清代河防腐败问题及其治理研究

金诗灿

（武汉工程大学马克思主义学院，湖北武汉430025）

腐败一直是困扰清代河防的重要问题。对于此问题，学界亦有学者进行过研究[1]贾国静.河堤上的腐败：乾嘉年间河务“全员贪污”[J].中国人大，2016，(21)：54-55.[2]金诗灿.清初河工腐败问题研究[J].华北水利水电学院学报(社科版)，2011，27，(4)：18-21.[3]刘志松.清代河工贪冒考论[J].社会科学辑刊，2017，(3)：107-113.。总体来看，笔者认为，清代河防腐败问题的演变大致可分为三个阶段：一是清前期，河工腐败问题已经出现，但由于工程不多，经费有限，该问题并不严重，腐败官员也较少受到严惩。二是从康熙后期至乾隆前期，腐败问题对河工的消极影响逐渐显现并日趋严重，雍正及乾隆初期进行整治，在一定程度上遏制了腐败多发的趋势。三是从乾隆中后期直至清末，腐败问题日趋严重，且再未能够得到有效治理，给河工带来的负面影响日益增加。

一、河防中的腐败表现及其影响

（一）腐败的表现

1.工程方面。

河务工程就其流程而言，涉及物料采办、工程兴造、工程验收等几个方面。物料采办和工程兴造方面是腐败的高发区。

在物料采办方面，主要问题是侵吞物料采办经费。清代河工物料采办分官办和商办两种方式。官办就是官员领取款项，向地方采购秸麻柳束等物料。部分官员将物料采办经费落入私囊，然后随意采办一些草束柳梢，以次充好，敷衍了事[4]薛凤祚.两河清汇.刍论·岁办物料(卷8)[M].上海古籍出版社，1987.(P479)。商办是由商人到河工上直接领银购料。商人真伪参半，假商人并无资本，领过工程款项之后私人开销花费，物料采办则一拖再拖，影响备料及工程进展[5]傅泽洪.行水金鉴(卷 51)[M].商务印书馆，1936.(P745）。同时，在办料过程中，官员勒索百姓、趁机敛财者为数甚多，以至于有“民死于水，尚不如死于料之惨也”之议[1]皇朝经世文编.工政九·河防八(卷103).吕星垣.复张观察论工料书[M].岳麓书社，2004.(P532）。

工程方面是腐败发生的重点区域。主要体现在两个方面：一是制造虚假工程，即在本无工程之处制造工程，然后向上级汇报，申报款项，中饱私囊。这在有清一代极为常见。乾隆曾说，工程浮冒造假，河工尤甚[2]清高宗实录(影印本)(卷 236)[M].中华书局，1985.(P40)。道光曾说，“其间有不应镶而妄施工段者，尚不知其凡几”，目的就是为了“开销钱粮”。等到工段失事，“又指为无工处所，冀图影射规避。”[3](光绪)大清会典事例.工部·河工·河工经费·岁修抢修三(卷906)[M].上海古籍出版社，2002.(P32)二是偷工减料，工程质量低下。官员领银之后，并没有将之用于工程，而是任意花销[4]皇朝经世文编(卷103).工政九·河防八.张鹏翮.敬陈治河条例疏[M].岳麓书社，2004.(P506)。承筑堤工，“止知扣克土方价值肥己，草率完工”[5]田文镜.抚豫宣化录(点校本).(卷3上).文移·为饬查事[M].中州古籍出版社，1995.(P259)。乾隆年间，河道总督白钟山贪污河帑达十万两之多[6]清高宗实录(影印本)(卷 270)[M].中华书局，1985.(P526)。嘉庆年间，河官有“积赀至百万者”[7]欧阳兆熊，金安清.水窗春呓[M].中华书局，1984.(P42)。冯桂芬曾说，两河岁修用银用到实处者不过十分之一二，绝大部分则被河官瓜分，“甚有非抢险不使一钱者”[8]冯桂芬.校邠庐抗议[M].中州古籍出版社，1998.(P77)。

2.夫役管理方面。

河工夫役包含堡夫与河兵，二者皆会受到管河河官的剥削。堡夫劳作繁重，还要受到河官的盘剥压榨。河官制造各种名目，借以克扣工钱，一年下来，堡夫工食银“刮削已尽”[9]薛凤祚.两河清汇(卷8).刍论·存恤夫役[M].上海古籍出版社，1987.(P472)。除克扣河夫工食银之外，河官还克扣河兵饷银，兵饷有延迟数月甚至半年不发者。还有官员给河兵放高利贷借以敛财，等到发饷时，河兵实领饷银不到应发饷银的二三成，甚至有的河兵“整月饷银全扣”，未得分毫[10]傅泽洪.行水金鉴(卷 173)[M].商务印书馆，1936.(P2525)。

3.人事方面。

一些腐败官员担任河道总督，买官卖官，给河工带来消极影响。如康熙朝赵世显卖官“惟论经管钱粮之多寡，以定价值之高低”，以致熟悉河务的官员“踪迹俱绝”[11]世宗宪皇帝朱批谕旨(卷174之1).朱批李卫奏折，雍正二年(1724年)七月二十五日云南布政使兼管驿盐道事李卫奏[M].上海古籍出版社，1987.(P17)。一些人将河工视作进身之阶，投效河工，“希图钻营题补”[12]官员管理史料(五).隆科多.题为奏问事[M].线装书局，2004.(P2734)。一些人将河工视为“金穴”，希图敛财肥己[7](P34)。河工官员数量迅速膨胀，至道光朝，文武河官及河兵数量“皆数倍其旧”[13]盛康.皇朝经世文续编(卷105).工政二·河防一.魏源.筹河篇上[M].文海出版社，1980.(P4917)。官僚机构的膨胀，官员数量的增加给国家财政和河防经费带来了很大的压力。

（二）腐败的影响

上述种种问题，给河工带来了严重的影响。

1.河工修守制度有名无实。

由于受到官员盘剥压榨，收入微薄，再加上劳作繁重，河夫逃亡、弃堤不守的情况时有发生。守堤河夫数量不足，遇有工程时，只得临时雇募乡间普通民众顶替[14]薛凤祚.两河清汇(卷8).刍论·河夫逃亡[M].上海古籍出版社，1987.(P473)。同样，河兵制度亦是“有兵之名，无兵之实”[10]。修守人员的缺乏，造成了两个后果：一是河工修守制度有名无实，堤防隐患不能及时排查和清除；二是堡夫、河兵压力增大，劳作更加辛苦，或者做工敷衍、或者欺压乡民，给河防工程及河防与地方社会关系的处理带来了很大隐患。

2.河官素质参差不齐，熟悉河务者寥寥无几。

乾隆中后期清王朝国家机构膨胀，冗员增多，河工即是其中一个重灾区。大量不熟悉河务的人员被派往河工效力，河务机构膨胀，河官数量增长，但真正熟悉河防事务者却越来越少。嘉庆年间，两江总督兼管河务百龄称河官“无一可信。以欺罔为能事，以侵冒为故常”[1]皇朝经世文编(卷99).工政五·河防四.百龄.论河工与诸大臣书[M].岳麓书社，2004.(P369)。部分河官甚至连基本的河务常识都不具备。包世臣曾说许多河官连“河底之深浅，堤面之高下”都不知道[2]包世臣.中衢一勺(卷中).答友人问河事优劣[M].中华书局，1985.(P134)。用这样的官员来主理河务，结果可想而知。

3.河工经费日长，财政压力日增。

随着河防事务的增多和官员数量增加，河防经费不断增长。康熙时期，治河经费每年只有几十万两白银。乾隆年间，增加至每年两百多万。至道光时期，增至每年六七百万[3]饶明奇.论清代河工经费的管理[J].甘肃社会科学，2008，(3).。河防经费的增长，给国家财政带来了巨大的压力，以至于魏源发出了“竭天下以事河”“河工者，国帑之大漏卮也”的感叹[4]魏源.古微堂外集[M].岳麓书社，2004.(P347)。当然，这些河工经费真正用到实处的寥寥无几，大部分是流入了官员私囊。乾隆年间，即查处河库道员私吞河帑动辄“盈千累万”[5]贾国静.河堤上的腐败：乾嘉年间河务“全员贪污”[J].中国人大，2016，(21).(P54-55)。嘉道时期，河官饮食起居堪与广东盐商、两淮盐商相比较[6]王英华.清代河臣的贪冒[N].光明日报，2005.。

4.工程质量堪忧，堤防有名无实。

河工员弁素质下降，加之侵吞河帑，物料采办有名无实，工程质量可想而知。河工腐败已成公开之秘密[7]冯桂芬.校邠庐抗议[M].中州古籍出版社，1998.(P77)。官员承筑堤工，敷衍了事。一到汛期，“到处危险异常”[8]田文镜.抚豫宣化录(点校本)(卷3上).文移·为饬查事[M].中州古籍出版社，1995.(P259)。工程质量下降给防洪带来了很大的困难。乾隆二十年（1755）以后，黄河决口次数逐渐增多，情况日益严重，民众饱受苦难。

二、对腐败问题的治理

腐败问题的存在，给清代河防带来了巨大的危害，进而也在一定程度上影响到了清朝的财政安全和社会稳定。为遏制腐败问题的多发，清朝主要采取了以下几个方面的举措：

（一）加强制度建设，严格过程监管

制度建设是遏制腐败问题的主要手段。为了治理腐败，清代首先完善了相关制度规定。

针对夫役征发中的扰民行为，康熙十五年（1676），朝廷责令河工兴作、收柳管夫必须交由部选官员负责，不许滥委匪人[9]大清会典(康熙朝)(卷139).工部九·河渠三[M].文海出版社，1992.(P6923-6924)。康熙五十九年，针对官兵购料中的扰民行为作出规定，购买物料须由河官同地方官亲自办理，由地方官出具“并无累民等弊印结送部”“如被累之百姓具呈出首”，则允许该地方官详报总河、督抚据实题参[10]大清会典(康熙朝)(卷 692).工部·河工·物料[M].文海出版社，1992.(P5781)。

针对工银发放中的弊端，顺治十二年（1655），令河臣严查河工官吏扣折夫食情况。康熙二十九年（1690），议准州县为河工雇夫若有“借端私派及包揽勒索”等弊端，责令河道总督据实题参，“从重治罪”。雍正三年（1725），题准河务工程雇募夫役时，“倘印河各官有多派短给等弊”，即行指名题参[1]大清会典(雍正朝)(卷 206).工部·河渠六[M].文海出版社，1994.(P13764、13765)。

物料采办是河防中腐败发生的重点区域。对此问题，清朝皇帝多有关注。康熙三十九年（1700），针对排樁购木，议定“令该道厅赴工验看，是否与原估尺寸相符”，埽樁是否合乎规范，若不合定式，则“该道厅揭报，徇隐者一并题参，汛弁革究”。雍正年间，制定了严格的物料采办制度。雍正五年（1727），规定各河同知转发各官承办物料，要“取具分办人员照数领足价值印甘各结”。如若没有，“即将该同知侵扣短少之处参究。分办之官，不能如数交完物料者，一并题参，分别治罪。”物料运到河工，“厅汛各官互相秤收”。若是印官分办，也由厅官秤收。“取具并无短少印甘各结存案”。如有徇私舞弊情形，即将该厅汛官题参，“加倍治罪”。物料报完之日，再委派官员盘查，“具结申送”。如有短少，由承办官、秤收官分赔。如果盘查之人瞻徇情面，“照徇庇例议处”[2]大清会典事例(嘉庆朝)(卷692).工部·河工·物料[M].文海出版社，1992.(P5780、5782-5784)。针对采办物料中的弊端，《大清律例》规定：“河工承修各员采办料物，如有奸民串保领银侵分入己，以致亏帑误工，该总河将承办官参究，仍将亏帑奸民发该州、县，严查追比。倘有徇纵等情，亦即查参，交部议处。其亏帑串保奸民，审实照常人盗仓库钱粮律，计赃治罪。应追银两逾限不完，着原领官名下追赔。”[3]大清律例(点校本)(卷 39)河防[M].天津古籍出版社，1993.(P663-664)乾隆二十八年（1763），又规定“河工办理岁修抢修料物，以厅员为专管，守备为兼管。”如果厅员、守备互相串通，徇私舞弊，“查出分别议处”。如有“侵亏偷减、扶同捏隐”等情形，“一并严参审究，按律拟罪。”乾隆二十九年，规定河工办料“责成道员稽查”，强化道员责任意识[2](P5807、5808)。

针对工程兴建问题，清朝规定，河道总督负总责，从承修人员至道员、总督，均负有连带责任。河道总督每年要对工程进行勘察，所有新做及旧有工程，定时稽查，发现问题，要及时处理。针对河工虚估丈尺、修筑堤工单薄等行为，清律规定：“河工估计工程，总河及该督抚分司委员确查，工段丈尺桩埽料物，如果与所估物料数目相符，核实具题，发帑兴修。如估计过多，物料数目不符，查出即行指参。承查之员扶同徇隐，交部议处。至完工之日再行确查，如工程单薄，物料克减，钱粮不归实用，以致修筑不坚固，将承修之员立即参究，分别入已、不入己定罪，侵冒银两勒限追赔。”[4]大清律例(点校本)(卷 38).工律·营造[M].天津古籍出版社，1993.(P658-659)康熙十一年（1672），山西陕西总督罗多就因曾在担任河道总督时“堤工冒破钱粮”，被降二级调用[5]清圣祖实录(影印本)(卷38).康熙十一年三月壬申[M].中华书局，1985.(P513)。康熙朝还常派中央六部尚书、侍郎或其他官员去河工关键地段察勘工程情况。靳辅任职河道总督时就曾因河工质量问题被户部尚书伊桑阿参奏。康熙二十一年，伊桑阿奉旨察勘堤工，查出不坚固、不合规式堤工共1万5千余丈，漏水堤工4千余丈，及减水坝二座不坚固之处，要求将河道总督靳辅“即行从重治罪”，得旨靳辅“着革职，戴罪督修。修筑各官，俱着革职，戴罪监修”[6]清圣祖实录(影印本)(卷106).康熙二十一年十一月庚申[M].中华书局，1985.(P74-75)。

再就是建立了河工保固制度。关于河工保固制度，已有专文论述[7]金诗灿.清代河官与河政研究[M].武汉大学出版社，2016.。纵观有清一代，河工保固制度从低级河官向高级河官，从河官向沿河地方官，覆盖面越来越广，涉及面越来越大。河工保固制度的目的是为了促进官员互相监督，提高工程质量。对于堤岸冲决相关官员的处罚，顺治年间就有规定，且将任内修防事宜与官员升迁降调挂钩。康熙十五年（1676）明确规定堤岸冲决，“不得以异常水灾具题”。同时，加大处分力度。黄河堤岸半年内冲决者，“经修、防守等官俱革职，分司、道官降四级调用，总河降三级留任”。黄河堤岸过半年冲决者，“经修、防守等官降三级调用，分司、道官降二级调用，总河降一级留任”。已过年限冲决者，“管河各官俱革职，戴罪修筑；分司、道官住俸督修，工完开复；总河罚俸一年”。若保固年限内冲决，经修官已经离任，仍将经修官与防守官一同处分。同时还规定，“其年限内本汛堤岸冲决、别指他处申报者，经修、防守等官俱革职；分司、道官降五级调用，总河不确查具题，降三级调用。其余仍照旧例遵行。”[1]大清会典(康熙朝)(卷139).工部九·河渠三[M].文海出版社，1992.(P6921-6924)

与河工保固相联系的是赔修制度。河工赔修制度是责任追偿制度。清代在工程领域普遍实行赔修制度[2]李志国，朱顺.清代“保固制度”对我国建筑质量保障制度的启示[J].法学杂志，2010，(1).(P177-182)，河工是工程大项，自然也不例外。赔修指的是官员负责的工程在规定期限内出现问题，由承修官出资（全资或部分）在规定期限内完成维修。维修后依然要有保固期，保固期内出现问题，继续出资维修。至康熙年间，河工赔修制度逐渐完善[3](乾隆)大清会典则例(卷133).工部·都水清吏司·河工三[M].上海古籍出版社，1987.(P186)。后又拟定了赔付比例[4]大清律例(点校本)(卷 39).河防[M].天津古籍出版社，1993.(P663-664)。赔修制度规定，若本人无法偿还，则追及子孙。

（二）加大惩贪力度，震慑贪腐官员

清朝历代皇帝比较重视河工腐败问题的治理，要求对贪腐行为严加惩处，希望以此来警戒贪腐或意图贪腐之官。雍正朝对河工贪腐治理力度最大。雍正说：“河工关系运道民生，河官之责任，较之他员，实为重大。即较之专掌刑名之责，亦更为切要。……倘怠玩职守，工程隳坏，上则辱及先人，下则贻害子孙。不但一身显罹国法已也。总之，职司河道，胜任则造福无量，旷官则造孽无穷。……若涂饰耳目，苟且塞责，虽一时侥幸无虞，终必败露，身家性命随之矣。”[5]弘昼允禄.世宗宪皇帝上谕内阁(影印本)(卷64).雍正五年十二月二十七日[G].上海古籍出版社，1987.(P762)这段话可谓是恩威并济，软硬兼施，显示出雍正清厘河工弊政的决心。对于河工中侵帑肥私，导致工程质量低劣、河水漫溢的河官，加大惩处力度。雍正五年（1727）下旨，若有河官故意毁坏堤工“藉端侵蚀钱粮”，河道总督访查得实，即“于工程处正法示众”[6](光绪)大清会典事例(卷917).工部·河工·考成保固[M].上海古籍出版社，2002.(P132)。

乾隆早期对贪腐官员的惩处力度较大，中后期力度逐渐缓和，并对河工带来了消极的影响。嘉庆、道光年间鉴于乾隆后期的教训，加大腐败河官处罚力度，且级别愈高惩罚愈重。嘉庆二十四年（1818），马营坝决口，嘉庆下旨将原河道总督叶观潮枷号示众，后又发往伊犁效力[7]清国史(第 8 册)影印本(卷 108).叶观潮传[M].中华书局，1993.(P639)。周馥曾说：“嘉道以后，河臣几难幸免，其甚者仅贷死而已。”[8]周馥.秋浦周尚书(玉山)全集(影印本).文集·《国朝河臣记》序[M].文海出版社，1987.(P917)

总体来看，对河官的惩处从雍正朝开始严厉，乾隆初期延续了雍正朝的政策。至乾隆朝中期开始放宽政策，直至清末。

（三）裁汰冗官冗员，减轻财政负担

针对河工机构的膨胀及河员的增加，靳辅治河之初，就有裁并河工冗员之议[9]清圣祖实录(影印本)(卷68).康熙十六年七月甲午[M].中华书局，1985.(P869)。雍正、乾隆河员日增，问题逐渐凸显，要求精简机构、裁撤冗员的呼声开始出现。乾隆五年（1740），吏部左侍郎蒋溥奏请将河官“量为定额”[1]清高宗实录(影印本)(卷121).乾隆五年闰六月乙卯[M].中华书局，1985.(P775-776)。乾隆七年、乾隆十八年，两次核减河工效力人数[2]清高宗实录(影印本)(卷450).乾隆十八年十一月癸丑[M].中华书局，1985.(P860-861)，人数减少了一半。但因体制本身即存在很多问题，分发待授之员仍然过多，给河道总督带来了很大压力。

三、结论

腐败是困扰清代河防事务开展的一大问题。针对腐败问题，清朝采取了一系列措施，从加强制度建设、加大惩贪力度、裁减冗官冗员等方面采取了一些措施，在一些时期也取得了一定的成效。但是，这些措施未能从根本上遏制腐败愈演愈烈的趋势。由于腐败问题长期得不到有效遏制，河防成效始终未有明显改善，至清后期堤防损坏、汛期决口频发的状况愈加频繁。