30日经第3次部务会议通过，现予公布，自2019年6月1日起施行。

⑥参见《中华人民共和国船员条例》第二十七条。

⑦参见《海事劳动公约》标准 A2.5-2（2）。

⑧参见 《中华人民共和国海员船上工作和生活条件管理办法》第六章第三十二条第六项。