论房产税改革过程中税法原则的贯彻实施

□巩彦凯

(安徽大学,安徽 合肥 230601)

1 房产税改革的现状

近十年来,节节攀升的房价不断刺激着老百姓紧绷的神经,房价成为人们茶余饭后闲聊和关注的焦点话题。在当今中国,买房似乎已经成为财产保值甚至投资赚钱的手段,“异地炒房”“组团炒房”等现象屡见不鲜。许多公民在高昂的房价面前沦为“房奴”,甚至因为房价过高无法在大城市立足,如何降低房价成了我国政府迫切需要解决的民生问题。面对快速上涨的房价,2010年4月国务院发布相关通知,希望对部分城市通过限购的手段来降低高房价和遏制快速上涨的房价,这标志着我国正式开始实施房屋限购政策。13天后,北京成了首个实行房屋限购的城市。仅仅一个多月后,国务院转发发改委要求在全国逐步推进房产税改革的意见,随着2011年国务院对《房产税暂行条例》的修订以及上海、重庆两市相继成为房产税改革试点城市,我国的房产税改革正式拉开序幕。

然而,近八年过去了,随着南京、济南、长沙等城市接连变相解除限购,通过限购降低房价的政策似乎已经宣告失败。2018年12月18日,菏泽市住建局发布通知,取消了菏泽市新购和二手住房限制转让期限的相关规定[1]。这一决定一石激起千层浪,一时间引起公众对控制房价的广泛讨论,限购政策夭折似乎已经是时间问题。人们只能把降低房价的任务寄希望于房产税的改革上。然而,房产税改革试点工作的运行也并不乐观。重庆市对高档住宅和普通住宅在免税条件和税率方面采取了不同的方案,使得“炒房者”将资金投入普通住宅进行“避税”,这导致中低收入家庭的购房负担显著增加。该方案加剧了社会的不平等现象,显然与房产税改革的初衷相悖[2]。在上海市,尽管房产税改革在开始的几年中对稳定房价起到了一定的作用,但近年来房价又有加速上涨的趋势[3]。房产税改革试点的经验说明现阶段房产税对房价的降低作用有限,房产税改革急需进一步深化。2019年3月8日,全国人大常委会委员长栗战书两会上作《2019年全国人民代表大会常务委员会工作报告》,该报告中指出2019年要集中力量落实好党中央确定的重大立法事项,其中就要求如期完成对房产税法的起草与制定。这更表明了党中央和政府通过房产税来抑制高房价的决心。制定作为房产税改革和征收依据的房产税法固然重要,但需要注意的是,在深化房产税改革的过程中,对税法原则的坚守与贯彻同样是有效调控房价、缩小贫富差距的必然要求。

2 税收法定原则:房产税改革的基石

2.1 理论依据

实施房产税改革的过程中,无论需要采取怎样的手段,无论为了实现什么样的目标,都必须遵循税收法定原则。税收法定原则是房产税改革的基石,如果不能在房产税改革中坚守税收法定、依法收税,即便房产税实施再公平、再有效率,也失去了它的立足之本。我国宪法中并没有明确对税收法定原则进行规定,但是我们可以从宪法精神和相关的条文中推导出宪法对税收法定原则的认可。我国宪法对公民享有合法的私有财产以及继承权予以确认和保护,禁止国家、集体、单位、个人以非法方式侵害公民合法权益[4]。由此可见,国家应当通过合法合理的方式向公民收取税款,采取非法手段强制性征收税款显然违反宪法。同时,宪法要求对公民的人权给予全面的保障,而保障人权也正是税收法定原则的根本目的[5]。此外,我国立法法也规定税收相关的基本制度应当由法律予以规定。从以上规定我们可以看出,作为根本大法的宪法和立法依据的立法法都对税收法定原则进行了规定,无论其规定抽象还是具体,都表明了遵循税收法定原则在房产税改革过程中的重要性。

2.2 实践中存在的问题

在遵循税收法定原则方面,我国房产税改革的过程中主要在法律的授权方面存在问题。我国立法法规定仅有法律才能设定税收及其相关内容和制度,而当法律没有对某一税种进行规定时,国务院在经过全国人大及常务会授权同意后可以自行制定行政法规对该税收及其内容和制度进行规定,但立法法也同时规定该项授权国务院无权转授[6]。而我国的税收征管法也规定国务院设定与税收有关的内容只能通过法律授权后制定行政法规,而不能将该权利转授给其他机关行使。但在我国沪渝两地的房产税改革试点中,两市制定本市《暂行办法》的依据皆是来自于国务院常务会议的有关精神,由此可见,房产税改革试点的两个城市实际上通过国务院授权的方式获得了税收立法权,这显然与上述法律规定相冲突。在房产税改革中贯彻税收法定原则对于公民财产权的保护、缩小贫富差距具有重要作用,而要落实该原则则需要对国务院设定房产税中存在的转授权问题予以纠正。

2.3 完善与解决

为了解决上述问题,政府可以参照立法法中给出的方案,即国务院通过授权制定的《暂行条例》,在时间和实践的检验之后,待法律制定的时机和条件成熟时,全国人大及常委应尽快制定房产税法,用房产税法来替代《暂行条例》。各省市应当依据自身情况在不抵触房产税法的情况下制定法规对其内容予以细化,确保房产税的合法征收。只有在宪法、立法法等法律的支持和保障之下,才能在房产税改革的道路上贯彻税收法定原则,确保房产税征收的权威和效力,更好地维护公民的财产权,让公民认识到房产税征收的科学性与合法性。

3 税收公平原则:房产税改革的核心

3.1 理论依据

公平是税收所要达到的目的之一,而贯彻税收公平原则自然也是房产税改革的重要要求。税收公平原则源自我国宪法对公民平等权的规定,坚守税收公平原则能够保障房产税改革的目的的最终实现。税收公平分为形式公平和实质公平,形式公平注重一视同仁,只要是税法规定的纳税主体,不管主体之间是否存在差异都要对其征税;实质公平注重合理差别,针对纳税主体的不同情况予以合理限度内的区别对待。在税收中,形式公平关注的是纳税标准的绝对公平,只要符合纳税标准就应当纳税,而实质公平关注的则是社会的公平稳定,要求不同主体不同对待,对一些特殊人群可以减免税款。如果只追求形式公平而不顾及实质公平就会扩大社会贫富差距,增加社会矛盾;如果只追求实质公平而忽视形式公平就会致使税收由合理差别变为不合理差别,导致部分公民忽视履行义务,影响房产税征收的效率[7]。因此,我国在实行房产税改革时要注重对形式公平和实质公平进行平衡,在保证效率的前提下尽可能实现合理差别。

3.2 实践中存在的问题

3.2.1 纳税主体的设置上缺乏公平

上海市的房产税纳税主体是新购第二套及以上住房的上海市民家庭,而新购第一套住房的非上海市民家庭也需要缴纳房产税;重庆市的房产税纳税主体是新购第二套及以上住房的“三无”(即无户籍、无企业、无工作)个人[8-9]。两市对非本市居民的区别对待,虽然目的上是为了控制城市的人口数量,但该规定也会加重非本市居民的经济压力,非本市居民在承担高昂房价的同时还需缴纳一笔不少的税款,该规定已经超越了合理差别的范畴,破坏了形式公平,显然违背了税收公平原则,加剧了本市居民和非本市居民的矛盾,影响社会和谐。

3.2.2 征收对象的设置上缺乏公平

上海市和重庆市的房产税征收对象都是新购的第二套及以上的住房[8-9],也就是说,在两市《暂行办法》实施之前购买的房子不在房产税征收的范围内。当今社会,房产已经成为财富的重要组成部分,一套房子少则几十万,多则上千万,而《暂行条例》只要求新购房产的主体缴税,而不要求那些已经购入多套房产的既得利益者缴税,没有顾及实质公平,并未遵循税收公平原则。

3.2.3 计税依据的设置上缺乏公平

上海市和重庆市的房产税计税依据都在政策实行初期规定以住房交易时的价格作为计税依据,当条件成熟时,则对房产的价值进行评估作为计税依据[8-9]。然而近八年过去了,两市的计税依据依然是住房交易价格,而何时使用房产评估价格作为计税依据依然杳无音信。我国的城市化和市场经济正在飞速发展,房产作为当下最热门的理财手段和生活必需品,其价格较高,作为计税依据的基数较大,如果使用房产成交时的价格作为计税依据,在不同时期购买户型相同的房屋所需缴纳的房产税可能有天壤之别,这有悖于实质公平。使用房产成交时的价格作为计税依据还可能会发生因价格记录不详,无法确定房屋的成交价等情况,这些情况显然扰乱税收秩序,影响税收公平原则的贯彻。

3.3 完善与解决

3.3.1 在设置纳税主体方面避免歧视

在设置房产税纳税主体范围时,对本市居民和非本市居民应当一视同仁,尽可能减少迁入居民的经济负担,增加迁入居民的积极性。对于那些低收入群体或生活困难的居民,也应当相应地设立一些少缴或免缴的规定,尽可能地保证他们的生活水平。

3.3.2 对征税对象的范围进行扩大

房产税的征税对象应当从新购住房变为已有住房,以房产数量作为判断财产多少的依据,实行量能课税,房产多得多缴税,房产少的少缴或不缴税。同时可以将超额累进税率应用到房产税中来,对于自住、自用的房产,税务部门可以对其所需缴纳的房产税进行减免,而对于第二套及以上房产可以逐套、逐级提高税率。

3.3.3 房产税计税依据从交易价格变为评估价格

房产税采用房产评估价格作为计税依据有助于确保公平原则在房产税改革中的体现,政府应该尽快制定与房产税法相配套的房屋价格评估标准,同时建立或扶持房产评估机构,对房产的区位、大小等优缺点进行分析,最终得出客观准确的房产市场价格,如此一来就可以为房产税的征收提供客观准确的依据。

4 税收效率原则:房产税改革的助推器

4.1 理论依据

效率是经济法的核心问题[10],税法作为经济法的一个分支,如何实现税收效率自然成为房产税改革过程中不可回避的一个问题。这就要求税收所带来的社会福利必须大于它给纳税人增加的负担,且必须把纳税人受到的损失控制在尽可能低的程度,否则就会在税款的征收上遇到巨大的阻力。相反,如果在房产税中贯彻了税收效率原则,将会极大地提高我国公民的房产税纳税积极性,增加我国政府的财政收入,提高社会的福利水平,同时惠及政府、社会和公民。

4.2 实践中存在的问题

4.2.1 滞后的制度与规则对房产税改革造成阻碍

我国一些与房产相关的制度和规则由于制定时间较早,在房产税改革后已经不能适应社会和经济发展的需要,对房产税的改革造成了一定的阻碍。比如对公摊建筑面积和房屋70年的产权的规定。一方面,公摊建筑面积的本意是为了对建筑的公共面积成本进行合理的均摊,然而近些年来公摊面积已经成为房地产商敛财的手段,极大地侵害了公民的财产利益。部分高层小区的公摊建筑面积甚至达到了百分之二三十,这也就意味着老百姓购买一套住房要平白无故的多花去数十万元甚至数百万元。在将来房产税改革全面推行之后,公摊建筑面积也会与房产税的征收存在一定的冲突,并且由于不同城市、不同小区对于公摊建筑面积的分摊标准和计算标准也有所不同,因此对公摊建筑面积征收房产税的难度很大。如果对公摊建筑面积也征收房产税,必然会加剧公民对房产税的抵制,不利于房产税改革的全面推行。另一方面,我国目前民用住宅的房屋产权为70年,在公民对房屋产权不了解的情况下,可能会误以为房屋70年产权到期后就会被国家自动收回,或者缴纳一比不菲的费用用以续期。在公民对房屋产权的种种误解还没有得到解决的情况下,再对房屋加收房产税可能会导致公民对房产税的抵制,从而严重影响房产税征收的效率。

4.2.2 不健全的房产信息管理制度影响房产税征收效率

我国现阶段房产登记制度中存在房产信息虚假登记、更新缓慢、信息分散等现象[11],再加上我国管理房产信息登记部门和管理部门的信息管理系统落后,缺乏信息的交流和整合,这不利于税务部门准确地获取房产信息,延缓了房产税征收进度,降低了房产税征收效率。

4.2.3 传统思想根深蒂固导致房产税征收困难

我国公民普遍对房产税缺乏认识和了解,认为房产一经购买就转化为自己的固有财产,对房产税的征收有抵触情绪,税务机关的征税工作难以展开。由于公民在买房时已经缴纳了契税、房屋维修基金等费用,公民容易认为自己已经缴纳了与房产有关的税款和费用,很难接受在购买房屋之后还要按时缴纳房产税。这就可能导致在房产税全面实施以后税务部门很难开展工作,最终致使效率降低,还增加了公民的不满情绪。

4.3 完善与解决

4.3.1 优化或废除滞后的制度与规则

在房产税改革的过程中实现税收效率原则,必须对房屋的相关制度和规则进行优化或废除。前文所提到的公摊建筑面积和70年房屋产权对房产税改革具有很大的阻碍作用,要想全面推行房产税改革,必须对其进行修改。对于公摊建筑面积,2019年2月18日,住建部发布了《住宅项目规范(征求意见稿)》,其中 “住宅建筑应以套内使用面积进行交易”这一规定引起了巨大的社会反响,得到了公民的广泛好评。如果该规范能够最终确定,必然会对我国公摊建筑面积费用收取的乱象加以整治,也可以提高广大公民缴纳房产税的意愿。对于房屋产权,在我国最新民法典分编(草案)的物权编中规定了住宅建设用地使用权期间届自动续期,并依照法律法规对续期费用进行减免。而我国物权法也分别对私人拥有合法房屋的所有权以及住宅建设用地使用权期满后的自动续期进行了规定。这些在编或已经颁布的法律法规都表明国家正在加强对公民房屋产权的保障,着力减轻公民的生活负担,清除了房产税改革过程中的阻碍,由此推动了房产税征收效率的提高。

4.3.2 加强部门配合和利用技术优势

管理房产的相关部门与税务部门要相互配合,通过对各省房产信息进行联网等技术手段对房产信息进行共享,并且及时对房产信息进行更新检查,建立完整的房产信息库,为房产税征收建立完整的前置程序。

4.3.3 加强舆论宣传和引导

政府宣传部门要对房产税征收进行舆论引导,通过宣扬宪法权利、义务和精神,树立纳税模范,鼓励公民积极主动纳税,对公民的传统思想予以扭转。同时政府还可以对房产税的实施状况以及公民关心的热点问题进行公开,通过微博、微信等高效的互联网传播渠道让公民充分了解房产税改革的内容和实施情况。

5 结论

缴纳税款既是宪法规定公民必须履行的义务,也是宪法赋予公民的权利。房产税对国家来说是财政收入的重要来源,有助于为各项政策的实行和展开提供资金;对公民来说有利于缩小社会贫富差距,减少社会矛盾,提升社会整体福利待遇。随着制定房产税法和深化房产税改革的脚步越来越近,我国政府应及时吸收和纠正之前房产税改革试点过程中取得的经验和教训,为未来的房产税改革奠定良好的基础。这就要求政府在房产税改革的过程中坚决贯彻和遵循税收法定、税收公平、税收效率原则,为房产税的改革铺平道路,合法合理地推动房产税的征收。