浅析集体经营性建设用地入市——以地方政府的土地财政为视角

王兴煜 郑 斌

(甘肃纵横律师事务所，甘肃 武威 733000)

改革开发以来，我国的发展重心转移至经济建设。为了城市化和工业化的发展，本应享有和国有建设用地同等权利的集体建设用地被排除在土地交易市场之外。地方政府垄断土地交易市场之后，在以GDP增长为考核指标的模式下，“以地生财”的政府逐渐患上土地财政依赖症，且土地出让金俨然成为城市建设的“主力军”。农民的土地权利不断受到侵害，“三农”问题日益突出。随着国家发展阶段的转变以及工业化、城市化的不断推进，我国的经济实力和综合国力显著增强，保护农民权益的呼声不断，其中之一就是集体建设用地应和国有建设用地享有同等权利，即同时进入土地交易市场。但集体建设用地入市后将冲击地方政府的土地财政，甚至影响城市基础设施建设，在各方利益博弈的过程中，集体经营性建设用地入市一直被搁置。2019年8月,《中华人民共和国土地管理法》修正案审议通过，其中第六十三条允许集体经营性建设用地入市，成为各方媒体竞相报道的热点、亮点。该法为我国的土地改革指明了方向，即地方政府需要逐步摆脱土地财政的依赖。但现实情况是地方政府的确用土地财政来促进本区域GDP的增长，若顶层政府一味要求地方政府摆脱土地财政，但又不制定相应的保障措施，就会使地方政府在强大的利益驱使下，即在以GDP增长的政治“晋升锦标赛”模式下，使集体经营性建设用地入市沦为一纸空文，不能达到顶层政府和立法机关预期的法律效果和社会效果。

一、地方政府土地财政的形成过程

新中国成立之后，我国长期实行计划经济，即顶层政府制定计划，国有企业执行，地方政府监督，至于地方经济的发展则不是地方政府所考虑的。在这一时期，地方政府的公共职能大多由企业承担，如医疗、养老等。改革开放后，中国实行市场经济，划分了地方政府和顶层政府的权责，地方政府拥有了自主发展权，顶层政府为监督地方政府行使其自主发展权，制定了相应的考核标准。因我国的发展重心转移至经济建设，相应地地方政府官员晋升的考核标准从改革开放之前“根红苗正”的政治考核转变为GDP增长的经济考核。十八大以来，在“坚持人与自然和谐共生”的理念下，生态环境保护的考核权重有所增加，并建立党政领导干部破坏环境资源的终身追责制。在以经济增长为考核的晋升模式下，地方党政机关热衷于经济发展。但经济发展需要以地方政府的财政为支撑，甚至地方政府的财政支出和经济增长成比例关系，地方政府财政来源之一为税收。1994年，为了进一步加强中央的财政收入，我国实行了“分税制”改革，并分别建立了国税、地税系统；2018年，随着国税和地税的合并，“分税制”成为历史。“分税制”改革中顶层政府选择了优质税源，而地方政府财政变为单享或者共享税源，但支出责任不变，于是出现了顶层政府财源滚滚，地方政府财政青黄不接的尴尬局面。如何增加财政收入成为地方政府的工作重点。

改革开放后，随着经济迅猛发展，建设用地规模在不断扩大，大量耕地转换为建设用地。为保护耕地，控制用地规模，1993年中共中央通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出为加强土地管理，国家垄断城镇土地一级市场，实现国有土地出让制度。《中华人民共和国房地产管理法》(1994)第九条进一步规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。随着改革开放的深入，政府和企事业单位不再大包大揽地解决城镇居民的住房问题，城镇居民的住房由公房转变为自由购置房屋，加上改革步伐越来越快，相关的管理措施没有到位，房地产市场在满足刚需的同时，也刺激了房屋投机行为，出现了房价扶摇直上的局面。让地方政府“欣喜”的是，其垄断的国有土地随着房价的上涨不断增值，再配合地方政府的“饿地”政策，土地出让金在政府财政收入中的比重持续增加，地方政府的土地财政悄然而起。据统计，2004—2011年，土地出让总收入占地方总预算收入的50.9%，2010—2011年这一比例超过了60%。然而，越来越高的土地价格再加上GDP的考核体制，最终演变为地方政府患上土地财政依赖症。由于土地制度的特殊性，在《中华人民共和国土地管理法》没有修改之前，同为建设用地，农村的建设用地只能用于农村公益事业建设等，无法进入市场流通。有学者认为地方政府垄断土地市场，导致国有建设用地使用权可以进入市场交易，集体建设用地使用权却只能被征收后才能进入市场交易，违反了《中华人民共和国物权法》的平等保护原则。也有学者认为，我国是公有制国家，集体所有和国家所有是公有制的两种方式，政府征收土地，将集体所有变为国有，是从“小公”变“大公”，符合《中华人民共和国宪法》秩序。

二、集体经营性建设用地入市对地方政府土地财政的冲击

“晋升锦标赛”理论认为，我国的政治体制创造了经济增长的奇迹，而非经济因素，以GDP为考核指标的竞争实质就是地方政府财税、招商引资的经济竞争，本质上是地方官员基于晋升的“动机”而开展的政治竞争。虽说地方官员均有一定的任职期限，但实践中更多呈现的是随时可能被调动的“弹性任期”模式，在任期不确定的情况下，地方官员为在“晋升锦标赛”中脱颖而出，上任之初便不遗余力地发展本辖区经济，发展经济的重要抓手即为工业化和城市化。任何工业化和城市化的发展都离不开资本的原始积累，资本的原始积累有外生性积累和内生性积累两种方式。纵观世界发展格局，西方发达国家的工业化和城市化都是依靠海外掠夺的方式完成资本的原始积累，而中国显然不可能通过海外掠夺的方式完成资本的原始积累，只能靠内生性积累的方式完成资本的积累。在此背景下，“剪刀差”模式应用而生。“剪刀差”模式初期适用于工农产品，但随着国有土地的增值，“剪刀差”模式延伸到了土地交易市场中，即政府低价征收农用地，在土地交易市场上高价出售给使用权人，使用人支付的土地出让金远高于征收土地所支付的补偿费用，由此形成土地增值的差价。相对于“细水长流”的税收而言，土地出让金具有一次性缴纳的特点，且房地产公司在建设和销售过程中会产生营业税等税费，可以在短期内增加地方财政收入。由此，土地出让金的收入逐渐成为城市化建设的“主力军”，并且为拉动经济增长创造了制度条件和现实可能性，并形成了“土地财政—经济增长—获得晋升”的正向反馈机制，即内生出维持晋升激励制度的积极因素，使土地财政呈现出规模持续扩大的累计动态特征。并且，晋升激励对土地财政的作用程度比土地财政对晋升激励的作用更大。

农村建设用地入市后将打破地方政府垄断土地交易市场的局面，即只要符合城市规划和土地用途要求，用地者直接和村集体协商土地使用权的转让、租赁等事宜。村集体和地方政府由征收和被征收的关系演变为互相竞争的关系，土地出让金的“剪刀差”缩小，将影响地方政府的财政收入。一方面，地方官员需要雄厚的财政支撑其政绩工程，而政绩工程投资规模大、建设周期长，需要地方财政持续投入，财政收入降低意味着耗资巨大的政绩工程将“无疾而终”；另一方面，财政支出和GDP的增速成正相关关系，财政支出减少，相应地GDP增速也会减缓，而且在以GDP增长为主要考核指标的背景下降低了地方官员晋升几率。虽然顶层政府在不断完善地方官员的考核指标，基本形成了“德、能、勤、绩、廉”的综合考核指标，该指标成为官员选拔任用、交流轮岗、奖励惩处和职务升降的重要依据。但在上述五个指标中，“德、能、勤、廉”带有一定的评价性，这些指标的模棱两可导致上述指标不必然能够帮助官员晋升。相对而言，“绩”更具有量化性，绩效突出的官员更容易得到提拔、重用和奖励。因此，农村建设用地入市将冲击地方政府的土地财政，进而影响地方政府官员谋求政治晋升的机会。

三、为维护土地财政，地方政府将干预集体经营性建设用地入市

(一)地方政府利用规划、土地出让金等手段继续垄断土地市场

解决“三农”问题是顶层政府现阶段工作的重中之重，“三农”问题的核心就是农民的利益问题。长久以来，随着经济的发展，农民的土地财产权益不断受到侵蚀，在经济建设时把农村土地当作获取工业化、城镇化资本积累的源泉，当工业化、城市化用地与农民土地发生冲突时，只能牺牲农民的土地服从建设大局。当前我国已经摆脱了新中国成立初期工业百废待兴的困境，国内生产总值稳居世界第二，应适时还利于民，准确地说是还利于农民。在此背景下，顶层政府决定打破土地垄断市场，允许集体经营性建设用地入市，可以说是众望所归，得到了亿万农民的强烈支持。但目前地方各级政府的现状是财政收入依赖土地，甚至城市公共基础设施建设也依赖于土地出让金。一种模式一旦形成，就有其内在运行的逻辑，并因此形成一定的利益固化和利益集团，要扭转哪怕是逐渐扭转，也是很不容易的。地方政府为保证土地出让金不减少，自然会将“干预”的视线转移至集体经营性建设用地。相对于村集体而言，国有建设用地所有者在建设用地方面具有“天然”的竞争优势。例如，土地用途规划，县级政府在不履行告知义务等程序性事项的前提下，能够随意变更土地规划用途，将土地证上记载的商业用地直接变更为教育用地。对于国有建设用地尚且如此，集体经营性建设用地更无法避免土地用途规划的随意调整，将会导致“同地”不“同权”、不“同价”的尴尬局面。再如，土地出让金的减免，在相同竞争条件下，国有建设用地所有者可对入驻企业在土地出让金等方面实施招商引资优惠政策，甘肃省武威市为招商引资，曾颁布了《武威市人民政府关于管好用活土地资源的意见》，该意见制定了“返还土地出让金”“零地价出让土地”“土地换项目”等优惠项目。如此一来，虽然顶层政府允许村集体经营性建设用地入市，但实际上地方政府垄断土地的局面仍不会被打破。

(二)地方政府利用管理者身份参与土地市场的竞争

村集体经营性建设用地所有权归村集体所有，自无争议，但目前我国农村集体只能散见于《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国土地管理法》等法律中，概括性地归纳为农民集体是农村村域范围内集体土地以及地上除村民私有财产之外的其他所有财产的所有权主体。需要说明的是，现行立法中没有涉及农民集体的组织形式，现实中也没有符合团体组织特征的农民实体组织存在，所以农民集体即使获得了法律上所有权的主体地位，在现阶段却是一个“能有所指却不能确指的虚位主体”。因所有权主体虚位，作为村民自治组织的村委会在历史上“堂而皇之”地攫取了村集体所有者的地位，且以村委会代行村集体所有权的组织形式也为广大农民习惯性地接受。但村委会具有双重角色，一方面它是国家权力在乡村社会最基层的代表人或代理人，当它面对国家时，以弱者的身份出现；另一方面它也是集体土地所有权主体的代表人或代理人，当它面对农户时，又以强者的身份出现。例如，武威市为促进农业经济发展，提出了“设施农牧业”的农业生产模式，但村委会却将政府引导农牧业变为强制农民改变农牧业结构，对于不同意搭建羊棚的农户，村集体直接将农户承包的土地收回，调整给村里其他村民耕种。这种公私双重角色的村委会和政府在土地市场的竞争中，往往会为了自身的升迁等利益而让步于地方政府，双方由平等竞争关系演变为强势竞争者和弱势竞争者的关系。

四、保障集体经营性建设用地入市的措施

(一)根据地域环境“量身定做”考核机制，适当鼓励地方政府参与GDP增长的政治“晋升锦标赛”

GDP增长的政治“晋升锦标赛”消除了地方政府“不求有功，但求无过”的为政思想，有利于地方政府积极推动地方经济发展。但我国地域辽阔，东中西部经济发展层次不一，发展的侧重点千差万别，唯GDP论的考核方式形成了经济发展的恶性竞争，表现出只重视当前利益，对长远利益缺乏规划。因此，适当鼓励地方政府官员参与“政治锦标赛”竞争，同时根据地方的经济环境、生态环境、社会维稳等因素，为地方政府官员“量身定制”晋升考核标准，既要考察地方政府官员对当前的贡献，更要考察地方政府官员对长远利益的贡献。例如，甘肃省武威市为保护生态环境，取消市级对民勤县、古浪县、天祝县GDP等主要经济指标考核，将生态文明建设占县区政绩考核的得分权重由10.64%提高到了21.13%，树立了绿色发展的鲜明导向。

(二)地方政府由土地交易市场的竞争者转变为管理者，维护公平的竞争环境

在土地交易市场中，地方政府既是土地交易的竞争者，又是集体建设用地的管理者，双方的不平等地位显而易见。为保证“同地”“同权”“同价”的公平竞争环境，地方政府应保障土地交易人的交易权利，只要交易双方自愿协商确定，且不违反法律、行政法规、公序良俗等规定，地方政府就应保障用地者在法律框架内按照合同利用和行使土地的权利，保护其合法权利不受干涉。对于国有建设用地和集体建设用地应整体规划土地用途，根据用途管制规则管理规划区内的土地，禁止有针对性地对每一块土地进行规划，影响土地交易价格。同时地方政府应逐步摆脱土地财政依赖，不参与土地交易利益的博弈，保持土地管理者所应秉持的中立立场。地方政府只有摆脱土地财政，才能“理直气壮”地对土地交易市场进行监管。

(三)以民法典编纂为契机，完善村集体所有权制度

集体经营性建设用地的所有权人为村集体，所有权人制度对集体的运作及利益的分配至关重要，但现行法律制度中对农民集体的组织形式缺乏明确规定，以至于村集体“主体不明、权能不全”成为学界共识。集体经营性建设用地入市后因村委会的“攫取”导致农民集体的独立人格无法显现，在土地交易市场中处于劣势。因此，以民法典的编纂为契机，完善村集体所有权制度，在民法典物权法修订时，必须提高村集体所有权的立法地位，将城镇所有权和集体所有权合并独立成章，在内容上应明确村集体所有权的客体，赋予其完整权能，完善村集体所有权主体制度。

集体经营性建设用地入市符合物权平等保护原则，有利于提高农村建设用地利用率，增加集体和农村收入，保障农民权益，自然是深得民心。但在以GDP为主要考核指标的政治“晋升锦标赛”中，集体经营性建设用地入市势必影响地方政府的财政收入，影响城市基础设施建设，甚至地方官员的晋升。当政策法律和地方政府利益一致时，地方政府自然会“一心一意”，当政策法律触及地方政府利益时，地方政府就会“三心二意”，这一点从我国实行最严格的土地管理制度，但耕地的保有量指标仍在不断减少上体现得“淋漓尽致”。《中华人民共和国土地管理法》刚颁布时，地方政府为了迎合顶层政府，短期内或许能够执行，但由于触及土地财政，地方政府存有消极的抵制情绪，集体经营性建设用地入市的路途将任重而道远。