山西国有企业转型攻坚问题及策略研究

郭海莲

(山西省财政税务专科学校,山西 太原 030024)

山西国有企业的发展和改革与全国和区域经济社会同步。自1978年开始,以发展观念、发展方式、发展目标的更新和重塑为引领,以发展任务和发展重点为主线,山西国有企业逐渐壮大并积累了雄厚的实力,也撑起了区域产业结构的基本框架。在多年的发展和改革中,区域经济发展战略、产业结构等不断调整,但山西国有企业从担负能源重化工基地建设重任,到担当煤炭资源整合主体,再到成为实现转型综改目标的关键,其在区域经济发展中的地位始终不变。这种不变是由国有企业和国有资产作为政策工具和社会经济发展的强大物质基础的性质和职能所决定的,而同时这种不变的持久性、牢固性及其连带的诸多问题也产生了“牵一发而动全身”的巨大影响,从较大程度上制约着社会各项改革的推进和实效。当前,山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区(以下简称山西转型综改区)建设临近第一时期末,“十三五”时期即将收官,但国资国企改革需要攻克的难题还有很多。本文对近年来山西国有企业改革取得的成效进行总结,对照转型综改目标思考存在的差距,分析存在的问题及症结,并对转型攻坚策略提出一些建议。

一、山西国有企业改革之绩

近年来山西国资国企改革与转型所取得的成绩可以从政府的作为、国有资产监督管理、国有企业的经营效益等方面进行总结。

(一)政府全面领导国资国企改革,以完善、有力的政策体系提供全方位支持和保障

政府作为主推者和后盾为国资国企改革扫清障碍并保驾护航。山西省委、省政府主要领导同志着眼于转型综改建设目标要求和国有企业改革发展的内在需求,把国企改革定位为决定转型综改成效的“关键一招”,突出问题导向和目标导向,经常深入企业调研,亲自对文件进行修改把关。省委、省政府召开全省国有资产监督管理工作会议、省属国企深化改革转型发展推进会、全省深化国企改革大会,以及剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题攻坚会议等进行动员和部署。省委、省政府、省国资委以及其他相关部门为国企国资改革创设“1+N”政策制度体系,既有总体战略部署又有大量的操作指引、具体措施和监管办法,为针对性地解决国资国企改革的堵点、痛点和难点问题提供依据和对策,对改进治理体系、提升治理能力等进行创新和探索,对国企完成“三大攻坚战”、转型升级、提质增效提供支撑和激励,进而确保了改革有序、规范地推进。尤其是从剥离企业办社会职能、防范风险、“处僵治困”三场攻坚战的成果就可以看出政府所做出的努力和接过的重担:截至2019年9月,省属企业运用市场手段和法律手段处置“僵尸企业”103户,对196户特困企业开展专项治理;中央驻晋企业及省属国企的“三供一业”全部完成分离和移交,有厂办大集体改革任务的18家省属国企中已有6家完成改革;全面启动国企退休人员社会化管理,同煤集团(即大同煤矿集团有限公司的简称,为了简明表达,本文所提及的山西有关国有企业名称均使用简称)作为首批试点企业，其近11万退休人员已全部移交大同市管理,阳煤集团5万名退休职工全部移交阳泉市管理。

(二)国有资产监督管理显著增强,出资人代表的职责履行趋于规范

山西省国资委为扎实推进国企国资改革谋划思路、制定措施、完善体制机制,实现了在重要领域和关键环节的突破,开创了国有资产监管工作的新局面。

1.“腾笼换鸟”,省属国企混改稳步推进。山西省国资委于2017年分两批公布省属国企涉及煤炭、冶金等14个行业的53个股权转让项目(账面资产约300亿元)；2018年又推出108个项目,涉及资金340亿元；积极联合省工商联、金控集团等举办混改项目与投资专门对接会,参加“一带一路”晋商国际(北京)合作推进会、山西—环渤海(天津)投资交流会、第二届中国国企混改与企业并购(成都)峰会等进行推介,优选137个项目(涉及资金约380亿元)在2019年9月厦门国际投资贸易洽谈会期间进行专场推介。目前,部分项目已完成交易,若干项目正处于达成意向、完成签约等不同阶段。2019年4月开始，太钢、太重、文旅、汾酒、山西建投、中条山、大地和云时代等8户企业集团开展集团层面混改试点。建立混改项目库,截至2019年9月入库项目达到145个,部分公司出让股比提高至50%以上,已有部分项目达成协议、完成交易,新设公司中混合所有制企业占比达87%。目前,汾酒集团引进战略投资者华润集团,资产证券化率超过92%,核心资产将在2019年底全部注入并完成整体上市;太重集团、文旅集团、大地公司等被列入全国国企混改试点名单;山西建投集团与中国中铁签订合作框架协议,拟出让51%的控股权,引资额将达到约70亿元;6户省属企业正与有关战略投资者、财务投资者、金融机构等加紧洽谈和对接。省属企业二级以下公司混改面达到70.9%。在混改进程中深化公司制改革,完善和优化法人治理结构,将国有企业管理层级压缩到4级以内,累计减少法人单位1 000余户;一批企业实行科技人员股权激励和员工持股。

2.优化质量,依托资本市场推升发展空间。山西省国资委在推动省属国企深度混改的同时,实施“上市公司+”战略,支持和引导优质资产向上市公司集中,提升省属国企资产证券化率,推动国资国企实现高质量发展。建立企业上市(挂牌)后备资源库,已纳入107家企业,并选择其中20家企业进行上市辅导,预计今后两年内将有至少3户企业完成首次公开募股(IPO)。2019年大地国际和晋商银行在香港联合交易所挂牌上市。

3.调整布局,促进国有资本结构合理化。第一,全盘掌控,及时跟进。山西省国资委率先建立了国有资本布局结构统计监测体系,动态地分析研判省国有资本布局结构优化的进展情况。第二,推动国有资本向公共服务领域拓展。省属国企在铁路、高速公路、航空、天然气等领域的投资取得显著效益。截至目前,山西能投公司资本金投资444.73亿元,新增铁路里程2 600公里,带动全省铁路投资2 400亿元;国新能源建成“两纵十五横”共6 000公里长输管线和6 300公里城市输配管网,具备了“一省一网一主体”的功能,供气覆盖2 050万人;交控集团累计投资475亿元建设513公里高速公路;航产集团积极融入“一带一路”规划发展通用航空产业,开通了欧洲、美洲、澳洲等航线。第三,加强专业化整合,优化行业结构。由省属重点煤企牵头,主导整合省属国企相关领域的专业化资产,成立了燃气集团、潞安化工、煤机集团、民爆集团,通过专业化重组加快传统产业改造升级。三家省属科研院所转制企业即山西省信息产业技术研究院有限公司、山西省生物研究院有限公司和山西省建筑科学研究院有限公司挂牌成立,将成为现代信息技术、生物科技和建筑科技等领域的领军企业。第四,重整产业格局,推动转型升级。首先,以主辅业目录引导企业聚焦主业、强力转型。2018年,山西省国资委公布《省属企业主辅业目录》,山西省属各企业据此树立了明确的发展方向,增加了产业转型发展项目、新动能项目和新兴产业投资等方面发展规划,重新确定了具有鲜明转型特色的“一主三辅两培育”产业范围。其次,强化项目牵引,提升煤炭先进产能。省国资委致力于推动煤炭清洁高效开发利用、煤电联营、电力结构升级和打造全国非常规天然气基地。2016—2018年，省属国企累计退出煤炭产能6 690万吨,煤炭先进产能占比从45%提升到66.3%。2019年9月底,省属国企煤炭产业增加值占比已经从61.2%降低到56%。总投资7 000多亿元的支撑性、牵引性转型项目预计将于2020年竣工投产。最后,培育新兴产业,增强产业竞争力。省属企业的产业调整中确立或新增节能环保、新一代信息技术产业、高端装备制造业、生物、新材料、新能源汽车、新能源、数字创意和相关服务业等战略性新兴产业,7户省属煤炭企业分别编制了氢能、微波应用、气凝胶、光电、高端制造、现代物流贸易业、超导强磁应用等7个新兴产业专项规划。

4.鼓励研发,增强科技创新的动力和活力。一是支持技术创新。山西省国资委出台了《关于促进省属企业创新发展的若干措施》《关于进一步完善省属企业科技研发人员激励机制的指导意见》《省属企业科技创新在经营业绩考核中视同利润操作指引》等一系列激励和支持科技创新的政策和制度,以数字化、网络化、智能化为牵引,引导省属企业围绕绿色能源、先进制造、数字产业三大板块致力于研发新动能项目,在2019年谋划的拟建项目中就有175个项目所采用技术达到国内行业领先水平。二是鼓励资源共享。山西省国资委鼓励省属企业发挥其在制造能力、经营管理、科研条件和市场渠道等方面的优势,围绕自身细分行业领域,建设开放、共享的创新创业资源平台,以及创办各类众创空间和科技企业孵化器,从而在服务社会的同时增强科研力量并延伸和拓展研发空间。

5.强化监管,持续深化监管体制机制改革。第一,完善监管体制。出台了涉及国有资本授权经营以及省属国企混改、员工持股、企业章程管理、落实董事会职权等方面的29个文件。第二,讲求监管实效。落实“一企一策”,严格考核经营目标。根据业绩责任书重点考核全员劳动生产率、净资产收益率、吨煤成本下降、上市公司市值、新兴产业培育、科技研发投入等经营目标;以转型和创新为导向合理化改进考核指标,引导省属企业实现高质量转型发展:将新增研发投入视为与利润同等重要的指标予以考核,对取得的重大科技创新成果予以加分,对部分企业设置转型发展指标进行考核。创新监管方式,抓住监管重点。山西省国资委构建国资监管系统、协同办公系统等平台,统一归集国资国企数据资源,进行实时动态监测和风险智能预警,实施智慧监管;对省属国企的建设项目、非主业投资、商贸业务、高风险业务、内部控制、涉企收费、捐赠支出、审计发现问题整改跟踪等开展专项审计,从而将企业风险点、社会关注点和监管重点等全部纳入监督检查范围,增强了管控力度。第三,严防企业风险。建立省属国企投资决策月报制度,动态管理企业投资活动。以法律规范约束企业的投资决策,将风险防范与控制贯穿于决策全过程。起草的《山西省国有企业重大决策终身责任追究办法》《关于省属企业穿透式监管的实施意见》正处于征求意见阶段。

(三)国有企业经营效益改善,国有资产保值增值水平稳步提高

从2017年山西国企开始新一轮改革后，山西省属国企有关经济指标统计如表1所示。

表1 2017—2019年山西省属企业有关经济指标统计

数据来源:山西省人民政府网站、黄河新闻网

从表1可以发现，最亮眼的几个数字分别为:2017年山西省属国企效益大增,完成增加值、实现利润和上缴利税等三项指标同比增长率分别达到13.9%、808.0%和66.5%,这样的增速以后年份很难超越;2018年资产负债率降至74.9%,实现利润同比增长仍达到54.1%;2019年9月底资产总额达3.07万亿元;非煤产业占全部增加值的比重逐年上升,2019年9月底达到44%。据山西省国资委公开信息报告,2019年9月底省国资委监管企业营业收入、资产总额和实现利润持续增长,资产负债率持续下降,呈现出良好的发展局面。山西省属国企资产总额、所有者权益、营业收入和增加值四项指标值分别位列全国的第6位、第7位、第3位和第5位,是8年以来的最好水平,已经步入全国第一方阵。

1.向“高”攀升:科技创新的驱动力逐渐形成。第一,突出各自特色的科技创新体系在省属企业中建立起来。例如,太钢集团建立的以研发创新体系为主体,工程集成体系和控制与改进体系为两翼,专家、行业、客户和高校、科研院所为支撑的“冲锋型”科技创新体系;潞安集团建立的面向新型高端煤化工产业发展目标的“一中心、十平台、五基地”开放型科技创新体系;等等。目前,山西省属企业已建成5个国家级重点实验室,1个国家级工程技术研究中心,12个国家级企业技术中心,2个国家技术创新示范企业,8户国家级创新型企业,27个国家级创新平台,86个省级主要创新平台;转型项目投资超过1 200亿元,研发投入达183亿元,申请专利数量同比增长15.2%。第二,省属企业在关键技术和核心技术领域的攻关取得重要成果。例如,太钢集团研发生产的“笔尖钢”“手撕钢”、双向螺纹钢和碳纤维等弥补了我国制造业的“短板”,为关键材料的国产化发挥了重要作用。潞安集团产出了全球第一桶煤基合成Ⅲ+基础油,填补了国内外该类产品空白,降低了国内润滑油市场对国外高端润滑油的依赖程度。阳煤集团的“晋华炉”使煤炭清洁高效利用发生重大突破,且创造了将“水煤浆+膜式壁+辐射式蒸汽发生器”进行组合并实现工业化,以及将原气化炉通过改造直接升级为更高效、可靠的联产炉等两个世界第一,其总体技术处于国际领先水平,获第47届日内瓦国际发明展金奖,其出口标志着我国自主煤气化技术首次取得了来自国际市场的收益。晋能集团的超高效异质结(HJT)光伏组件获得HJT光伏组件IEC新标准认证和光伏“领跑者”前沿技术产品认证,均为行业领先。这些新技术的运用和新项目的投产,显示出省属企业所具备的较强研发实力和以创新促发展的深厚基础。

2.向“新”转变:新兴产业成为推动效益增长的新力量。2017年设立的国投、文旅、大地、云时代等山西国企的新成员担当起了培育新兴产业、推动转型发展的时代重任,当年省属国企新兴产业收入及利润同比分别增长23.2%和40.6%。2018年省属企业进行主辅分离、辅业改制,在确立主要发展方向的前提下明确了产业转型、投资新兴产业和开发新动能项目等任务。省属企业在7个新兴产业谋划的25个转型项目总投资约730亿元,发挥出在转型综改中的主力军作用。省属国企中5G应用、生物质能源、通用航空、现代化工、生态环保、装配式建筑、氢能源等既符合国家能源安全和环境保护等战略需求,又能充分发挥区域优势和潜力,经济效益、社会效益和生态效益明显的新项目如雨后春笋般发展起来。2017年、2018年和2019年9月底省属企业新兴产业增加值同比增长率分别为40.6%、24.3%和15.6%,预计2019年底这一增长率将达到30%。

3.向“未来”转型:能源革命重建可持续发展根基。山西实现经济社会的可持续发展必须进行能源革命,重建根基。这是历史结论,更是时代要求。因此,面向未来图谋新的发展,应当大胆地破旧立新。一是煤炭产业的“退”,即退出煤炭产能,代之以先进产能。省属企业2017年以来累计退出煤炭产能6 690万吨,占全省的3/4,煤炭先进产能占比则从45%提升到66.3%。二是资源开发的“变”,即资源开发模式由粗放型、高耗能、高污染转变为科技型、清洁型、高效能。煤电联营及风电和光伏发电的发展使电力结构向新能源发电升级,目前电力装机容量中新能源发电占比超过10%。煤层气勘查开采管理体制改革促进了煤层气产业开发利用新格局的形成。2019年1—9月,山西燃气集团煤层气开采量达到22.44亿立方米,利用量15.52为亿立方米,占全省的一半。三是支柱产业的“兴”，即重塑并振兴支柱产业,从根本上实现山西资源型经济转型。国有企业当好能源革命的“排头兵”,同时打造高端装备、新能源汽车、现代煤化工、新材料等支柱性产业集群。阳煤太化新材料公司年产20万吨己内酰胺、太钢高性能碳纤维等一批新兴产业项目已建成投产或部分投产。晋北、晋东、晋南三大现代煤化工基地积极谋划、推进总投资近4 000亿元的31个重点项目。2018年，省属国企非煤产业实现增加值1 041.2亿元,占全部增加值的38.6%,2019年9月底，该占比增至44%,能源革命成效显著。

二、山西国资国企改革之艰

(一)山西国企改革对照转型综改区建设目标存在的差距

首先,山西转型综改试验区要建成什么样?山西转型综改区自2012年正式开始建设,预计建设期为20～30年,如表2所示。其愿景为经济发达、人民富裕、生态良好、社会和谐;总体建设目标主要包括两方面：一是全面建立结构合理、新型多元、竞争力强的现代产业体系,二是综合竞争力、人民生活水平和可持续发展能力达到全国上游水平;阶段性建设目标随着建设方案和行动计划的接续和更新、建设进度的推进以及建设效果的显现,经历了一个由高度宏观到渐渐趋于具体化、细致化、更具有可及性的过程。

表2 山西转型综改区建设目标与实施计划

其次,山西转型综改要转什么、改什么?从表2中有关建设目标和行动方案可以看出,山西转型综改要转变粗放型、资源依赖型的经济增长方式,要改变以煤为基础、以能源重化工为支柱的产业结构,要培育和发展战略性新兴产业和高技术产业作为新的驱动力量,要构建稳定和持续支撑经济发展的“四梁八柱”。然而在山西一旦提及经济增长方式、产业结构、经济支柱等，就必然聚焦到国有企业的突出地位和重要作用。国企资产在全省企业中占比达2/3,24家省属国企资产在全省国企中占比超2/3,煤炭资产占全省国有资产总额的36%。这些数据表明，山西在资源型经济转型过程中遇到的国有资本布局结构和国企产业结构调整等问题非常严峻,要在10～20年内实现上述目标绝非易事,资源型经济转型和综合配套改革意味着山西经济发展模式的一场深刻而久远的革命;山西资源型经济转型的根本在于国有企业的转型和改革,国有企业进行产业升级转型、当好能源革命排头兵、实施创新驱动发展战略、促进新旧动能接续转换,深化国有资产管理体制改革、搞活国有资本、激发企业活力等,将对整体转型起到关键作用;对标转型综改,当前山西国资国企改革正处于深化和加速的关键时刻。

最后,目前的差距在哪里、有多大?站在2019年9月底这个时点，也即距离2020年末到发改经体〔2012〕2558号文件中第二阶段期末和国发〔2017〕42号文件中第一阶段期末尚有一年的时点,来对比所达到的建设水平与阶段性建设目标要求所存在的差距,就会发现建设任务还很重。姑且从建设目标中明确提出的三方面量化指标即煤炭先进产能占比达到2/3、战略性新兴产业增加值占地区生产总值比重达到全国平均水平、研究与试验发展经费投入(R&D)占地区生产总值比重达到全国平均水平等来看,就可了解到并不能全面完成预期目标。第一，就煤炭先进产能占比而言，从实际情况来看,山西一方面化解煤炭行业过剩产能,关闭和退出煤矿,另一方面致力于提高基于机械化程度、资源利用率、安全生产、能耗与环保、产品质量等五个方面的煤炭先进产能。2017年、2018年，全省煤炭行业先进产能占比分别为42%和57%,预计2019年将达到68%,能够实现预期目标。第二，战略性新兴产业增加值占地区生产总值的比重是否达到全国平均水平尚无法判断,因为山西省统计局的经济运行报告仅公布了2017年、2018年和2019年9月底规模以上工业企业战略性新兴产业增加值的增长率分别为10.0%、14.0%和7.8%,全省总体的或分企业类型、产业类型的战略性新兴产业增加值绝对数均无从反映,而据预测到2020年全国战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重将达到15%,所以山西的这一占比能否达到全国平均水平不容乐观。第三，研究与试验发展经费投入占地区生产总值的比重与全国平均水平的差距较大。2017年、2018年，山西这一占比分别为0.95%、1.05%,分别相当于全国平均水平(2.13%、2.18%)的45%和48%,连年位居全国第22名,这个“短板”很难在短期内快速补齐。这些硬性评价指标尚不能全面达标,而支撑硬性指标的软性要素自然也存在无法全面达到预期目标的较大可能。

(二)山西国资国企改革存在的主要问题

总的来看,当前制约山西国企改革的问题较多,发展粗放、规模不大、结构不优、质量不高、效益不好、创新不够等老问题依然存在,改革措施的零碎性、浅表性、短期性等问题也比较突出,不少深层次问题亟待解决。因此,坚持问题导向,前寻根源,后施对策,才是解决问题的合理逻辑。

1.长期以来存在的问题。在2017年2月召开的全省国资监管工作会议上,山西省副省长王一新曾列举了山西国有企业存在的14个主要矛盾和问题,见表3。这些问题全面揭示了长期以来阻碍山西国资国企改革的因素,明确了在转型综改试验区建设中需要攻克的困难,提出了推进改革进程的着力点。经过几年来尤其是2017年以来国资国企的改革实践,上述问题均有不同程度的改善,取得了令人瞩目的成绩,山西国企面貌焕然一新,但是许多不足和缺陷也非常明显,必须正确看待、认真解决。

表3 山西国有企业改革中的主要问题

2.国资国企改革进入攻坚阶段面对的问题。

第一,国有资本产业分布仍然“偏重”。从总体上看“一煤独大”没有实质性改变。“一煤独大”不但表现为煤炭产业占比大、煤炭企业规模大,还表现为因企业负担、转型任务、市场竞争、经营管理等诸多原因而导致的煤炭企业亏损大。山西省属企业中有多家连年上榜美国《财富》杂志按营业收入额评选的全球500强企业名单,见表4。入围企业数量在全国所有省份中紧随北、上、广、深之后,但这些传统的矿产品开采加工企业排名都在后端并连年持续下降。山西入围的省属国企中盈利最多的是晋煤集团,连续三年上榜并持续盈利;焦煤集团盈利增长最多,2017年亏损1 000万美元,2018年无缘榜单,2019年重登榜单且利润高达1.4亿美元;潞安集团扭亏力度最强,2017年亏损1.07亿美元,2018年则开始盈利;同煤集团经营起伏最大,2017年亏损近2.15亿美元,2018年实现利润0.67亿美元,2019年则又巨亏近1.82亿美元。山西省属国企入围中国企业500强名单的大部分也是煤炭企业,见表5。2017年入围的9家企业中有4家位居前百名,2018年入围的6家、2019年入围的9家则都跌出前百名之外。在历年山西企业100强中,省属七大煤炭集团稳居前列且实力“霸盘”,如2018年的前五名晋煤集团、阳煤集团、潞安集团、同煤集团和山西焦煤等营收总额达8 009亿元,占到百强企业总营收的51.5%,超过其他95家企业的总和;75%的企业集中在煤炭资源的开采、加工、运输,以及冶金、机械、装备制造业等重资产领域。从近年来省属企业增加值完成情况来看,2017、2018年和2019年9月底煤炭产业增加值占比分别为61.2%、56.4%和52.8%,煤炭产业仍然占据“半壁江山”。这些情况表明,一是山西国企中煤炭企业的“老大”地位非常牢固,尽管近年来持续进行产业结构调整,但是高度依赖煤炭和能源的传统经济发展模式仍然难以很快改观。二是国企实施能源革命、混改、调产、新旧动能转换等尚未显现出突出的成效,反而在转型和改革中不少项目因投资的科学性不足而盈利水平低,甚至有的项目建成即亏损。2019年9月底省属国企的资产负债率为74.9%,而同期全省国有企业资产负债率为72.6%,全国国有企业资产负债率为64.4%,地方国有企业资产负债率为62.2%。成败皆因“煤”。因此山西国有企业的改革成效决定于煤炭企业改革。我们必须更加清醒地认识山西转型的现实必然性和综改的重要任务。

表4 2017—2019年《财富》世界500强企业中山西上榜国有企业情况

资料来源:财富中文网2017年、2018年、2019年《财富》世界500强排行榜

表5 2017—2019年中国企业500强中山西上榜国有企业情况

资料来源:根据中国企业联合会、中国企业家协会2017年、2018年、2019年中国企业500强名单整理;其中,“山西建工”全称为山西建筑工程(集团)总公司,其改制后名称为“山西建设投资集团有限公司”,简称为“山西建投”

第二,国有企业产业同质化问题仍然严重。长期以来,山西国有企业过度追求延伸产业链,贪大求全,一些企业大而不强、全而不精。在省属企业的18个上市公司中,有13个公司分属于七大煤炭集团,国有资本高度集中于煤炭、冶金、电力、化工等行业,处于产业链、价值链的中低端。省属企业涵盖了22个产业领域,有的企业涉足10个以上产业领域,特别是煤炭企业所经营的产业如煤炭、电力、装备制造、煤化工、物流贸易、金融等高度同质化,形成相互竞争,严重制约着企业发展的空间、质量和效益。

第三,国有企业新旧动能接续不畅。山西近年来关闭煤矿和退出煤炭产能而发展非煤产业和提高煤炭先进产能都取得了成效,但企业、行业乃至整个经济拥有持续活力的根本在于不断创新。山西在转型综改实践中充分重视科技创新的驱动作用,全省上下呈现出发展战略性新兴产业和高技术产业的良好氛围,但创新研发效益欠佳。2017年，省属国企研发投入资金147.6亿元,同比增长24.5%,完成科技创新类项目投资264亿元,同比增长17.9%,单独来看投入总额及其增长率都很高,但所产生的效果如何却没有通过所实现的增加值等效益指标予以反映；2018年以来该类数据则没有公开。分析2016年、2017年统计资料可以看出,在全省规模以上工业企业中,国有及国有控股企业R&D经费投入占比这两年分别为45%和39.8%,但其取得的有效发明专利占比分别为34.4%和38.5%;新产品开发经费占比分别为37.9%和30.2%,新产品项目占比分别为22.6%和20.9%,意味着国有及国有控股企业在这两年分别用37.9%和30.2%的经费仅开发了22.6%和20.9%的项目,并且2016年新产品销售收入占比仅为32.0%,投入增长明显高于产出增长,而2017年新产品销售收入占比则达到51.8%,效益显著提高。新动能项目尚未产生显著效益。目前,省属企业及子企业的新动能企业和项目大多处于培育、起步阶段,还没有发挥出集聚效应。根据山西省国资委公布的信息,2017年、2018年和2019年9月底省属企业新兴产业增加值同比增长率分别为40.6%、24.3%和15.6%,但新兴产业实现的增加值数额、新兴产业对省属企业增加值的贡献率等实际效益指标均不得而知。

第四,国有企业的体制机制改革仍然缓慢。国有资本仍然保持“一股独大”。虽然2018年山西省属国企混改率已达到70.9%,但截至2019年8月,省属25家国有企业中有19家仍然是国有独资,在17家省属国资控股的上市公司中,省属国企平均持股比例达到44.18%,极易因行政色彩较重、缺乏有效的权力制衡机制而产生内部人控制等问题。国有企业资本运作缺乏活力,资本运营效果不佳。山西地区在沪深证券交易所上市和在中小板、创业板挂牌的公司连续多年保持38家,直到2019年大地国际和晋商银行在香港联合交易所挂牌才打破了僵局。“腾笼换鸟”工程、混改项目等的推进受到省属国企资产负债率高、国有资本体量巨大、参股或控股难度大等因素的影响,致使民营企业参与的积极性不高,进展受阻。

(三)国资国企改革问题的症结

国有企业之所以改革多年仍然难以实现全面的、根本的转变,现代企业制度不健全、行政色彩突出、国有股权比重过大、企业运行机制不活、国有经济比重过大等很多问题老生常谈、终不见效,其原因归根结底在于观念。

1.对国有企业的存在理由与职能作用认识不清。这直接导致对国有企业的职能定位、布局结构、发展方向、改革目标等理解不准而带来决策偏差。市场经济条件下的国有企业是作为政府弥补市场失灵和实施宏观调控的工具,其存在领域、经营范围、在社会经济发展中的地位等都体现出特殊性,即分布在关系国家安全和国计民生的关键领域,所从事的经营活动以满足社会公共需要为主要目的,执行政府的宏观经济政策,为实现经济增长、充分就业、收入合理分配和国际收支平衡等目标服务。因此,国有企业和国有经济在社会主义市场经济制度中的主体地位和主导作用的发挥和体现,应该是在合理的布局和结构条件下,提供量足质优的公共物品和服务,充分满足社会公共需要,以及更好地服务于政府的宏观经济政策目标,而不是以增加值和利润为首要目标,也不是表现为数量和规模的“大”,以及经营效益、对经济增长贡献率的“强”。

2.对政府与国有企业之间的关系认识不清。这直接导致“两权不分”“政企不分”等问题无法根除,国有资产管理体制改革进程慢、实效差,政府一直处理不好与国有企业之间的关系,有关国企国资改革的政策、规划等效果不佳。政府与国有企业之间的关系实际上就是国有资产的所有者与经营者之间的产权关系。在两者的产权权能划分上,政府凭借出资人身份,拥有对国有企业资产的收益权、参与重大决策权和管理者选择权等权利,而国有企业作为国有资产经营者,拥有对企业国有资产的占有、使用和依法处分的权利,对国有资产的保值增值负责。政府与国有企业之间存在产权边界,只有明确和维护这一边界,各自的利益才能得到保全,而如果模糊和超越这一边界,就必然导致双方权益受损。各级国资委是各级政府作为国有资产出资人的代表所设立的国有资产监督管理机构,其对国有企业履行产权管理职责,这从根本上确定了国资委的职能就是管资本,并不是管资产,资产运营及效益是属于企业的事情。所以,从2003年至今新型国有资产管理体制实行十几年后,才从上到下明确国资委的职责是管资本,才开始重视国有资本投资运营机构的作用,不得不说我们走的弯路太长、太久了。

3.对现代企业制度的基本内涵认识不清。这直接导致国有企业内外部改革不到位、不配套,国企经营管理不规范、不科学,政府的改革政策和国资委的监管措施难见实效。产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学,现代企业制度的这四个特征构成完整、统一的有机整体,不能只强调某一方面而忽略其他方面,必须全面、准确地领会和同步推进。产权清晰是首要的和起决定作用的方面,如果“家底”不清、产权边界不明就无法明确产权主体及其地位,其他三方面就无法实现。权责明确是基础,所有者、经营者、劳动者等相关产权主体依法依规行使权利、履行义务并承担责任,才能确保企业协调、规范地运转,否则公司制改革、混合所有制改革等就只能流于形式。政企分开是关键,其实质是理顺政府的行政管理职能、宏观调控职能、国有资产监督管理职能与企业经营职能之间的关系,否则政府就会角色混乱、滥用权利。管理科学是现代企业制度对政府和企业提出的共同要求,即遵循规律、建立制度、讲求方法、追求效益。一方面，政府应当根据发展战略等对国有资产投资规模、存量结构等进行宏观管理,对国有资产进行收益分配、决策参与和经营者选择等产权管理和监督,否则其政策目标和所有者权益就不能实现;另一方面，企业应遵循企业发展规律、市场规律等组织生产经营活动,完善生产经营管理制度,建立激励和约束机制,采取先进的管理方式确保实现较高的经营管理效益,否则企业就无法实现利润最大化。

三、山西国资国企改革攻坚之策

在2018年5月3日召开的省属国企深化改革转型发展推进会议上,山西省委书记骆惠宁指出:“国有企业是转型发展的主力军,要用非常之力,下恒久之功,推进国企改革转型发展。”楼阳生省长也提出明确要求:“要以‘人一之我十之,人十之我百之’的干劲,以钉钉子的精神,坐实各项工作,不能有虚功。”省委、省政府领导各部门和省属国企都对转型发展投入了巨大的功力。但基于前文所述成绩、差距和问题来看后续的攻坚之役,必须首先明确思路和方向，即要在瞄准“靶心”之后再竭尽全力、稳扎稳打、坚持不懈，才能更加接近最终目标。这个“靶心”就是政府对国资国企所追求的政策目标和权益目标。山西省委、省政府将国有企业作为转型发展的生力军,以国有企业的布局和结构调整、产业优化升级、战略性新兴产业发展等引导和带动区域产业结构、经济发展模式等全面转型,这是政策目标;在国有企业中建立现代企业制度、推行混合所有制改革、实行契约化管理等以提高国有资产运营效果、实现国有资产保值增值,这是政府的权益目标。立足当前深化国资国企改革以实现2020年阶段性目标的关键时刻,围绕上述目标开展攻坚,本文提出相关建议。

(一)观念为先,原则为准

1.建立对以下四个问题的统一认识。第一,关于国有企业在区域经济社会发展中的地位和作用。应当坚守国有企业的“初心”和使命,即为实现政府宏观调控职能和弥补市场缺陷而产生,提供公共物品,控制关系国计民生的关键领域和重要产品的生产,奠定社会经济运行必要的物质基础,引领和促进技术进步,以及促进区域经济协调平衡发展等,其是公益法人的同时也是营利法人。不能把国有经济在国民经济中的主导作用仅仅理解为国有经济的比重越高越好或者数量越多越好。在经济发展的不同阶段,在不同产业和不同地区,国有经济在国民经济中的主导作用可以有所差别。据此就能正确地掌握国有资本的进退领域与程度和客观认识国有经济控制力的强弱水平。第二,关于政府与国有企业之间以及国有企业内部各层级之间的产权关系。这种基于财产而产生的权利关系本身并不复杂,坚持谁投资、谁所有的原则即可确定:政府是国有企业的股东,国有企业受托经营国有资产,政府设立国资委代表其对国有企业行使监督管理职责,形成了政府—国资委—国有企业之间从上到下的委托代理关系;国有企业内部集团公司与子公司、孙公司之间基于资本纽带而形成控股参股关系,各自是独立企业法人。据此认识就能基本上明确政府与国有企业各自的角色、权利范围、职责和任务。第三,关于国有经济的控制力。国有经济应在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占据支配地位,对社会经济发展起到支撑、引导和带动作用,对政府实现宏观调控目标发挥关键作用。国有经济对国民经济的控制力并非只是通过庞大的数量、规模或者独资来实现,而是可以通过发展由国家与其他投资主体共同投资经营的混合所有制企业,由国有资本控股或参股来发挥“四两拨千斤”的作用。第四,关于国有企业作为国有资产经营者所担负的责任。区别于普通经营者单纯的以高额盈利回报股东,国有企业承担着完成政策与公益性任务和实现国有资产保值增值这两种责任。据此,就可以合理地建立国有企业经营效益的考核体系、考核重点和评价标准。

2.坚持以下基本原则。第一,遵循规律。应当基于市场经济规律客观看待国有企业作为市场主体的地位及其与其他市场主体之间的关系。尤其是处于一般竞争性领域的国有企业与其他企业同样作为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体,不应因其“国字号”而享有特殊待遇,并且要尽可能退出这些领域。应当按照企业发展规律把握国有企业的改革方向。企业发展的实质是企业动能和活力的持续提高。国有企业朝着大型化、多样化(包括企业形式的多样化、经营多角化和全球化、产品的多样化)方向发展的最终目的是增强活力,具体地对于承担公共责任的国企来说就是贡献增大,对于营利性国企来说就是盈利能力增长。所以,我们所实施的包括企业组织形式、产权结构、产业、技术、人才选聘方式、经营管理模式等各项改革,抑或是采取的诸如授权经营、外部董事、契约制、员工持股等制度,都应以贡献和盈利能力来衡量其效果及成败。第二,增强竞争力。国有企业必须以强大的竞争力担当起生力军的重任,发挥引领和带动区域经济转型发展的作用。因此,深化改革应强调以增强竞争力为核心,这是进一步优化资源和要素的配置,构建既具有鲜明山西特色又结构合理的国有经济布局体系,培育战略性新兴产业和高技术产业等新动能,以及完善公司法人治理结构、提升科技创新能力、提高企业经营管理水平等改革和转型的根本依据。第三,维护国有资产所有者权益，即在改革中实现国有资产的保值增值。政府和国资委应当切实履行出资人权利和监管主体的职责,积极开展资本运作以优化国有资本结构和提高运营效益,对于涉及国有资本存量变动如企业改制、企业破产、企业兼并和重组、国有股权转让、资产出售、资产捐赠、资产报损核销及报废等行为,以及运用国有资本进行投资等,都应依法依规实行严格的审批、备案、审计、公开等监管,堵塞国有资产流失的漏洞,保障国有资产的安全和及时足额取得国有资产收益。国有企业实行各项改革都应当把维护国有资产所有者权益放在首位,尤其是竞争性领域的国有企业应把国有资本保值增值指标作为经营业绩考核的重点。

(二)系统规划,分类改革

山西各级政府和国资委应立足全局、整体、长远对国有企业的规模和结构进行分析,根据区域经济社会发展战略和转型发展目标,结合国家产业结构优化升级和所有制结构调整等要求,制定系统的国有经济发展规划对国有企业进行合理布局,既要保持一定数量和必要的规模,还要注重整体上的结构优化和质量优良,能够发挥国有经济对国民经济发展的正确引导作用以及对经济运行整体态势的有效控制和积极影响。国有企业按照其承担的职能可划分为具有公益性质的企业和竞争领域的企业两类。第一类企业主要包括重要的基础设施类企业如供水、供热、供气、公共交通等,应加大投资以增强其提供公共产品和服务的能力,可以在部分领域引入社会资本、外资等促进其提高竞争力水平。第二类企业可按以下思路划分具体类别并确定改革方向:一是关系经济命脉的重要行业和关键领域，如电力、煤炭、民航等,国有资本应当保持绝对控制力,并保持资本总量增加和结构优化。二是基础性和支柱产业领域，包括装备制造、建筑、钢铁、汽车、有色金属、化工、电子信息、科技、勘察设计等,国有资本应当保持较强控制力。省属国企要成为这些行业的骨干和“排头兵”,国有资本在其中保持绝对控股或有条件的相对控股。三是其他行业和领域，包括商贸流通、医药、建材、农业、地质勘查等,国有经济要保持必要的影响力,对其中一些影响较大的行业排头兵企业以及具有特殊功能的医药、农业、地质勘察企业等保持国有资本控股。在进行上述分类的基础上,压缩国有资本战线,精简国有资本分布领域,优化国有经济结构,提高国有资本运营效益。

(三)效益为本,务实为重

山西转型综改目标的实现要用系统化的指标来考量，要用经济社会发展的整体面貌来表现,作为其“关键一招”的国资国企改革必须真正实现提质增效,用实实在在的效益为转型综改做贡献。

1.向国资监管要效益。省国资委应注重增强监管的专业性和科学性,在以权力清单和责任清单的形式划清所拥有的制定法规制度和实施监督管理两项职责范围的基础上,更加注重监管行为的规范性和监管手段的科学性,对国有资本布局和结构、资本运作及风险、资本收益、资产保值增值等进行重点监督和管理。围绕提高监管效益要抓好两件事,即国有资本合理布局和提高国有资产运行质量，可采取以下措施:第一,摸清家底,编制国有资产存量清单,并根据国有资本调整战略编制国有资产布局和结构目标清单,为指导和引导国进民退或国退民进提供具体依据；第二,完善政策体系和实施计划推进竞争性领域的国有资本向前述三个方面有序集中,为社会资本、外资等让出领域和空间；第三,针对不同类型的国有企业在战略规划制定、经营者选聘机制、经营业绩考核等方面实施更加精准的监管；第四,总结省属企业实行契约化管理的经验,尝试公开选聘国企负责人,突破体制、级别和地域等限制,选拔兼具创新思维、进取精神、创业胆识、专业学识、管理经验的德才兼备的优秀人才挑起国有企业的重担,在转型发展中创造佳绩。

2.向授权经营要效益。山西省国有资本投资运营有限公司(以下简称山西国投)成立后即经省国资委授权持有24家省属企业的国有股权。山西国投应根据省国资委制定的国有资本调整战略和提升国有资产运行质量的要求,充分利用其专业化平台,积极开展国有资本的市场化运作,加快国有企业转型和产业升级。围绕提高授权经营效益,应抓好两件事:一是继续推进对同质化和关联性强的产业和资产的专业化重组,要坚持战略导向,依托行业龙头企业,把企业和项目推上平台、推向国内外。一方面，尽快消化和解决“僵尸企业”、亏损企业等长期“拖后腿”的“老大难”问题,加快退出缺乏竞争优势的非主业领域及一般产业的低端环节,减少不良资产和亏损额；另一方面，积极发挥大型集团和支柱型企业的专业化特色,利用其市场优势地位,提高产业集中度和市场竞争“话语权”,提高盈利水平。二是增强国有资本的市场活力和本土国企的影响力,要充分利用上市公司平台采取资产注入、业务整合等多种方式集中更多的优势资源,推进省内国企的资源资产化、资产资本化、资本证券化,还要制定企业上市推进计划,培育和扶持企业规范治理和提高经营管理水平,从而推动国有企业在管理机制、商业模式和产融结合等方面的创新,实现增加上市公司数量、提升上市公司业绩和国有资产保值增值的目标。

3.向产业调整要效益。传统产业升级、新动能培育等既要有发展战略和长远眼光,更要看潜力和实效。一是要构建具有稳定的效益增长能力的产业结构。山西省国资委应将长期以来对煤焦冶电等传统支柱产业的聚焦打开,全面论证全省国企现有的优势产业、潜力产业、弱势产业、短缺产业、过剩产业等状况,根据区域产业结构调整整体规划，制定科学、合理的国有企业产业发展规划,明确哪些产业可以转型、哪些产业能够升级、哪些产业必须退出、哪些产业急需培育、哪些产业要加快发展等,勾勒出一幅基础扎实、重心稳固、空间广阔、框架合理、体系完整的产业蓝图,建设符合省情的“四梁八柱”,把“蛋糕”整体做大,而不是简单地照搬他人模式或将战略性新兴产业全盘并举,也不是一味地压减煤炭产能。煤炭是不可再生的战略性资源,山西煤炭产业作为传统的、稳定的经济支撑地位在短期内不容撼动,目前应在合理制定煤炭资源开发利用规划、保障煤炭资源可持续利用的前提下,加强煤炭资源存量管理,提高资源开发利用水平,同时加大对非煤产业的投资、支持,当非煤产业发展壮大后,再行减少煤炭开采。二是要着力于以科技创新壮大企业的核心竞争力,发挥新动能的巨大效应。山西国有企业要正视在科技研发方面的差距,把长期存在的包括投资、人才培养和引进、环境营造、政策支持等方面的“欠账”和“短板”尽快补起来。尤其要千方百计地留住和吸引科研人员,为他们创造良好的生活、工作、深造、职称评审、科研成果转化等条件,培养和造就一支充满活力的稳定的科研队伍。还要重视增大科技创新的贡献,在企业经营业绩考核中突出R&D经费支出、新产品开发经费支出、新产品和新项目对利润的贡献率等重点指标,提高战略性新兴产业增加值和R&D经费投入占地区生产总值的比重,尽快赶上全国平均水平,而不是片面地强调考核煤炭先进产能占比、非煤产业增加值、新兴产业收入等。

4.向企业治理要效益。第一,以效益衡量国有企业的改制、混改以及员工持股等改革的实施必要性和成败。改革开放四十年以来推行公司制的实践证明,“一刀切”地推行公司制改革并不完全符合国有企业的实际情况。当前省属企业集团层面全面完成公司制改革,下一步是不是要对二级以下企业进行改制应该根据两个标准进行把握,首先是盈利状况,其次是企业类型。企业经营效益好表明现有治理模式合理当然就不需要改变。在效益差的一般竞争性领域的企业中，国有资本应当退出。对于公共领域或资源垄断的非竞争性领域的企业,国有资本要保持较强控制力,但因其规模较大、收益周期长、协商成本高等对公司制改革造成制约,所以可以探索实行适合的管理模式和激励机制,而不应强行复制现代企业制度。推行混改也是如此,应当首先分析和论证混改的必要性和效益,注重企业混改后经营管理质量的提高,而不能盲目追求混改面,更要避免混改“一哄而上”和一“混”了之。第二,要以效益考量公司治理水平。因为公司制改革的目的就是提升现代化治理能力,更好地落实经营自主权,实现企业效益最大化和股东权益最大化,所以公司治理结构即董事会的功能、结构、股东的权力等方面的制度安排都要围绕效益目标。根据省属企业实际情况,把公司利益和股东利益放在首位,应当从形成有效的权力制衡关系和控制决策风险两方面加强公司治理。要合理地规定公司股东、董事会、经理人员和其他利益相关者之间的权利、义务和责任,规范股东大会、董事会和监事会的职责履行,把相互制衡落在实处,特别要杜绝普遍存在的搞形式、走过场的情况,有效防范内部人控制。要完善独立董事制度,落实独立董事在董事会成员和总经理人选的提名、经理人员薪酬计划的制定,以及对经理人员经营行为的审计和监督等方面的职权,确保他们凭借其独立、客观的职业判断能够成为保障公司科学决策、规范运营、抵御风险和稳定发展的可靠力量,从而提高公司治理结构的效率。