援藏干部助力西藏脱贫攻坚：成就、经验与启示

师晓娟，蔡秀清，杨啸宇

(1.西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000；2.西藏大学科研处 西藏拉萨 850000；3.西南交通大学经济管理学院 四川成都 610000)

西藏是全国“三区三州”深度贫困地区中面积最大的唯一一个省级集中连片特殊贫困区，气候环境恶劣、交通条件差、基础设施落后、教育水平严重失衡、经济水平低下等因素导致西藏长期处于极度贫困的水平，扶贫、减贫工作困难重重。在中央政府特殊关怀、兄弟省市无私援助和全社会倾情支持下，西藏脱贫攻坚事业既取得了巨大成就，也形成了一些有效经验。在此背景下，援藏干部与西藏脱贫攻坚是一个重要且值得深入探讨的课题。系统梳理援藏干部在藏工作成就、深入分析援藏干部助力西藏脱贫攻坚经验与启示，对有效激发“中央关心西藏、全国支援西藏”的制度效应、聚集效应和扩散效应具有一定现实意义，亦可为同样实行对口支援政策或其他实行对口扶贫的地区加以借鉴。

一、援藏干部助力西藏脱贫攻坚的成就

（一）多管齐下，贫困人口规模大幅下降

自精准扶贫战略实施以来，援藏干部紧密结合脱贫攻坚不断变化的新形势，在中央和对口支援省市的关怀与支持下，援藏干部立足援藏工作与西藏本土干部一道助推援藏扶贫，取得了巨大成效。援藏干部在进藏工作时通常会带来一定的援藏项目（含扶贫援藏项目），且援藏干部自然作为所带来项目的拟定人、筹资人以及实施人。在实施援藏项目的过程中，援藏干部会把较为成熟的市场经济的新思想和新做法运用到具体的援藏项目中，以援藏项目培育脱贫攻坚着力点，贫困规模不断减少，贫困发生率大幅下降，促进了贫困地区经济发展。在前六批援藏干部的努力下累计建成援藏项目8100多个，总投资达225余亿元。第七批援藏干部立足受援地脱贫攻坚实际，累计争取落实计划外和计划内资金128亿元、实施援藏项目1200多个。援藏资金和项目则由第一批的4.8亿元、564个增加到第六批的92.5亿元、1800多个①。西藏在人民生活水平、特色产业发展和生态环境保护等方面取得了巨大成就，贫困人口大幅减少，截至2018年底，西藏累计实现55个贫困县（区）摘帽，4813个贫困村居退出，47.8万人建档立卡贫困人口脱贫，贫困发生率从2015年的25.2%降至6%以下，脱贫攻坚成效显著。[1](P2)贫困户生活条件显著改善。各族群众获得感、幸福感、安全感不断增强，2018年城乡居民人均可支配收入分别是1965年的73倍和105倍；贫困地区特色产业蓬勃发展。2018年，西藏全区累计实施产业扶贫项目2142个，完工率达65.4%，实现产业脱贫21万人。农牧业产业化龙头企业已达125家，农牧民专业合作社达8364家；贫困户增收渠道得到拓宽。截至2018年底，全区各类专兼职生态补偿岗位增加到66.67万个，年人均补助从3000元提高到3500元。[2](P1)这些成效得益于中央的关怀、西藏人民的自力更生、内地支援省市尤其是援藏干部的艰苦奋斗。

（二）智力支持，脱贫攻坚队伍更有活力

打好脱贫攻坚战，关键靠人，依靠人的观念、能力、干劲。从1994年召开的第三次西藏工作座谈会上，以政策法规的形式决定从1995年开始对口支援西藏以来，至今已有九批援藏干部来到西藏工作。援藏干部由第一批的622名，增加到第八批的1562名。其中，有过扶贫工作经验的干部占据多数，在内地工作期间的脱贫攻坚工作经历较为丰富、成熟和先进，援藏干部进藏后根据工作内容和支援项目被分到了各个地区的不同岗位上，很多援藏干部担任了分管地方扶贫工作的主要岗位。截止到第七批援藏干部，西藏74个县（区）中，有58个县的县委书记由援藏干部担任，占78%，还有一些援藏干部担任了地一级的主要领导。援藏干部大多是政治和业务素质高、年富力强的党政领导干部，拥有着丰富的精准扶贫工作经验，在入藏工作以来，就已经取得过脱贫攻坚工作的成绩，充实和加强了西藏扶贫领导班子的力量，对减少贫困规模、降低贫困发生率、优化特色产业扶贫和提升贫困区公共服务水平等方面有着积极的带动和促进作用。另外，广大援藏干部充分发挥自身优势,以提高当地扶贫干部队伍的整体素质为目标,按照“干什么学什么、缺什么补什么”的原则,采取到援藏省市进行挂职锻炼、考察学习、系统培训等方式,加强西藏本土扶贫干部的整体素质,使他们不断解放扶贫思想,更新扶贫观念,提高扶贫能力。据统计，第六批援藏干部共组织各级各类培训班707个,其中:区外培训班477个,区内培训班230个；培训基层干部22682人次,其中:县(市)基层干部6002人次,乡(镇)基层干部8689人次,村(社区)基层干部4394人次,专业技术人员3597人次。培训对象主要针对县(市、区)直属部门机关干部、乡镇(街道)干部、县域企事业单位领导人员、村(社区)主要负责人、大学生村官、乡村集体经济组织中的党组织负责人、专业技术人员、农牧民群众致富带头人等,进一步提高了西藏基层干部人才服务脱贫攻坚的能力和水平。总之，援藏干部注重本土人才的培养，加大对西藏特别是基层干部、贫困村致富带头人的培训力度，强化扶贫援藏智力支撑。援藏干部的到来为西藏扶贫干部队伍注入了新的活力，为打赢脱贫攻坚战和成果巩固提供了坚实人力素质基础。

（三）聚焦民生，公共服务水平有效改善

援藏干部组把民生援藏作为重中之重，紧紧围绕受援地贫困户生产生活条件改善，加大精准帮扶力度。根据中央统一部署，做到80%的资金向民生倾斜、向农村倾斜。坚持援藏实现“学有所教”。教育扶贫是阻断贫困代际传递、拔出穷根的根本扶贫之策。“志智双扶”也是贯彻教育扶贫战略的切实对策。援藏干部非常关注当地教育的发展，广大援藏干部提出实施“空中课堂”建设工程，连续五年安排专项资金设立贫困大学生救助基金，并对接扶贫资金投资农村标准化幼儿园，确保贫困地区学前儿童学的所教、学有优教。在脱贫攻坚工作中,仅第六批援藏干部就资助贫困学生1900余名,捐款捐物累计达100多万元。“金哈达工程”“一帮一扶一促”“阳光普照格桑花”“情系西藏、点亮光明”等各类主题活动在雪域高原谱写了民族团结的动人乐章。医疗方面，援藏干部通过发挥自身资源优势与支援方省份优势，邀请内地先进医疗机构、专家，指导受援地区创建标准化甲等综合性医院，组织开展了包虫病、儿童先天性心脑病筛查和“光明行”活动等，确保贫困户病有所医、病有良医。不少援藏干部慷慨解囊，结对认亲，帮助藏族学童治病、资助贫困学生，点对点、一对一地解决了不少当地百姓的生活困难和经济压力。第七批援藏干部期间，援藏干部组织捐款捐物价值3亿多元，结对帮扶2000多户、7000多名困难群众，免费救治先心病等患者2000余名。据调查，2015-2018年的三年间，各省市已累计选派519名医疗专家组团进藏，对口支援西藏8所医院的建设，派出1135名援藏教师对口支援西藏20所学校的建设。坚持援藏实现“住有所居”。改善住房条件是民生之义。在援藏干部的努力下，通过扶贫资金的合理倾斜，对贫困户住房条件大幅度改善，特别是农牧区安居工程的实施，使得曾经以帐篷为居住场所的游牧民、房屋破旧不堪的农民以及贫困大众都住上了安全舒适的房子。

（四）因地制宜，产业援藏脱贫成效突出

特色产业成为助力贫困地区脱贫攻坚的重要驱动力。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将“发展特色产业脱贫”作为实施精准扶贫的方略之一。”援藏干部因地制宜，根据受援地区特色产业的深入调研，在充分了解当地特色产业现状的基础上，结合支援方特色产业脱贫的比较优势，援藏干部出台专项政策，统筹使用援藏扶贫资金，重点支持贫困户因地制宜发展传统手工业和农牧业等，并在受援地区开展“一村一品”产业推动计划，扶持建设了一批贫困人口参与度高的特色农业基地。以江苏省对口支援拉萨市为例，围绕拉萨市净土健康和文化旅游两大特色优势产业，立足产业脱贫实际，在江苏省援藏干部的助力下，将产业援藏向脱贫攻坚领域聚焦，发挥援藏干部的资源优势，实施精准援助，积极对接净土健康和文化旅游两大特色优势产业与内地企业进行合作共赢，在取得产业集聚效益的同时，促进了贫困地区与贫困户的就业、增收和脱贫，创新了产业援藏向脱贫攻坚领域聚焦的援藏思路。此外，援藏干部紧扣西藏建设国际重要旅游目的地建设，开展旅游援藏扶贫工作，致力于推动与内地支援省市的旅游合作，帮助西藏扩展了客源市场，帮助两地旅行社建立了客源共享机制，通过援藏干部自身资源优势，组织了内地乡村旅游专家赴西藏开展相关培训，进而不断增强西藏旅游产业自身的“造血”能力。在西藏旅游产业总体布局和脱贫攻坚新形势的基础上，援藏干部根据支援地区的比较优势，对村容村貌治理、藏家乐、旅游小镇和藏俗特色村落建设展开调研、论证和援助，助力贫困地区旅游线路和景点的开发打造，促进贫困地区旅游产业与文化产业等有效融合，带动贫困户就业，给贫困户分红，助力贫困户旅游增收脱贫。2018年全区接待国内外游客3368万人次，同比增长31.5%，实现旅游总收入4901421万元，同比增长29.2%，其中旅游外汇收入24709万美元，同比增长25.1%；国内旅游收入4737396万元，同比增长29.3%。②

二、援藏干部助力西藏脱贫攻坚的实践经验

（一）立足当前，以精准援藏助力精准扶贫

自第一批援藏干部进藏工作以来，各对口支援省市不断探索援藏工作新模式，至今演变出从立体跨越式援藏，到系统化精准援藏，再到如今的以精准援藏助力精准扶贫，一批又一批援藏干部不断做出新贡献。从援藏项目来看，逐步构建出项目援藏扶贫的支撑体系，作为惠民生、促脱贫的有力支撑，项目援藏扶贫在开发式扶贫过程中更加精准。援藏干部努力争取所属派出省市在编制援藏规划中的专项扶贫项目和专项扶贫资金，用于易地扶贫安置点建设、改善农牧民生产生活条件等。此外，由各省市对口支援西藏领导小组统筹，整合产业援藏扶贫、医疗援藏扶贫、就业援藏扶贫和教育援藏扶贫等方面优势资源，分门别类地用好用对划拨的援藏扶贫资金和援藏扶贫项目。

（二）着眼长远，厚植西藏系统性可持续发展能力

贫困和脱贫作为西藏改革和发展道路选择的初心和动能来源。西藏是我国唯一一个省级集中连片特殊贫困区，只有在市场经济发展背景下借助政策完成追赶，不断改革和发展才是实现终结贫困的道路选择。广大援藏干部本着“发展是硬道理”，把助力西藏脱贫攻坚、促进西藏改革和发展作为援藏工作的题中应有之义，坚持着眼长远，实施产业长效造血，智志双扶，厚植西藏系统性可持续发展能力，从而解决西藏贫困问题，将自己融入到西藏建设之中，将扶贫寓于发展之中，在发展的过程中助力西藏脱贫攻坚。厚植西藏系统性可持续发展能力，主要表现为促进西藏的包容性经济发展、推动西藏社会事业繁荣、提升西藏基本公共服务均等化水平、优化生态环境保护与脱贫攻坚两个主体的关系等方面。

（三）目标瞄准，激发贫困地区和贫困户内生动力

在对口支援政策的总体安排下，援藏干部根据支援方和受援方的资源禀赋、经济实力和人力资本等比较优势，将支援地区的资金、技术、设备、人才等不断引入到受援地区，从而促进西藏经济增长、脱贫攻坚的内生动力和区域竞争能力的提升。就贫困地区内生动力提升而言，以交通基础设施为例，交通基础设施水平的高低可以有效影响生产要素和人才的流动，进而影响地区经济增长的速度与质量。援藏干部通过改善交通基础设施建设等硬支撑，科学规划并完善贫困地区交通水平，促进生产要素和人才的流动，为贫困地区竞争力的提升奠定先期准备。此外，将招商引资、全域旅游、产业产品对接等内容纳入重点工作。就贫困户内生动力而言，援藏干部在每年的援藏项目安排上逐渐做到向基层倾斜、向民生倾斜、向农牧民倾斜，坚持“输血与造血结合”的援藏工作机制，积极开展农牧业产业化扶贫，帮助贫困人口依靠农牧业发展脱贫的同时，也从内地为贫困户带来金融服务、技能培训的机会，定期组织受援地区贫困人口“走出去”到内地参加学习和交流，组织贫困户子女到职业院校参加教育培训，阻断贫困代际传递问题，提升劳动力技能，进而增强贫困人口的内生动力。

三、援藏干部助力西藏脱贫攻坚的启示

对口援藏工作在中央统一部署下更具系统性、连续性和针对性，并且在促进西藏经济社会发展方面做出了不可磨灭的贡献，在第一批到第八批援藏干部期间，西藏的政治、经济、教育以及民生都取得了显著成就，为西藏的脱贫攻坚工作做出了重要贡献。援藏干部助力西藏脱贫攻坚的实践经验和有效模式，值得在同样实行对口支援政策或其他实行对口扶贫的地区加以推广，在新形势和新常态下，援藏干部助力西藏脱贫攻坚的有效经验具有重要启示。

（一）以党的领导为核心，夯实脱贫攻坚的组织基础

全心全意为人民服务作为中国共产党自成立起就确立的宗旨。1994年党中央国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，继续深入推进扶贫开发工作。以江泽民为首的党和国家领导人在这一时期，进一步发展完善了中国扶贫的思想内容以及体系，将扶贫开发与国家发展战略结合在一起，并对扶贫的主体、模式以及策略等进行了深刻的阐述，并在1999年召开的全国扶贫开发工作会议上指出扶贫工作要与加快中西部地区建设、缩小东西部地区发展差距，实现共同富裕的目标结合起来；党的十六届三中全会以来，胡锦涛多次在重要场合以及讲话中阐释科学发展观的内涵，党中央从“以人为本”出发，将扶贫开发与社会主义和谐社会的建设结合在一起；党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫问题，并在一系列考察与重要讲话中详细阐述了现阶段面临的扶贫问题，指出新阶段扶贫开发的重要性与紧迫性，全面部署扶贫开发工作，丰富和推动了中国的扶贫思想。习近平总书记指出，对口支援西藏必须长期坚持和不断完善。打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线，在完成脱贫任务时间紧迫、任务繁重的严峻形势下，援藏干部助力西藏打赢脱贫攻坚战就必须坚持以党的领导为核心，明确职责所在，把现阶段的脱贫攻坚工作作为援藏工作的重中之重，深切关注群众生产生活中的困难和问题。要充分认识到农牧区基层党组织在脱贫攻坚中的重要组织基础，在宣传、落实脱贫政策和引领贫困户脱贫致富的过程中要发挥好基层党组织的基础性作用，实现援藏干部对口支援的地区基层党组织和脱贫攻坚工作的有机耦合。

（二）以乡村振兴为契机，巩固援藏扶贫的脱贫成果

实施乡村振兴战略，是新时代背景下党的十九大作出的重大决策，是新时代西藏做好“三农”工作的重要机遇，也是援藏干部巩固援藏扶贫脱贫成果的重要契机，更是决战2020年西藏与全国其他地区共同建成小康社会的重要时机。当前西藏正处于全面脱贫的决胜期、实施乡村振兴战略的启动期、第九批援藏干部进藏工作的规划期。在此背景下，援藏干部在助力西藏脱贫时，一方面，需要通过发挥自身主观能动性多措并举帮助受援地区摆脱贫困。另一方面，需要以乡村振兴为契机，认清乡村振兴与援藏脱贫有机契合的科学性，分辨在西藏实施乡村振兴战略与内地省市的地域差异性与任务时序性，调动贫困人口自我发展的积极性，增收致富的主动性，向小康社会迈进的积极性，从而使得援藏干部助力西藏脱贫攻坚更加有质量，援藏扶贫成果更加有保障。首先，援藏干部要以开展美丽乡村建设为抓手，筑牢受援地区长效脱贫基础。乡村振兴战略与西藏建设美丽乡村一脉相承，援藏干部应持续强化乡村基础设施建设，重点将援藏资金流入农牧区，向贫困村和贫困人口做到援藏政策和援藏资金倾斜，实现水、电、路、网、邮、医通贫困村到贫困户。其次，设立美丽乡村建设的生态专项资金，加强受援贫困地区草场、湿地、林地保护，引进内地先进成熟经验，引导农牧区生活垃圾分类及环保处理，加强牲畜养殖污染防治，为受援地区的稳定长效脱贫奠定条件；再次，以传承受援地区乡村文化为根本，培育援藏脱贫精神之基。援藏干部要充分挖掘受援地区少数民族传统文化，增进对其内涵的理解，加强对非物质文化遗产传承人和乡土人才的区内外培养，夯实贫困地区和贫困人口的精神基础；最后，推进产业援藏扶贫的优化升级，促进贫困人口长效增收。加快发展和壮大西藏特色产业的基础上，援藏干部还要不断探索引进支援地区企业走进西藏，提供更多援藏就业岗位，增加贫困人口稳定收入来源，培养受援地发展潜力。

（三）以人民主体为根本，提升受援地区“造血”功能

任何事物的发展，内因是根本，外因是条件。实现西藏的脱贫攻坚与社会经济发展，从根本上看，还是要靠西藏各族人民自力更生、艰苦奋斗。对西藏而言，一方面是地域辽阔、自然环境十分恶劣，另一方面是经济社会发展严重滞后。在这种特殊条件下，西藏的发展仍然受到诸多方面的制约，自我发展能力在短期内不会得到显著提高。对口援藏之初，援藏干部更多的是带来资金、代建工程，随着西藏脱贫攻坚工作的开展，要想保质保量的如期打赢脱贫攻坚战，援藏干部还要更加注重在援助中培育受援地和贫困人口的自我发展能力和内生动力。大量事实证明，“输血”型对口援藏方式是一时的、短暂的，解决的是近期问题；“造血”型对口支援方式是长久的、可持续的，考虑的是长远目标，而“造血”型援藏方式的具体实施者是援藏干部，援藏干部应根据支援方和受援方的资源禀赋、经济实力和人力资本等比较优势，将支援地区的扶贫资金、技术、设备、人才等不断引入到受援地区，从而促进西藏经济增长、脱贫攻坚的内生动力和区域竞争能力的提升。在援藏扶贫项目上的选择上，援藏干部要发挥援藏扶贫资金四两拨千斤的作用，力求“输血型”向“造血型”转变，积极培育新的经济增长点。[3]西藏有70.44%的人口分布在农牧区，[4]切实提升农牧民的自我“造血”能力有着重要的积极意义，人力资本理论和对口支援的实践经验均显示出，农牧民自身积极主动地投入到脱贫攻坚的实践中去，是大幅度提升农牧民自我发展能力的必经之路。农牧区是西藏脱贫攻坚工作的重点区域，增强西藏自我发展能力，援藏干部还应重点在思想上扶贫，以增强农牧区“造血”能力，让当地人民认识到即使以后没有了援藏干部等其他援助，贫困户还是要继续自我发展。

（四）以援藏扶贫为依托，评估援藏干部的项目绩效

援藏干部带来的扶贫项目与环境的适应情况是援藏扶贫的重要依托。西藏地区资源丰富，但其脆弱的生态环境不容忽视。因为，任何投资项目都存在于一定的社会环境中，与整个社会生产生活领域有着千丝万缕的联系，社会环境项目的费用与效益及企业未来的生存发展，必然产生或多或少的影响。因此，从整个社会的各项发展目标来衡量项目的利弊得失，选择经济可行并与社会环境相协调的援藏扶贫项目，以保证项目顺利实施，从而提高西藏脱贫攻坚的综合效益；避免急功近利的短期援助扶贫项目。减少扶贫投资的短期行为和扶贫项目的盲目建设，加强扶贫援助投资的宏观管理与调控。项目的社会评价是一种宏观评价，认真做好项目社会评价工作，可以克服项目决策中急功近利的单纯财务观点与局部观点，重视全面实现投资项目对经济与社会发展目标的贡献，有利于减少脱贫攻坚过程中投资的短期行为和盲目建设。援藏干部在制定、论证和选择拟要开展的扶贫项目时，要避免重复建设和盲目建设。世界各国越来越重视项目的社会评价，世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构组织贷款项目，已要求不仅进行经济评价，而且要求进行项目的社会评价。因此，进行援藏干部开展扶贫项目的社会评价有利于利用外资，促进西藏脱贫攻坚进程与质量，加快贫困地区的经济发展。因此，以援藏扶贫为依托，对援藏干部开展的扶贫项目进行构建科学、合理且人性化的评估体系，完善前期调研，中期监督，建成后的立体式扶贫项目效益评价，对于确保援藏干部扶贫质量有着重要作用。

结语

中央开展对口支援西藏工作二十余年来，对口支援关系全方位建立，援藏干部数量逐批增加、结构日趋合理，援藏干部的管理工作也日趋规范，为西藏的脱贫攻坚事业做出重大贡献。同样，我们也应该意识到，无论中央和地方如何援藏，援藏干部如何作为，其政策终究作为一种过渡性方案，并不能终结贫困，只有在市场经济发展背景下借助政策完成追赶，不断改革和发展，才是实现终结贫困的道路选择。

[注释]

①由西藏自治区发展与改革委员会提供材料整理得出。

②西藏自治区旅游发展厅：2018年全区接待游客：3368万人次。http://www.xzta.gov.cn/lydt/jdxw/system/2019/05/14/00 0009194.html.