附条件不起诉制度完善刍议

胡贵雪

(西华师范大学 法学院，四川 南充 637001)

0 引 言

附条件不起诉制度作为2012年修订的《刑事诉讼法》的一项制度创新，自正式实施以来，既教育、挽救和帮助了涉罪未成年人，又在化解社会矛盾、提高司法资源利用率等方面发挥了积极作用。但作为一项新制度，在立法和实际操作层面并不完善，运行状况也不理想，综合表现为适用范围窄、公正性欠缺、考察机制不完善等。本文在考察附条件不起诉制度实施现状的基础上，分析该制度存在的不足及原因，并提出相应的完善对策。

1 附条件不起诉制度存在的困境

1.1 适用范围过于狭窄

《刑事诉讼法》第282条第一款规定了该制度的适用条件，但适用空间小、内容空泛、操作性不强，表现在以下几个方面：

1.1.1 罪名条件有局限

符合附条件不起诉罪名条件的集中于侵害公民人身民主权利、侵犯财产及对社会秩序管理的妨害这三类。从附条件不起诉制度的立法本意来看，刑法分则规定的三类罪名虽然符合司法实际，目的是对情节较轻的未成年犯进行特殊关爱和教育挽救，却也排除了很多其他未成年人涉及的案件。随着经济、社会的快速发展，未成年人犯罪所涉及到的案件呈现出种类多样化、手段智能化、影响扩大化等特点，但因附条件不起诉严格的罪名限制，即使符合其他条件，也只能无奈地被排除适用。

1.1.2 刑罚条件太严苛

根据《刑事诉讼法》第282条的规定，要适用附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，罪刑条件为所判刑罚为一年以下的有期徒刑，当然，此为宣告刑。这一规定更是限制了能够适用未成年人特殊程序的案件适用范围，原本罪名限制就已阻挡了相当一部分案件适用特殊程序的可能，而既能满足罪名，处罚又被限定为一年以下，使得该制度在实践中的实施更为不利。现实情况下，未成年犯罪嫌疑人所涉案件的处罚在刑法规定中多为三年以下，但各个案件自身都存在着程度不一的复杂情况和众多影响量刑最终结果的因素，导致检察机关在适用该制度的操作过程中亦难以把握好这一条件。

1.1.3 适用人群限制严

在我国，附条件不起诉制度的适用对象被严格地限定为未成年人，也就是说该制度只针对未成年人触犯刑事案件，且满足条件时，才有可能适用这一特殊程序。未成年人作为未来的建设主力军，处于年纪小、身心发育程度不足的阶段，又因好奇心重、思想单纯、易受不良影响、考虑问题欠周全等特点，很容易失足误入歧途。为了保护他们的权益，营造好的成长环境，在立法时将附条件不起诉专用于未成年人有其合理性，体现的是对他们的特殊保护。然而，随着社会的不断发展，适用主体的过于局限，无形之中也就缩小了该制度的适用空间，难以发挥附条件不起诉的真正功能。

1.2 公正性欠缺

1.2.1 适用主体欠缺公正

适用主体公正性的欠缺主要体现在，附条件不起诉对外地籍的未成年人不公平，因为他们很难获得适用该制度的机会，原因是不具有本地户籍的未成年人多不具备合适的帮教条件。或无监护人，或生活场所不固定，或为无业游民，闲散的他们对于案多人少、配备不齐全的检察机关来说流动性太大，不安定因素太高，难以落实考察和帮教的内容。因而检察机关在考虑处罚形式时，极少将这一类人员列入附条件不起诉中，甚至可能采取更重的处罚，这对于思想单纯和心智发育不成熟的此类未成年人来说是不合理的，也是不公正的。

1.2.2 审批程序不公开

适用程序上的不公正是指检察机关内部的审批程序，从适用决定的做出，到考察帮教措施的内容，再到最终是否起诉，均出自同一检察院，难免存在公开性差、监督力度不足的问题，违背了“正义不但要被伸张，而且必须眼见着被伸张”[1]24，于是，眼不见则不实，没有公开性和有效的监督何谈公平和正义，彻底服众的效果便无法发挥到最好。目前的法律仅规定了适用附条件不起诉应当满足的实质性要件，对于做出决定的理由及证据等事项并未要求对外公开，何以让人信服？基于合理怀疑，民众尤其当事人会担忧，是否存在滥用职权等司法腐败行为。而内部行政审批的运行模式，缺乏当事人参与，更缺少社会的监督，程序的正当性如何保障？若未进行充分有效的内部制约，可能会出现滥用职权、玩忽职守的行径，最终侵害的还是当事人的合法权益。

1.3 考察机制不完善

考察帮教阶段作为实现教育、挽救及改造目标的关键环节，如若工作落实不到位，则可能导致该制度流于形式，价值也大打折扣，而司法实践中的确也暴露出了不少问题，主要是“三无”现象：

1.3.1 无专门帮教机构

根据第283条的规定，检察机关是进行监督考察和帮教的责任主体，由其完成对被考察人的矫正改造工作。虽然《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《高检规则》)第4条补充规定了检察机关可以联合未成年犯罪嫌疑人所在社区、学校、监护人等主体共同帮教，但也没有规定专业的专门负责的帮教机构。一方面，检察机关作为法律监督机关，尤其是基层机关事务繁杂，案件数量基数大，检察人员事情多、工作杂、责任重，实际完成考察帮教任务时，并不能保证给予充分的时间和精力，效率也无从确保。另一方面，检察机关在组织学校、家庭及有关人员定期进行跟踪帮教时，成员们是否具备责任感无法保证，又未进行明确的责任划分，容易相互推卸，阻碍帮教工作的有效开展。对于外地籍未成年人来说，因为地域限制，可能并没有合适的协助帮教主体，也没有愿意接收的考察帮教机构，使该部分未成年人无法平等地被适用附条件不起诉制度。此外，不论是检察人员，还是社区、学校、家庭等成员，基本都不具备考察帮教的专业知识，尤其是心理疏导、技能培养等，且参与人员素质的参差不齐，都可能带来不良影响。

1.3.2 无统一帮教规范

目前，新《刑事诉讼法》和《高检规则》等，仅单纯对考察帮教工作的基本框架有所规定，且过于简略，所涉内容并未包括具体的考察帮教方式，亦未将帮教的形式、内容、考核频率等关键部分予以明确化。由于缺乏具有普适性、统一性的考察帮教规范加以指导，检察机关就必须考虑这些问题：帮教方式如何抉择？是检察机关牵头，与所在社区、学校等协同帮教，还是检察机关亲自完成谈心、回访等考察帮教的具体内容；如何确定帮教的实行频率？对被考察人进行定期考核时的期限如何合理选择，次数太多或太少，期限间隔太长或太短，都将影响最终效果的呈现；帮教的具体内容如何确定方能使被考察人真正悔过、更好地回归社会？……以上问题的不确定性，都有可能导致考察帮教随意进行，无法充分保障考察帮教任务规范及时、有效开展，更达不到应有的帮教效果。

1.3.3 无多元化手段

从《刑事诉讼法》第283条可知，考察帮教期间需要遵守的规定均比较笼统，具有单一性，且太原则化，可操作性并不强。以要求的报告活动情况为例，检察机关一般要求被考察人以书面形式汇报近期的学习进展、工作状况、思想动态等现状，尤其注重考察思想动态，以确定帮教效果，虽然这样非常方便快捷，且极具效率，但弊端一是为获好评容易造假，二是仅凭书面汇报的形式并不能全面考察出被帮教对象的真实状况。每一个犯了错的未成年人都有不同的生活经历、家庭背景及犯罪动因，因此，简单地进行模式化考察，千篇一律地用同样的帮教手段并没有做到因人施教，帮教效果亦无法凸显。

2 附条件不起诉困境之原因分析

2.1 认识不到位

首先，从民众角度来看，民众不了解附条件不起诉制度如何运转，也不清楚其背后的价值，又因善恶有报、有罪必处等观念的影响，多数人难以接受为何犯了罪却不予处罚，一些人认为未成年人年龄小是事实，但“小时偷针，长大偷金”，若在孩子第一次犯错时没有给予处罚，就会有第二次、第三次……一些人受司法腐败乱象干扰，心理上存在对司法工作人员的不信任，怀疑有人徇私舞弊，没有秉公执法。

其次，从检察承办人员视角来说，他们并不情愿使用附条件不起诉。因为一旦使用，就意味着将承担更为繁杂的工作和更为严格的责任。附条件不起诉决定的产生流程本就十分繁琐复杂，还需要承担大量的案外工作。同时，检察院作为考察帮教的法定负责部门，需要确定考察方案和考察期限，而考察期限最短为六个月，承办人员极可能因不愿承担繁重的矫正责任，不想负担过多的帮教工作而不积极主动地适用附条件不起诉。最后，案件当事人的不了解、不配合与民众的舆论压力也降低了承办人适用该制度的可能性。

2.2 先天性缺陷束缚

2012年的修法，以法律的形式确立了附条件不起诉制度，并严格规定了三个硬性标准，即适用对象、案件类型和刑度要求，将适用条件作此限定，立法者肯定担心适用范围过于宽泛，不好把握尺度，又需顾虑出现滥用职权、权力寻租的乱象。但其实，社会经济的高速发展，仍然强调严格遵循硬性标准的要求，就有过于苛刻和脱离实际的弊端，不可避免地缩小了这一制度的适用空间。三个方面的严格限制,极大地挤占了可能适用附条件不起诉的空间,制度设计所追求的目标可能落空，一方面不利于检察人员的具体操作，另一方面也限制该制度的正常运作，难以实现预期的立法效果。

单就适用对象而言，附条件不起诉制度的对象仅规定为未成年犯罪嫌疑人，目的是教育感化未成年人，使其在早日重返社会的同时又不会被打上犯罪分子的烙印。但从引导犯罪者改造、再回归社会的过程来看，需要再社会化的并不只有未成年人，毕竟“我国未成年人犯罪数只占我国每年犯罪数的8%左右，将适用主体仅局限于未成年人与我国的实际情况并不相符，制度功能难以发挥”[2]9，于是，附条件不起诉制度存在适用对象过于局限的弊端，大大阻碍了其功能的发挥，也不符合经济诉讼原则的要求。例如可能出现一些唯独对象条件不符合或者罪刑条件不符合，而其他条件都符合的案件陷入囧境，被无奈地排除在附条件不起诉之外。

2.3 考察机制泛化

悔罪表现作为附条件不起诉制度适用时的主观条件必不可少。表现的好坏通常也被作为评价主观恶性程度和衡量社会危险性大小的一大因素，但悔罪表现是内心活动的外部表现，存在差异化的客观判断标准，也没有在法律上提供标准和规则。法条规定的遵纪守法、离开核准、定时报告等内容，属于一般性义务，并未突出未成年犯的特殊性，也没有将成年人与未成年人加以区别对待，体现不出给予未成年人的特别保护。要求他们根据检察机关的要求接受矫正教育是该制度的点睛之处，但仍旧不够明确，缺乏可操作性。而如何在司法实践中对其内容加以界定，检察人员比较难以把握，更需要耗费大量人力物力确定考察的具体内容。

《刑事诉讼法》目前暂无关于考察帮教内容的规定，实际操作时，各地检察机关都有要求被考察的对象接受教育与矫正的具体内容，单凭这些是否能够认定被考察者积极作为，真心忏悔呢？各地评判标准不一，参差不齐，缺乏统一性规范。是真心忏悔积极赔偿被害人称作悔罪表现，还是完成考察机关的任务才是有悔罪表现，抑或是二者皆有？事实上，考察机关在评判时多以赔偿的方式获取被害人谅解，但这样的判断标准对于未成年人来说，易形成“花钱消灾”“花钱买刑”的错误认识，他们其实并未认识到行为的后果，挽救矫正的目的也无法实现。

2.4 监督机制不完备

作为检察机关行使检察裁量权的表现形式之一，附条件不起诉制度理应有一个完备的监督机制予以制约，以防裁量权使用的不当。孟德斯鸠说过：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不易的经验。”[3]67监督机制不完备主要体现在：其一，事前监督存在空白。根据第282条的规定，检察机关在做出附条件不起诉的决定之前，应当听取公安机关和受害人两方的意见，但法条却未规定这些意见有什么作用，也没有明确这些意见将对附条件不起诉决定产生何种影响。其二，外部专业监督不足。除公安机关和当事人监督，外部的社会监督力度严重不足，法院作为审判机关，无法参与起诉阶段，但法院可以提出更为准确的量刑建议，也可对附条件不起诉的过程进行有力监督，遗憾的是，这项监督并未吸纳到该制度中。其三，缺乏对撤销附条件不起诉决定的救济。决定撤销不起诉决定时，被不起诉人并没有相应的救济权，认为自己的合法权益受到侵害的，应该何去何从？严重的将不利于对未成年犯罪嫌疑人的帮教改造，也打击司法公信力。

3 附条件不起诉制度完善措施

3.1 转变观念

观念是制度能否得以顺利运行的前提，没有正确认识支撑，制度运行就如无水之源、无木之林。观念是否转变，关系到附条件不起诉制度能否惠及更多人，运行得更亨通。对此，一是要对民众进行思想教育，可通过众多方式，如普法入社区、法制宣传栏等，讲解附条件不起诉制度设立的必要性及适用条件、考察机制等基本内容。二是做好基础保障工作，提高检察人员适用该制度的积极性，成立专门部门，配备专人处理未成年人案件，降低工作压力；同时建立奖励机制，采取鼓励手段，提高检察人员使用附条件不起诉的比例。

3.2 完善适用条件

3.2.1 扩大适用对象

适用主体限未成年人，限制了其他主体适用的可能性。但其实，制定该制度的目的在于帮助未成年人悔过自新、避免“交叉感染”，也为了节约司法资源，所以，这些目的的实现并不必须区分犯罪主体是未成年人还是成年人，而满足除主体条件以外所有条件的老年人、哺乳期妇女、在校大学生等特殊主体若也能适用附条件不起诉，并不会因此减损该制度的积极价值，反而对实现司法资源的经济化和促进社会发展是有利的。

以在校大学生为例，他们虽已成年，但由于未踏入社会，心智尚不成熟，很容易受挑唆、意气用事。而他们文化素质较高，矫正工作的可行性更高、难度更小，又身处高等学府之中，帮教有着天然优势。邓思清先生也认可将附条件不起诉的适用主体进行扩大化，使在校大学生也能被适用[4]3，附条件不起诉制度试点时的适用主体还包括在校生、老人等特殊群体。因而，建议逐步扩大适用对象，目前，可将在校大学生列入其中，条件成熟时，老人、孕妇等也能适用，最终扩大到符合条件的所有人。

3.2.2 拓宽案件范围

首先，拓宽适用罪名。法律对适用该制度的犯罪类型如此严格的限制，便关上了其他轻微型案件的适用之门。因此建议把罪名条件扩大化，使符合条件的所有轻微刑事犯罪都有适用的可能，如此有利于社会矛盾的缓和，也对节约司法资源有益。以交通肇事罪为例，在机动车普及速度增快、收入富足的背景下，越来越多的未成年人驾驶轻便型摩托车，甚至无证驾驶汽车，一旦被处以刑事处罚，学业甚至一生都将背负着烙印。

其次，修改刑罚上限。建议将刑期幅度提高到“可能被判有期徒刑三年以下”，原因在于附条件不起诉得以适用的刑罚条件若为“可能被判有期徒刑一年以下”，在司法实践中本就不好把握，案件类型特别少，还可能出现同案不同结果的乱象，而刑法分则规定的罪名，一般都把“三年以下有期徒刑”作为轻罪、重罪的分类标准。因而，将附条件不起诉适用的案件类型相应地予以修改，是符合我国目前的刑法现状的，有利于检察人员在实际工作中的判断和操作。

3.3 保障程序正当化

3.3.1 保障当事人的参与权

由于附条件不起诉决定的过程过于行政化、内部化，当事人双方参与决策的程度均较低，所以，必须重视当事人的意见，增强决策透明度。陈瑞华教授认为：“让当事者参与裁判制作的过程并对裁判的制作施加积极影响，裁判者所作的判决结论就更容易得到他们的接受和满意，裁判也更容易得到社会公众的认可。”[5]26因而，对于被害人来说，检察院在决定使用附条件不起诉前，应当参考其意见，明朗其想法。其次，还应明确被害人不同意适用附条件不起诉时的解决办法，建立权利救济的若干途径，例如允许听证，争取多方位维护被害人的合法权益。对于犯罪者来说，做出决定前，应当听取他们的意见，在做出不起诉决定或者决定撤销不起诉时，也要听取其意见，并将做出此决定的缘由、所依据的法律法规等内容均予告知，嫌疑人有权提出异议，也可进行申诉。

3.3.2 完善听证程序

现行对附条件不起诉制度的监督和救济措施存在滞后性，听证程序的建立将有利于监督机制的完善，约束自由裁量权。但目前的附条件不起诉听证程序还处于检察机关的内部尝试阶段，也不是适用该制度的必经程序，迫切需要予以完善，由法律法规加以规范：第一，明确听证会，举行是规定，不举行是例外，即若无特殊情况，适用附条件不起诉的，都应该进行听证；第二，听证应以不公开的方式进行。涉及到未成年人权益的保护，参加听证的人员不宜过多，应严格限制人数并要求保密，不得透露案件信息；第三，坚持效率原则。听证程序的设置不能过于复杂，检察机关应集中听取各方的分歧、争议何在、有什么理由或者证据，综合考虑后再做出决定。

3.3.3 强化制约机制

附条件不起诉制度作为权力行使的重要体现，为全面有效地确保权力不被滥用，需要采取多种举措强化制约机制。首先，强化内部制约。加大考核力度，提升检察人员综合素养，确保办案质量；深化检务督查，提升办案透明性，确保公正执法；注重其他部门的相互监督制约，分工协作，确保低犯错率。其次，深化外部监督。在维护当事人权益的基础上，主动接受社会、舆论监督，及时通报工作进展情况，更可规定检察机关在预适用附条件不起诉时，应征询法院对此的量刑意见作为参考，督促和帮助检察机关做出正确的决定。

3.4 健全考察机制

3.4.1 规范化帮教

参与附条件不起诉案件的帮教主体具有多方性和复杂性，然目前已有的法律法规对于考察帮教工作的具体指标或者要求并未予以细化，缺乏统一的考察帮教规范。为防止出现责任真空地带，建议由检察机关、法院等有关部门共同协作，制定出台一部能指导并帮助落实考察帮教职责的考察帮教管理规范，在规范中将帮教方式、帮教的具体内容、考核的间隔等关系附条件不起诉最终决定的部分做出细致性规定，形成一体化帮教，以此增进各部门在考察帮教工作中的协调性、有序性和统一性，使之落到实处。

3.4.2 专门机构帮教

由专门机构负责帮教，是更好落实附条件不起诉制度功用的重要抓手。帮教工作的具体内容与社区矫正制度的要求有着众多的相似之处，均有使被帮助者们在不脱离生活的情况下更好地回归社会的目的，但社区矫正已有充足的实践经验。因此，可以将附条件不起诉的帮教部分纳入社区矫正，成立专门科室，配备专人负责，定期将结果向检察人员反映。对于外来未成年人涉罪的，也可依托原籍地的社区矫正，以异地协助的模式帮助完成考察帮教。其次，设立稳定专业的帮教队伍。帮教工作需要多方力量配合，尤其需要有专业知识并且稳定的人员参与，可以将社会工作者、志愿者吸纳到帮教队伍中，也可从学校、家庭、社会团体中选拔具有专业知识的人员，并对社会力量进行指导、培训，并提供必要的工作条件，以心理辅导、志愿活动等形式共同帮助未成年人完成考察帮教。

3.4.3 多样化帮教

统一的帮教方式并不能适用于每一个未成年犯罪嫌疑人，人都是独一无二的，每个陷入犯罪之泽的未成年嫌疑人都拥有不同的社会经历、生活环境，其犯罪的动机和原因也各不相同，需要予以矫正的方向和程度当然也不同。因此，帮教机构应综合考虑，“因人施教”，区别对待，这便需要帮教手段具有多样性，应根据具体案件、被帮教者的实际情况，制定出一个有针对性的方案，以实现帮教的灵活性和有效性。