“互联网+”背景下应急资源管理和救援能力提升研究

宋泽蕙 白 华

(长安大学 公共管理与法学院，陕西 西安 710064)

0 引 言

许多自然灾害和突发事件救援案例表明，重大灾害会导致山体滑坡、道路不通和通讯中断，从而形成灾区救援点离散、灾区信息获取困难、获得迟缓等特点。在救援行动中，应急资源无法合理整合，导致应急救援效率低，应急物资和信息无法高效、准确送达。[1]97-99,[2]58-62在互联网背景下，通过信息整合，采用便捷途径，利用高效的可配送载体，可为救援工作提供物资和人力保障。[3]75-78随着互联网应用的深入，互联网在信息传播过程中以其灵活性和便捷性成为信息传播的重要基础，通过微信、微博、重要新闻网站等途径，相关的突发信息能够在第一时间进行有效传播。比如2011年7月的温州动车事故，事故的最初传播是从微博端口传出的，在短短的几个小时内迅速在互联网上升温，成为当时人们最为关注的焦点。

灾害救援物资和人力到位率直接影响到应急效率的高低，对救援队的救援能力起到了至关重要的作用。在互联网背景下，科学、有效的资源管理对突发性灾害具有十分重要的意义。[4]25-28,[5]57-61

1 “互联网+”背景下应急物资管理与救援过程中存在的问题

1.1 应急资源管理协作欠缺

自然灾害和社会安全事件的应急管理，需要多个利益相关方配合，例如公安部门、地方政府、企业以及媒体等，从而形成统一的应急指挥管理平台。但从目前应急管理现状看，依然存在应急处理方式单一、各单元协同欠缺等问题。当突发事件出现后，地方政府能够在第一时间获得信息，能够快速决策，但是其他机构很难及时给予相应的联动配合，致使救援效果大打折扣。以2016年6月23日阜宁县特大冰雹事件为例，在自然灾害突发情况下，政府各部门缺乏统一的指挥平台，成立应急小组后，由于受到应急小组协调能力差，联动配合不足的影响，致使救灾指挥缺乏统一的目标，出现现场混乱的局面。

1.2 民众知情权无法保障

在以往的应急管理中，政府和群众之间往往存在信息不对称情况，传统的“封”“堵”“截”信息管理模式在互联网背景下难以发挥作用。[6]135-137现代社会应急救援不仅是政府单方面的责任，更需要民众的积极协同和参与。民众知情权无法保障，不仅会使其质疑政府管理能力，而且也难以做到对政府行为的理解与配合。当前，应加强民众和传媒之间的沟通合作，无论是政府应急管理制度、应急管理流程还是应急管理预警，都需要以人民为依托，保障公民的知情权、表达权、参与权。在互联网背景下传媒应成为民众了解信息、表达意愿与参与社会治理的重要手段。例如，天津特大爆炸事故发生以后，政府信息公开迟缓、宣传滞后，导致公众对事件的了解停留在自我“想象”阶段，以至于在爆炸发生的一个星期以内，微博、互联网、各媒体以及“朋友圈”之间的流言四起，严重影响了政府的公信力。因此，有媒体以及学者明确指出，仅仅依靠政府提供环境事件的所有信息已经无法满足群众知情权的需要。由于信息呈现出横向和纵向传播趋势，建立与完善NGO非政府组织，提高信息披露速度和质量，对于保证民众知情权尤为重要。

1.3 宣传教育和社会参与仍需拓展

传统的应急管理宣传教育采用的是定期组织应急管理人员对街道、社区居民进行宣传教育的模式，此方法多为单方面宣传，社会各方参与度不高。一旦出现应急事件，各方面之间的配合往往不够融洽，特别在物资运输上，通常效率较低。[7]36-39互联网背景下的应急管理社会参与度仍有进一步提升的空间，而网络宣传的力度依然存在不足，因此社会危机意识有待加强，志愿者队伍建设需要逐步完善，尤其是高危行业，企业的从业人员的自救互救能力有待进一步提高。

1.4 应急预案管理仍有改善空间

编制应急预案是应急管理的基础环节，以县级政府为例，对于应急预案的编制和管理重视度不够，工作缺少实质性进展，部分预案在编制之后被束之高阁，未随社会环境的改变而进行修订。同时预案的科学性、针对性和衔接性有待进一步提高。一些预案宏观条目较多，缺乏具体的操作明细且质量不高，规范性不够，实操性也不强。

2 运用“互联网+”优化提升应急资源管理和应急救援能力的措施

2.1 完善县级政府应急联动机制

对于突发事件，可以通过互联网有效完善应急联动机制，通过成立临时指挥小组，统一协调各队伍物资配备标准，做到各级联动、部门联动、军地联动、政企联动，保证现场指挥流畅，实现现场指挥资源共享。[8]141-148县级政府需加强各级、各部门之间的沟通和信息共享，提高各级和部门之间的应急响应速度和响应能力，通过及时有效沟通，增强协作能力，畅通协作渠道。互联网能够加强各级部门之间的合作，方便物资和人员的统一调配，从而实现协调管理。

例如在应急物流管理的联动机制上，物流的管理特征依然包括流量、流向、流程的特征。在特殊时期，最重要的是保证应急物资、应急设备、能源以及相应的人员能够顺利到达灾区，及时开展相应的作业。在目前的应急状态下，物流往往是政府应急工作的主要载体，但由于在物资运输的过程中，政府没有正规和专业保障机制，因此在此背景下，政府和专业的物流机构可形成相应的联运机制，专业的物流企业为政府提供专业的物流，而政府主要从宏观上进行调控，对物流公司提供专业的信息渠道，此类的合作模式能够形成一个新型的应急物流联合体。

2.2 重视公共媒体参与

随着电子政府、电子政务的快速发展，民众了解政府工作的主要渠道之一就是互联网。电子政府和电子政务发展的目的就是为了实现政府与公众进行有效沟通。通过电子投票、网络听证会、电子民调等内容，实现政府和公众之间的有效连接。基于此，在突发事件背景下，建议突发事件信息由政府社交媒体统一进行发布，形成快速反馈，从而保障民众的知情权。[9]127-132与此同时，信息公开、信息沟通和信息传播途径应当多元化，除了通过传统政府主动发布信息以外，建议成立应急管理指挥传播中心等专门机构，由该机构组织信息发布，直接与民众对话交流。

针对突发情况下，个别媒体因利益驱动恶意炒作、散播谣言，致使群众恐慌，信息沟通渠道不畅等情况，建议政府应该规范社会舆论，必要时采用行政和法律手段，及时通过社交媒体辟谣，对恶意散布谣言的媒体、个人，依法进行处理，保证在危机信息发布的真实性基础上，政府与公共媒体、公众信息互动渠道的完整、透明。[10]164-167

2.3 通过互联网完善发布体制

在互联网背景下，由于信息繁杂且来源不一，民众对于信息的“真伪”辨别越来越难。因此在信息发布体制建设的过程中，首先要保证信息发布的质量，其次政府必须对信息的源头进行把控和监管，对信息传播的过程和传播的途径进行监察，对信息发布的影响进行预判，防止因为信息传播真伪不恰当，导致“二次突发事件”的发生。特别是对于县级政府而言，在事件爆发以后，政府需要及时、准确地对外公开信息，从源头上杜绝一些虚假信息的发生。再次，政府有关部门必须对网络、论坛、微博以及其他各种渠道的信息进行把控，对于偏离实际情况的信息进行及时纠偏或“辟谣”，从而把握好舆情走向，防止出现舆情恐慌，确保信息在交流的过程中的真实性，宣传政府行为，对社会起到正向和积极的引导作用。

互联网背景下，需要逐步实现市、县在监测体系上的匹配，使监测朝着横向和纵向两边进行延伸，加强对事件频发区、易发区的监测次数和监测力度。监测方案和监测结果可以通过互联网对外进行披露。根据应急管理要求，需要加大气象、水文、地质、环保等监测站的监测力度，增加监测密度和频次，在传统的监测方法基础上进行改进，提升监测现代化和信息化管理水平。对于人员较为密集的场所，建议整合各类技术，提升对重点区域的监测和处理能力。[11]133-139通过梳理县、镇、乡三级公共卫生网络，完善传染性疾病和不明原因的中毒、食品药品等公共卫生监测系统。对各类社会矛盾进行集中调查和梳理，掌握内部情报，并对其进行分析，及时制定不稳定因素的预防机制，有效防止社会公共事件的发生。

2.4 加强与媒体合作，提高信息资源的利用率

在突发事件背景下，信息的整合不能仅依靠政府完成，因为高质量的信息资源在一定程度上代表了新闻特性，它不仅要保证信息的真实、可靠，同时还需要保证信息具备一定的号召力。从信息学的角度而言，科层制的信息管理模式存在突发情况下信息得不到有效传播的弊端。政府公开的信息难以满足其号召力要求。因此，政府相关机关应协同响应，克服在信息搜集和加工过程中存在的本位主义、“官僚体”的特征。例如，县级政府应急部门应专门组建一支强大的、可比肩专业新闻机构的信息采编队伍。由于专业新闻机构搜集信息能力强，审核更有效，信息编辑和发布的质量更好，对民众的影响力更大，因此在突发事件背景下，这些新闻机构对于化解舆论危机和消除片面信息影响方面起到了非常重要的作用。

此外，在互联网时代，政府还可以尝试和媒体人进行合作，实现人才资源和信息资源的有效利用，从而完成高质量的新闻发布。国外在这方面已经有着较为先进的尝试，例如英国政府高度重视突发事件背景下的信息公开，在特殊时期和英国广播公司、路透社等进行密切的合作，通过权威的媒体发布信息，一方面保证了信息的真实性，另一方面起到了有效控制舆情的效果。近年来，随着应急管理的不断深入，我国在舆情和媒体资源整合上也取得了较大的进步，例如青海玉树地震发生以后，当地政府主动和新闻媒体进行合作，及时公布灾区情况，通过重要媒体发布救援信息，有效防止了负面信息的传播，其信息的高度透明受到了国内外利益相关方的高度赞扬。

2.5 通过互联网提高紧急运输保障能力

在突发应急事件背景下，应急车道的建设和管理成为物资运输的重点。大数据、物联网技术能够有效完善应急物资体系建设，充分运用此类技术能够加强突发事件现场组织和疏散能力，更能够完善紧急情况下交通运输的协调机制，保障紧急情况下交通运输通畅稳定，确保相关救援力量能够快速到达突发事件现场。通过互联网对突发地区的物资情况进行公布，能够有效整合社会物资资源，提升物资配送网络的通畅度，提高中转站的配送能力。

在突发状态下，可依托公共通信、政务专网、微博等多种信息沟通手段，确保应急管理和指挥协调机构之间的信息畅通。[12]148-158通过网络，及时完善应急通信装备的配备，同时支持各类专业救援队伍配备小型便携式应急通信终端，保证基层救援队伍通信畅通。加大对现有图像信息管理系统的建设，提升现场图像视频的采集和传输能力，进一步实现现场监控无死角。

2.6 采用大数据提高物资和信息定位能力

突发情况下，救援队的灵活性和能动性显得极为重要，因此建议：首先，应根据救援队的实际需要，合理储备中小型移动装备。在互联网背景下，现代救援装备的更新能够实现移动办公、远程指挥，对于救援现场的协同处置有着非常重要的作用。通过互联网、微信公众号对应急预案进行宣传，针对自然灾害易发地区，进一步拓展广场、公园、体育场、学校、人防设施等公共场所的应急功能，同时储备一定量的水、食品、药品等必需品。在此基础上，采用信息化物资动态管理，确保在突发事件发生时，各安置点能够提供满足群众基本需要的应急物资。[13]171-176,[14]16-22其次，在突发事件发生以后，网上的信息量数以万计，面对如此大的信息量，如果采用传统的手动识别和处理方法，其工作量较大，难以完成。比如在8·12天津港特大爆炸事故以后，仅仅是微博数据就达到惊人的600多万条。采用人工处理的方法，无法完成对信息的有效把控。因此在互联网时代，要想对信息进行精准的定位和处理，就必须依靠其他技术力量，相关管理部门必须依靠大数据和数据挖掘技术对突发事件的信息进行科学的处理。比如在12·20深圳滑坡特大自然灾害发生以后，相关应急管理部门通过邀请大数据处理机构，尝试使用python等语言进行大数据抓取，通过聚类、TF-IDF统计等办法，[15]129-136,[16]94-96对所有类型的数据和消息进行主题识别，通过抓取敏感词汇、敏感表情，对舆情的负面信息进行分析和筛选，准确地对负面网络舆情进行了有效的控制。从应急效果上看，政府由传统的被动式应急处理，到目前的主动应急管理，提高了物资处理以及舆情控制的能力，提升了政府应急管理能力。

3 结 语

从目前突发灾害应急体系、理论和方法研究趋势来看，应急资源管理已经逐渐形成比较完整的体系。在互联网背景下，应急资源管理是管理学、系统科学、物流学、信息学等多种学科的多元组合，覆盖通讯技术、网络技术、机械电子技术等多种领域。依托现代互联网技术，实现对资源的高效整合，建立“实时、适量、适宜”的应急管理系统，对于提升突发灾害救援能力，提升应急救灾效率有着非常重要的意义。