治理民主视野下的政府购买公共服务研究

(西华大学马克思主义学院 四川成都 610039)

一、问题的提出与文献回顾

长期以来，中国公共服务的供给完全依赖政府和事业单位，存在效率不高、规模不足和发展不平衡等弊端，难以充分满足公众对优质高效的公共服务的需求。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政府开始向社会力量购买公共服务(以下统称政府购买公共服务)。2013年，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《指导意见》)(国办发〔2013〕96号)，政府购买公共服务全面铺开。2016年6月，国务院成立政府购买服务改革工作领导小组，中央政府对政府购买服务的重视程度空前提高。在这一模式中，虽然政府仍需承担提供服务的责任，但服务供给交由社会力量承担，政府向社会力量支付费用。由此，政府的决策、保障、监督职能得以与具体执行相分离。

政府购买公共服务的意义不仅局限于服务效率、质量等方面的提升，更重要的是，在原机关事业单位之外，社会力量参与到公共服务供给中，必然要求一系列制度变革加以规范、引导，进而使国家与社会关系发生深刻变迁。因此，在讨论政府购买公共服务的意义、困境和推进路径时，不能仅局限于讨论“政府工具”层面，还应将其上升到国家与社会均衡关系、国家自主性(政府自主选择购买内容)、民主政治应追求“良政”的高度加以审视。对此，在政府与社会组织关系层面，徐盈艳、黄晓星认为制度在资源和政策两个维度都有弹性，既可能培育社会组织，也可能使社会组织发展缓慢或名实不符[1]。岳经纶、邓智平回顾了中国社会组织发展过程，从中区分出依附、分立、嵌入三大逻辑，认为在中国国情下党和政府培育扶持、又吸纳规制社会组织，国家与社会走向混合型法团主义[2]。在王丽平看来，政府购买公共服务能够实现政府与非营利组织合作共赢，是社会管理创新的重要手段，可能发展出新型政社合作关系[3]。管兵对上海市政府向社会组织购买公共服务的研究表明：政府购买可能有两方面后果：部分承接政府购买项目的民间组织是政府直接成立的，国家的力量由此得以在社会中延续，这强化了传统的国家与社会关系；带来社会组织发展的竞争性，使纯粹民间组织获得传统条件下未曾有的竞争性的、制度化的发展机会[4]。

此外，陈书洁、张汝立从“嵌入”视角分析，指出国家与社会关系在政府购买服务“嵌入”后发生了深刻变迁，但政府购买服务在重塑国家与社会关系框架的同时，也受到了来自现存的社会结构与制度环境的反作用，结构性因素和制度性因素阻碍了政府购买服务的深入发展[5]。本文认同这一观点，进而认为政府购买公共服务面临的障碍和可能的推进路径与法律制度保障、社会力量发展、公民参与和监督评价等诸多复杂因素相关。因此，系统分析和全面审视政府购买公共服务，不仅涉及公共服务供给模式变革、政府职能变迁，更与政体意义上的国家建设和民主进程有密切关系。本文从治理民主理论出发，认为必须以建设治理民主来推进政府购买公共服务。

二、“治理民主”的意涵

杨光斌教授在深入分析批判西方自由民主理论的基础上提出并系统论证了治理民主理论[6]。根据既有文献，治理民主理论的内涵和意义可以归纳为三部分：兼顾治理与民主，强调实质民主；强调国家自主性回应民众诉求；强调民主建设应遵循“词典式序列关系”。

(一)治理民主理论兼顾治理与民主，强调实质民主

西方自由民主理论将“竞争性选举”高举为判断民主与否的最重要、甚至是唯一标准。治理民主理论认为，作为政体的民主不但要符合程序正义(程序正义的内容也远比“竞争性选举”丰富)，更要满足实质正义，因此极为重视民众能否在民主政体下获得有效的公共服务。相应的，政府应强化公共服务职能，提供更加优质、高效、便捷的公共服务，满足人民群众日益增长的公共服务需求。

以此为标准，我们才能够公正客观地比较中国与实行了西方自由民主的第三世界国家(如印度、墨西哥等国)何者更为“民主”，从“民众有诉求、政府有回应”的“过程”角度评价各国政治实践，避免陷入西式自由民主片面强调竞争性选举而无视国家治理失败的理论和实践困境[7]。

(二)强调国家自主性回应民众诉求

“参与——回应——责任”是治理民主理论的三要素[8]，这是从政策过程的角度看待民主。自由民主理论同样重视这三要素，但主张“回应”是国家对社会的“被动性反应”。治理民主理论则强调，国家对民众诉求的回应应是“自主性回应”。

这是因为，若国家仅仅“被动性反应”社会诉求，往往陷入民粹主义的泥淖，致使公共政策失败，如二战前英国首相张伯伦一味迎合民众而实施的“绥靖主义”。更为重要的是，现代社会高度多元化、民众诉求极为多样，但民主参与的主体既包括组织严密、掌握关键资源、接近公权力的强势利益集团(如各行业中的大企业)，也有普通社会民众和大量弱势群体，各类主体参与的能力和渠道存在极大差异。国家对各类群体的诉求“一视同仁”地“被动性反应”，极可能无法救济因事实上的机会不平等和障碍而处于最不利地位的弱势群体，这当然是不公正的。

有鉴于此，治理民主理论认为国家的回应必须是自主性的、有选择的。除了被动接受各类社会诉求，国家还应主动“逆向参与”到社会，纠正由社会各群体利益表达渠道的不平等导致的政治信息传递不对称，发掘真实的政治信息[7]。

(三)民主建设应遵循“词典式序列关系”

民主建设不可能一蹴而就，必须遵循一定顺序。与经济基础和上层建筑类似，治理民主理论将民主分为“基础性民主”和“上层性民主”两大类。前者包括法治民主、分权民主，后者是我们更为熟悉的选举民主、协商民主(对话民主)和参与民主等。民主建设顺序应遵循“词典式序列关系”，先后顺序或位置不能颠倒：法治民主是第一顺位民主，分权民主是第二顺位民主，诸上层民主形式为第三顺位民主。

治理民主理论认为，法治民主的作用有二：维护国家主权和保障公民基本权利，因此是关于基本政治秩序的民主。选举民主等常见的民主形式都只能在特定秩序内发生，它们的最大公约数即法治民主[9]，所以法治民主必然是第一顺位民主。

在法治民主确定的特定秩序下，分权民主是使制度安排合理化的民主，途径是去中央化[9]。治理民主理论回顾各国发展历史，认为一盘散沙的后发国家的国家建设需经历两个阶段：在第一阶段应先集中和统一政治权力，再进行经济和社会建设。但在第二阶段，国家不能垄断一切资源，而应通过多种形式的分权来培育独立的经济组织和社会组织，这就是“民主的去集权化”，或称为“分权民主”[9]。

在法治民主和分权民主的基础上，治理民主理论充分认识到必须建设“上层性民主”来保障民众参与权、监督权等，以成熟的监督评价机制保证政府向民众负责，保障政治过程中各主体的合法权益。

三、治理民主视域中的政府购买公共服务

中国政府反思政府垄断公共服务供给的弊端，主动推动政府购买公共服务，引致国家与社会关系变革。治理民主理论则批判基于社会/个人权利中心主义的自由民主理论而强调国家与社会的均衡关系，突出国家能力建设的重要性[7]。二者出发点不同，但殊途同归，目的都是实现政社良性互动，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为政体意义上的强调国家与社会均衡关系的治理民主理论，能够在价值取向和实践路径两方面为中国政府购买公共服务提供重要理论指导。

(一)政府购买公共服务的价值取向包括于治理民主理论中

政府购买公共服务是执政党和政府为满足人民群众日益增长的公共服务需求而采取的重大改革举措，有利于推动政府职能转变，发挥市场机制作用而整合利用社会资源、提高公共服务质量和效率。从这一改革目的出发，购买的事项一般突出公共性和公益性。由此可见，政府购买公共服务的价值意义可归纳为两方面：更好发挥市场配置资源的作用，促进实现政府“善治”[10]；扶助社会弱势群体，实现社会公正。

这些价值取向与治理民主理论高度吻合。如前文所述，治理民主理论与西方自由民主理论的重大区别，即在于兼顾治理与民主、强调实质民主。有效的公共服务是“可治理的”民主的内在意涵，因此，在治理民主理论视域中政府应不断强化公共服务职能，提升社会福祉。必须明确，政府交出的只是公共服务的具体供给事务，建设制度法规、健全工作机制、统筹协调、监督管理、宣传引导等推进工作仍由政府完成。

治理民主理论强调国家“自主性回应”各种社会诉求，这是出于对以大企业为代表的强势利益集团的警惕和对自由民主政体中国家“被动式反应”社会诉求所致弊端的深刻认识。在社会领域，“自主性回应”体现为要求政府主动关照社会弱势群体生存权和发展权。在具体的公共政策中，治理民主理论要求政府在购买公共服务时贯彻公正原则，向社会弱势群体倾斜，以实现公共政策和公共服务公正化。

(二)推进政府购买公共服务是治理民主理论的重要实践路径

为推进政府购买公共服务，需要在健全购买机制、培育社会力量、完善资金监督管理、严格绩效评价机制等多方面创新和完善，这必然要求：建设法治民主以提供统一的法律框架和竞争程序，使购买行为健康发展；建设分权民主，积极培育社会力量；最后，建设“上层性民主”，保障民众的知情权、参与权、表达权、监督权，充分调动社会各方监督评价政府购买公共服务的积极性，促使政府、社会力量等主体向民众负责并主动回应民众。

由此可见，建立健全政府购买公共服务的制度、形成高效合理的公共服务供给体系，正是治理民主从理论到现实的实践路径之一。

四、治理民主建设滞后导致政府购买公共服务陷入困境

综合以上论述，治理民主理论涵盖了中国政府购买公共服务的价值取向和实践路径，能够为其提供重要理论指导。实践中，若治理民主建设滞后，必然严重妨碍政府购买公共服务的深入推进。从法治民主、分权民主和“上层性民主”建设三方面审视政府购买公共服务，我们发现法治民主建设滞后使得政府购买公共服务缺乏制度保障，制度性秩序尚未完全形成；分权民主建设滞后致使少数社会力量垄断政府购买，制度体系未尽合理。此二“基础性民主”建设滞后是中国政府购买公共服务面临诸多困境的根本原因，而“上层性民主”的欠缺使民众和独立第三方难以有效监督评价政府购买公共服务，严重影响了制度绩效。

(一)法治民主建设滞后，政府购买公共服务缺乏制度保障

在公共服务供给模式创新实践中，政府购买公共服务相关政策文件已初步成型，但尚无一部权威、系统、可操作的《政府购买公共服务法》，凸显法治民主建设滞后，引致诸多不良后果。

1.政府购买公共服务与政府采购混用法律和制度规范

《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)是目前唯一可适用的规范政府购买服务的法律，其规范对象是政府采购行为。诚然，政府采购与政府购买公共服务有诸多相似、重合之处(如倡导利用市场机制提高财政资金使用效益，为此要求公开招投标、鼓励竞争等)，但二者在购买主体、购买对象、购买方式、受益主体、评价标准等多方面仍存在巨大区别，将《政府采购法》僵化适用于政府购买公共服务领域无异于削足适履，不利于政府购买的进一步推行。

首先，政府购买公共服务范围界定不清。《政府采购法》界定“服务”时使用排除法，即“除货物和工程以外”所有采购对象都属于“服务”，这显然过于宽泛。《中华人民共和国政府采购法实施条例》(国务院令第658号)明确为“政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”，但应由政府购买的公共服务的范围仍无清晰界定。这在实践中可能导致互相交织的三重不良结果：应由政府直接生产并向社会免费提供的服务被纳入政府购买而推向市场，宜纳入购买范围的公共服务继续由政府直接生产，地方政府以政府购买的名义违法违规融资而有损法治建设、提高地区乃至国家财政金融风险[11]。

其次，政府购买公共服务的程序规范普遍欠缺。政府购买公共服务的开展需要系统、完备、有效的程序保障，规范项目申报、项目评审、组织购买、资质审核、合同签订、经费兑付以及项目监管、绩效评估等购买流程。目前各地普遍缺少政府购买公共服务的实施细则，购买程序规范的欠缺极易导致地方政府在购买公共服务实践中利用现有制度漏洞进行不规范操作，难以形成充分的公开竞争，不仅作为投标方的社会力量沦为“陪太子读书”，也不利于政府购买服务质量和效率的提升。

最后，政府购买公共服务的定价机制不适应现实。根据《政府采购法》规定，集中采购机构进行政府采购活动，原则上应采用公开招标的购买方式，采购要求有价格、效率、质量、服务四方面。政府采购对象多为有明确市场标准的有形物品，一般存在竞争性市场形成的透明价格，且受益者主要为政府自身，公开招标、竞争性购买的定价模式较为合理。但公共服务往往缺乏竞争性市场，加之大多是无形服务而非有形物品，服务标准难以界定，现行政府采购的定价机制不可直接引入政府购买公共服务。因此，亟待立法优化服务购买流程，尤其需明确难以引入市场竞争机制时公共服务的定价机制。

2.制度规范政策性明显，权威性、稳定性、确定性不足

《指导意见》发布以来，由于立法滞后、《政府采购法》缺乏相关规定，政府购买公共服务的全面权威性规定主要依据该《指导意见》。其他重要政策文件包括《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》(财综[2013]111号)、《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》(财综[2014]87号)、《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号)、《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综[2016]54号)，以及地方政府出台的政策文件等。

可见，政府购买公共服务的法治建设水平尚停留在以大量政策文件代替法律的较低层次。在实践中，地方政府实际遵循的大多是以“规定”“办法”“实施意见”等为形式的地方性政策，不仅效力低于法律、文本质量不高，更重要的是不具有法律的权威性、稳定性、确定性，难以保障政府购买公共服务的规范运行和社会力量、民众对购买结果的稳定预期。

(二)分权民主建设滞后，少数社会力量垄断政府购买

在中国改革开放进程中，经济领域改革最为突出，实现经济长期高速增长，但社会领域改革明显滞后，根源即在于分权民主建设滞后。

以分权民主观之，传统模式下公共服务供给完全依赖政府和事业单位，具有高度垄断性；繁琐的管理体制将大量行政权力授予社会团体的登记管理机关和业务主管单位，导致成立社会团体的门槛高、限制多，政府购买公共服务竞争性不足。为推进社会领域改革，中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”[12]521政府购买公共服务，正是分权民主的重要形式——“国家向社会分权以形成多中心治理”[9]在当代中国的生动实践。

为有效推进政府购买公共服务、提高服务质量和效率，需要社会力量竞争性提供服务，而有效竞争的前提条件之一，即有足够数量的竞争主体。然而，现行《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号，2016年修订)和《民办非企业登记管理暂行条例》(国务院令第251号)限制登记新社会力量与既有社会力量竞争。这不仅使得政府购买公共服务的竞争性受到极大削弱，竞争机制的积极作用无法充分发挥，少数社会力量还垄断政府购买、排斥他人进入，改革中利益受到冲击的事业单位也可能利用与政府的亲密关系压缩社会力量的生存空间，导致公共服务供给低效、成本高昂、质量低下、服务创新受阻。

(三)“上层性民主”建设滞后，政府购买监督评价机制难以完善

根据《政府采购法》，政府采购监督管理由各级政府财政部门负责，即以政府内部监督为主。实践中，由于公共服务具有一定的专业性，政府可能因为缺乏专业能力而难以有效监督评价。更重要的是，政府部门往往与合作的社会力量存在诸多正式或非正式联系，部分社会力量本身即政府职能转移或事业单位改革后形成的社会组织，与政府关系尤为密切，由政府进行监督评价难以具有充分的公信力。

政府购买公共服务的主要受益人为具有某种需求的民众，服务效果往往体现为受益人生活的改善。因此难以设定清晰的投入产出标准来衡量政府购买服务的综合绩效，而作为受益群体的民众却对此有充分的发言权，来自民众的大量具体信息和个性反馈也有利于政府和服务供给者迅速有效发现民众对公共服务的差异性需求，从而有针对性地提升公共服务绩效。因此，为了完善政府购买公共服务的综合性监督评价制度、将服务对象和独立第三方纳入监督评估体系，建设参与民主、协商民主(对话民主)等“上层性民主”、畅通民众表达渠道就显得尤为重要。

进入21世纪以来，中国民众政治参与水平不断提高，但是参与渠道、参与空间等方面的制度安排仍不能充分满足民众需求。在政府购买公共服务领域，这体现为监督评价机制不完善，社区组织、基层民众难以有效监督政府购买公共服务过程和评价购买服务的综合绩效。

五、建设治理民主，推进政府购买公共服务

从治理民主理论提倡的民主建设应遵循“词典式序列关系”出发，我们从法治民主、分权民主和“上层性民主”三个方面依次提出推进政府购买公共服务的对策建议。

(一)完善法治民主，为政府购买公共服务提供统一的法治框架

法治民主建设的滞后已在政府购买公共服务领域导致诸多不良后果：政府购买公共服务与政府采购严重混淆；购买范围、程序和定价机制不清；作为服务受益者的民众和作为服务承接主体的社会力量的正当权益得不到法治保障；以政策文件替代法律规范也不利于为全面推广中的政府购买公共服务实践提供权威性指导。

为此，我们建议强化顶层设计，制定政府购买公共服务法，该法不仅应涵盖政府购买公共服务的范围、内容、标准、购买主体的权利义务、服务承接主体的资格条件、经费保障等实质性内容，而且更应注重规定服务购买方法、流程、定价机制、公民参与、服务购买绩效评估和监督、公益诉讼等程序性内容。此外，还应制定完善社会组织法以及社会力量(承接公共服务生产时的)税费减免制度，由国家法律为各地区、各部门的政策文件提供统一的法律框架，使政府购买行为真正做到有法可依。

(二)推动分权民主，形成多中心治理

既有研究表明，保证社会力量的公平的竞争性可以有效地保障社会组织的专业性发展，并保障纯粹民间意义的社会组织发展壮大[4]。因此，在公共服务领域应进一步建设分权民主，以实现社会力量平等参与政府购买，竞争性提供服务。

首先，应修改《社会团体登记管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》等法规文件中关于双重管理体制、限制竞争、限制设立分支机构的规定，破除个别社会力量垄断政府购买的困局。同时，应规定社会组织登记备案制度，撤销繁琐复杂的行政审批手续，解决大量未登记的社会组织的合法性问题。

其次，鉴于中国社会组织数量较少、发展程度较低的社会现状，政府还应主动培育社会组织和引进具有专业资质的社会组织，以形成多中心治理和协调的政社关系。为此，应加大政府向社会组织购买服务的力度，鼓励各级政府部门在同等条件下优先向社会组织购买公共服务；以公益创投、公益创业园、孵化园等多种形式支持培育社会组织发展。

在建设分权民主时，应注意确定中央和地方政府的购买权限。分权民主、地方自治不是无底线的，中国经济社会发展有显著的区域不平衡、城乡不平衡，为建设公正社会、促进机会公平，必须实现基本公共服务均等化，即保障全体公民都能公平可及地获得大致相同的基本公共服务。这类服务应由中央政府统一购买，或由中央政府秉持公正原则以转移支付的方式支持地方政府购买。

(三)建设“上层性民主”，完善政府购买服务监督评价机制

建设参与民主、协商民主等“上层性民主”，有助于畅通民众对服务需求的表达渠道，便于在准确把握公众需求的基础上明确政府购买服务的种类、性质和内容，提高公共资金使用效率。

首先，应在政府购买公共服务的决策流程中引入协商民主。协商对象不仅有专家学者、专业人士，更应重视基层人大代表、社会组织代表和群众代表。明确协商结果作为决策依据的地位和作用，使政府购买服务的“决策—执行”全过程经受充分监督。其次，在参与民主建设方面，应建立完善由社区组织、民众代表、专业社工机构组成的第三方监督评价机制，对公共服务的综合效果进行监督评价，群众满意度评价应成为衡量公共服务绩效的重要标准。最后，应建设实行群众路线的“民本民主”。政府应充分吸收民众意见，秉持公共服务内蕴的公正原则最终形成决策，纠正社区、民众中的强势利益集团(如农村社区中的大家族势力)积极参与监督评价所可能导致的社会不公，实现公共服务供给公正化。